作者：丁文俊 单位：财政部农业司林业处
在研究编制“十二五”规划纲要时，党中央明确提出要重视顶层设计，加强对改革的统筹力度，把已经或将要实施的政策措施，与社会主义市场经济等基本方向、基本目标、基本价值进行更具操作性的连接，把改革真正提升到制度和体制建设的层面。运用顶层设计的理念，从根本性、整体性、系统性等角度去把握、分析、构建林业财政政策，对于提升政策视野、加强政策储备，逐步完善林业财政政策体系具有重要意义。
一、统筹研究，综合解决是“十一五”时期林业财政工作的突出亮点
（一）建立补贴体系，实现了全覆盖“。十一五”时期，中央财政相继开展了林木良种补贴、造林补贴和森林抚育补贴等三项补贴试点工作。从此，契合林业生产全过程的良种、造林、抚育等各环节均得到中央财政支持，填补了财政投入的空白，实现了全覆盖。林业逐步从传统、粗放、外延式发展阶段向现代、精细、内涵式发展阶段迈进。
（二）衔接相关政策，推动了齐发展“。十一五”时期，中央财政在研究完善各项政策时，按照“先衔接、后联动”的步骤，有力地推动了各项政策的均衡发展。在研究天然林资源保护工程二期财政政策时，将森林管护补助政策与森林生态效益补偿基金并轨，并明确管护费标准还可随社会工资等因素适当调整。这一举措的出台，避免了单一工程造成的总体政策不平衡，推动了各项建设齐头并进。
（三）统筹推进改革，激发了生产力“。十一五”时期，中央财政着力推进了以集体林权制度改革为主体的林业体制改革，以“统筹推进”为出发点，分别从直接补助、间接减负、增强后劲等多个角度发力。首先是对全面开展改革的地区安排工作经费补助，有力地促进了“明晰产权、勘界发证”的工作；其次是减轻了林业生产经营者的负担，将育林基金征收比例从20%降低到10%以下，并对地方财政减收部分安排转移支付补助；第三是迅速扩大林业贷款贴息规模，对改革激发的贷款需求予以贴息扶持，并安排保险保费补贴，建立了政策性森林保险制度，从而增强了抵御风险的能力。在中央财政“组合拳”作用下，集体林权制度改革全面、迅速地推进，全国超过8成的集体林地完成了改革，农村基本经营制度得到了稳定和完善，现代林业发展获得了强大动力。实践证明，统筹研究、综合解决的做法，对整体地、系统地推进林业财政政策体系建设发挥了重要作用。“十一五”的工作，已经在一定程度、一定范围上践行了顶层设计的理念。但是，与党中央的要求相比，我们对于顶层设计理念的把握还不够深入。
二、顶层设计理念与林业财政政策
顶层设计的理念最初来自于工程建筑学。比如，要完成某一项工程，必须要思路一致、功能协调、结构统一、资源共享、部件标准化，从全局出发，对项目的各个层次和要素进行统筹考虑。第二次世界大战后，这一工程建筑学理念被西方国家广泛应用于军事和社会管理，逐渐成为政府统筹内外政策和制定国家发展战略的重要思维方式。改革开放以来，推动我国各项事业发展的重要模式是“摸着石头过河”，即先行试、大胆干、有错改。这种模式，为突破陈旧体制的束缚，迅速打开工作局面提供了方法论依据。如今，改革开放已愈33年，各种矛盾错综复杂、各种利益交错制肘，任何一项政策变动已不可能再让所有人获益。先试先干再改的模式，让国家付出了高额学费，浪费了诸多良机。因此，改革必须要有序进行。运用顶层设计的理念，就是为改革提供可遵循的“序”。将顶层设计理念运用于林业政策研究，主要把握以下三个方面：一是根本性，即从根源和主要矛盾出发。根本性是顶层设计理念的首要点。只有把握了林业发展的根源和主要矛盾，才能使政策体系符合国家对于林业发展的战略定位，满足社会对于林业发展的主体需求。二是整体性，即从整个集体或事物的全体出发。整体性是顶层设计理念的核心点。要把每一项林业财政政策的设计，放之于整个林业乃至大农业、大生态的全局中考虑，放之于全国一盘棋的总体中谋划。三是系统性，即从相互联系、相互作用出发。系统性是顶层设计理念的关键点。要始终从系统的角度来设计和完善林业财政政策，注重内部的综合平衡，确保政策体系高效、稳定。
三、运用顶层设计理念，是推进林业发展的重要途径
———从生态安全的角度看。林业“三个系统一个多样性”是维护国家生态安全的基础。森林生态系统是地球之“肺”，湿地生态系统是地球之“肾”，生物多样性是地球之“免疫系统”，荒漠化生态系统是地球之“癌”。四者互为因果、缺一不可，不能厚此薄彼。长期以来，对森林生态系统的投入远远大于对保护湿地生态系统、生物多样性以及防治荒漠化的投入。今后一段时期，要在继续保持对森林生态系统支持势头的同时，着力加大对保护湿地生态系统、生物多样性和防治荒漠化的投入力度。
———从生产促进的角度看。育苗、造林、管护、抚育经营至成材是林业生产的有机整体，就像人从孕育、出生、养育、教育锻炼至成才一样。过去，受财力所限和形势所迫，把主要精力用于造林及管护，在低水平保护了森林资源，推进了国土绿化。今后一段时期，要在继续支持造林和管护的同时，大力扶持良种苗木培育和森林抚育经营，并做好科技推广工作。
———从区域发展的角度看“。十一五”时期，中央财政安排的林业财政资金的80%以上用于支持天然林资源保护、退耕还林等两大林业重点生态建设工程，其中天然林资源保护工程覆盖东北、内蒙古等重点国有林区和长江上游、黄河上中游地区的17个省（区、市），退耕还林工程覆盖中西部水土流失严重的25个省（区、市）。除此以外，其他省（区、市）得到的中央财政投入很少。即便在同一省（区、市）内，受工程区范围的限定，相当部分地区也得不到有效扶持。这种情况，尽管与林业的地域性相关，但违背了均衡发展的要求。今后一段时期，要逐步改变林业财政政策受制于重点工程的局面，增加对非重点工程省（区、市）的扶持，加大对非工程市（县、区）的投入，并支持非重点工程省（区、市）出台局部性生态建设和林业发展规划，逐步使林业财政政策向普惠制目标迈进。#p#分页标题#e#
———从体制放活的角度看。体制不活、机制不顺始终是制约林业发展的根源，适应社会主义市场经济体制要求的林业宏观调控体制尚未完全建立。国有林区行政管理冗员低效、机构重叠，资源管理条理不清、关系混乱，国有林区总体上经济发展落后、社会暮气沉沉；集体林区林木采伐、资源流转等相关配套改革滞后，主体改革也引发了若干新矛盾（如主体分散性与生产规模性之间的矛盾），都对改革前景增添了不确定因素。今后一段时期，要统筹研究推进林业体制放活，力争国有林区体制改革取得突破性进展，并巩固集体林权制度改革成果。
四、抓住历史机遇，顺应历史潮流
（一）党中央国务院高度重视林业发展。中共中央、国务院于2008年颁发了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号）。2009年6月，中共中央召开了新中国成立以来的首次中央林业工作会议，再次表明了林业在国家经济建设和社会发展中具有的重要意义。会议提出，实现科学发展，必须把发展林业作为重大举措；建设生态文明，必须把发展林业作为首要任务；应对气候变化，必须把发展林业作为战略选择；解决“三农”问题，必须把发展林业作为重要途径。2009年9月，总书记在出席联合国气候变化峰会开幕式时庄严承诺，今后中国将进一步把应对气候变化纳入经济社会发展规划，并继续采取强有力的措施，大力增加森林碳汇，争取到2020年森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米。2009年11月，中央领导指示要“依靠人民群众，依靠科学技术，依靠深化改革，扎实开展植树造林活动，着力加强森林保护和经营，确保实现2020年的奋斗目标”。
（二）林业发展面临新使命、新要求、新任务。一是建设生态文明赋予了林业发展新的使命。当前我国生态状况总体仍然十分严峻，资源环境承载力差已成为我国经济社会可持续发展的最大制约因素，严重压缩了中华民族的生存发展空间。生态差距已构成我国与发达国家之间最主要的差距之一。二是应对气候变化对林业发展提出了新的要求。全球气候变化已经成为人类共同面对的严峻挑战。林业是国际公认的应对气候变化的重要手段和有效途径。进一步充分发挥我国林业碳汇的功能和潜力，将为我国经济社会长远发展赢得排放空间和发展时间。三是全面建设小康社会对林业发展提出了新的任务。山区的发展、农村的进步是实现我国全面建设小康社会目标的难点和关键。林地是农村、农民最重要的生产资料之一。着眼于比耕地大3倍的3.79亿公顷林地、湿地和可利用的沙地资源开发，进一步挖掘林业的多种功能和效益，可以为农民就业增收、脱贫致富提供多种途径。
（三）生态意识的提高及综合国力的增强，为林业发展提供巨大动力。近年来，随着天然林资源保护工程、退耕还林工程、森林生态效益补偿等一系列林业重大工程与项目的实施，全社会的生态意识不断增强，生态知识不断普及，生态价值观、生态政绩观、生态消费观逐步树立。近年来，我国综合国力不断增强，国家财政收入连创新高，已经完全具备了持续加强扶持林业发展的能力和条件。
五、政策建议
（一）总体构想
运用顶层设计理念完善林业财政政策体系的思路是：以科学发展观为指导，紧扣林业发展根本性、整体性、系统性问题，通过加大投入、创新机制，在生态安全、生产促进、体制改革等方面有新突破、有大作为。运用顶层设计理念，要着重把握完整、均衡、简便的“三项原则”。一是完整。林业财政政策应覆盖到需要扶持的各个领域和环节。由于林业产品的公共性和效益的外部性，林业发展需要公共财政的大量投入。尽管在林业不同的领域和环节，财政扶持的方式、力度各不相同，但至少不应空缺。二是均衡。林业财政政策覆盖地域范围广、受益对象多，各项政策措施之间应当尽可能均衡。这种均衡，不是补贴标准的简单平衡，而是通过财政扶持，使受益对象实现“能力均衡”。三是简便。林业财政政策既面对千家万户，又贯通各级政府，政策体系要简单易懂、方便易行。在研究时可以有复杂的论述和推理，但是出台的政策措施应当好理解、好执行。要坚定不移地推进林业财政资金的整合工作。按照上述思路和原则，运用顶层设计理念完善林业财政政策体系的目标结构是：以生态效益补偿和保护区补助为主体的，针对森林、湿地、荒漠和生物多样性“三个系统一个多样性”的生态安全政策；以补贴、贴息为主体的，针对育苗、造林、抚育、采伐、加工等林业生产全过程的生产促进政策；以社保补助、综合奖励为主的体制改革政策。
（二）具体政策
1.生态安全政策。以生态效益补偿“面”上政策和保护区补助“点”上政策相互交织组成。一是以森林生态效益补偿制度逐步替代天然林资源保护、退耕还林等林业重点工程的保存环节，实现不分省份、不分工程，只按照林地权属、生态区位（部级公益林或地方级公益林）实行分层次生态效益补偿政策。二是建立健全森林生态效益补偿机制。中央财政不断提高部级公益林的补偿标准，并促使地方财政加大对地方公益林的投入力度；实现多种渠道筹集补偿资金来源。三是保护区补助涵盖对森林、湿地、野生动植物等类型的保护区（含国际重要湿地、森林公园、湿地公园等）和沙化封禁土地保护区的投入。
2.生产促进政策。生产促进政策以现有的林木良种补贴、造林补贴、森林抚育补贴、林业科技推广示范资金、林业贷款财政贴息资金等五项政策为主要内容。一是五项补贴（补助、贴息）逐步实现普惠制，涵盖各类育种（苗）、造林、抚育、技术推广主要主体，覆盖全国各省（区、市）。其中，以造林补贴逐步替代天然林资源保护、退耕还林等林业重点工程的造林环节。二是根据育苗树种、造林地域、抚育成本，实行动态的、区别的补贴标准，特别是对立地和气候条件差、林业发展滞后、经济条件困难的地区予以倾斜。三是扩大林业贷款贴息规模，着力做大林农和林业专业合作组织的小额贷款贴息，使之成为产业发展与农民增收的双轮驱动器。
3.体制改革政策。以社保补助、综合奖励政策，重点推进国有林区及国有林场体制改革；以林业专业合作组织为抓手巩固集体林权制度改革成果。一是对国有林区和国有林场改革所需成本，建立分级负担制度。中央财政着重帮助解决具有统一性、流动性问题。如主要通过社会保险补助方式，解除职工和居民的后顾之忧。二是裁减冗员、精简机构、剥离职能等由地方财政解决。对于措施得力，成效显著的，中央财政通过综合奖励予以支持。三是对已经从集体手中分到了林地的农民，通过扶持林业专业合作组织，使他们再联合起来，发挥规模效应，应对共同风险。#p#分页标题#e#
（三）步骤设计
1.生态安全政策。第一步，按照完整的要求，尽快启动对沙化土地封禁保护区的补助工作，使沙化土地治理得到中央财政的扶持，并加大对湿地保护补助的投入力度。同时，在多渠道筹集森林生态效益基金来源上取得实质性进展。第二步，2015年左右，将中央财政森林生态效益补偿标准，提高到集体和个人所有的20元／亩，国有的10元／亩，并建立起补偿标准增长的长效机制。第三步，现有的天然林资源保护、退耕还林等林业重点工程逐步到期后，由多渠道、高标准的森林生态效益补偿政策替代。同时，将现有的林业部级自然保护区补助和湿地保护补助资金，以及沙化土地封禁保护区补助资金整合，建立生态安全与生物多样性保护的综合补助。
2.生产促进政策。第一步，“十二五”期间在进一步加大投入的基础上，做好林木良种补贴、造林补贴、森林抚育补贴等三项补贴的试点工作，并在总结试点经验的基础上，建立林木良种补贴、造林补贴、森林抚育补贴三项政策。第二步，在进一步做大林业贷款财政贴息规模的基础上，着力加大对林农和林业合作组织的小额贷款贴息力度。第三步，将运行成熟的林木良种补贴、造林补贴、森林抚育补贴、林业科技推广示范补助资金等四项政策整合为林业生产综合性补贴。
3.体制改革政策。第一步，尽快启动国有林场改革试点，对国有林场职工和居民社保缴费予以补助。在试点的基础上，研究建立财政分级负担的国有林场改革支持政策。与此同时，通过综合奖励措施，推进国有林区体制改革。第二步，加大对林业专业合作组织投入力度。在分配资金时，向已经完成集体林权制度主体改革，且推进林权抵押贷款流转和产权交易、资源资产评估、林木采伐限额管理等多种改革深入的地区倾斜。第三步，综合推进国有林区和国有林场改革，减轻林区人口压力，理顺行政和资源管理体制，促进林区实现经济社会和谐发展。
