草地生态环境的日益恶化，使社会各界开始反思草地资源的利用和管理模式。当可持续发展成为维持地球生态系统健康稳定运行的思想被全世界认同后，在生态伦理学、自然权利论、资源承载力等理念的影响下，生态补偿的思想开始萌发。生态补偿作为一种资源环境保护的经济手段，其目的是调动生态建设者的积极性，是促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制的综合体［1］。国际上为了解决各国普遍存在且日益紧张的自然资源开发利用与保育之间的矛盾，将科学问题与政策的可行性紧密结合起来而进行的区域性综合生态评价，建立生态补偿的综合管理机制［2］。自20世纪50年代以来，生态补偿问题开始被越来越多的国家认识并付诸实践。20世纪70年代美国经济学家塞尼卡和陶希格提出了从环境与发展关系方面考虑补偿问题的补偿发展论，认为当生态环境成为“稀缺物品”时，在使用环境和资源时就必须付出越来越高的代价，作为对环境破坏和资源浪费的补偿。此后，美、英等西方国家主要是通过有关立法活动，对环境保护和维护生态平衡进行法律规制［3］。在环境保护政策上，市场、政府财政及经济政策应发挥互补性作用，有助于防止环境恶化［4－5］。自20世纪90年代生态补偿政策引入我国社会经济领域后，在区域生态补偿、生态功能区补偿、自然保护区生态补偿和流域生态补偿等方面开展了一些研究与实践［6－7］。随着中国经济的迅速发展，生态和环境问题已经成为阻碍经济社会发展的瓶颈。由于在生态保护方面存在着结构性的政策缺位，特别是有关生态建设的经济政策严重短缺，使生态保护与经济利益关系扭曲。因此，借鉴国外的经验，研究适合中国国情的生态补偿机制与政策对草地生态系统开发利用与保育的平衡和可持续发展具有积极的指导作用。近20年来国内外在生态补偿的相关理论、机制、政策和应用广度与深度上都取得了前所未有的进展，并在各界逐步形成了共识，成为学界研究的热点。 1生态补偿内涵与理论基础 1．1生态补偿内涵 生态补偿（EcologicalCom－pensation或PaymentforEcosystemService）概念起源于生态学理论，专指自然生态补偿的范畴［8］。尽管国内外开展了大量针对生态补偿的研究和实践探索，但至今为止，国内外对生态补偿的定义仍没有统一认识。1991年版的《环境科学大辞典》将自然生态补偿定义为生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力［9］。20世纪90年代前期，生态补偿通常是生态环境损害赔偿的代名词，20世纪90年代以来，生态补偿更多地被理解为一种资源环境保护的经济刺激手段。目前比较公认的定义有以下几种：1）生态补偿是指生态功能或质量受损的替代措施和减少对生态环境损害的经济刺激手段［10］；2）生态补偿是对生态破坏地的恢复或新建生态场所对原有生态功能与质量的替代［11］；3）生态补偿为自然生态系统对由于社会、经济活动造成的生态环境破坏所起的缓冲和补偿作用［4］；4）生态补偿是一种在自愿、协商框架下的影响生态效益提供者土地利用的策略［12］；5）生态补偿是对丧失自我反馈与恢复能力的生态系统进行物质、能量的反哺和调节机能的修复［13］；6）生态补偿的根本目的是保护生态环境，促进人与自然和谐发展，作为一种调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度，生态补偿机制则是指为改善、维护和恢复生态系统服务功能，调整相关利益者因保护或破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系，以内化相关活动产生的外部成本为原则的一种具有经济激励特征的制度［14］；7）生态补偿的核心是政府利用行政或市场手段，依据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿［15］。 1．2生态补偿的理论基础 经济学理论、生态服务价值论、外部性效益理论、公共物品理论、可持续发展理论和生态经济系统控制论从不同的方面对生态补偿的阐述，为草地生态补偿奠定了理论基础。 1．2．1经济学理论 以“庇古税理论”和“科斯定律”为代表的福利经济学说认为资源不合理利用和环境污染的原因在于外部性，而外部性问题的实质在于双方产权界定不清。因此，解决外部性问题需要明确产权，引入生态补偿机制来消除外部性对资源配置的扭曲影响，使外部性生产者的私人成本等于社会成本，通过政府税收等方式要求外部性生产者补偿社会总成本与私人成本之间的差额，实现外部成本内部化，避免社会福利损失，从而提高整个社会的福利水平［7－8］。产权经济学说认为通过生态补偿体现超越产权界定边界行为的成本，或通过市场交易体现产权转让的成本，从而引导经济主体采取成本更低的行为方式达到自然资源产权界定的最初目的，使自然资源和环境被适度持续地开发利用［16］。利益博弈学说认为生态补偿是为了走出生态“囚徒困境”的制度安排，通过建立生态补偿激励机制，来协调和解决环境权与生存权和发展权之间的冲突［17］。社会公义学说认为由于环境资源产权界定的初始分配不同，造成了事实上发展权利的不平等，需要一种补偿来弥补这种权利的失衡，消除社会矛盾、利益差别和认识分歧，从而改变成本收益的动态关系，实现社会公平、公正与环境改进和乡村发展的双赢策略［18－20］。心理学和行为学说认为补偿对行为具有明显的示范定向和塑造作用，可改变成本收益的时空动态关系、改变心理预期、选择偏好和行为主体间的责任与义务关系［21］。价值论从自然资源稀缺性、效用价值论、劳动价值论、级差地租理论等角度阐释了生态补偿的必要性。以上这些经济学理论是草地生态补偿的理论基础和行动指南。 1．2．2生态服务价值理论 生态系统的不可逆性是草地生态补偿的生态学基础。草地生态系统的多功能性为人类提供了直接或间接的生态、经济和社会价值。如果草地生态系统中土地、植被、水和空气及其生态学过程受到人类活动和自然因素的过度干扰会造成系统的组织结构和自我调控能力下降，能量流动和物质循环受到损失，导致生态服务功能减弱，生态服务价值降低。一旦这种影响超过了系统的承载力阈值，生态平衡就会被打破，会发生系统不可修复的后果，进一步发展就可能演变成系统的崩溃。生态系统的这种不可逆性最终就会危及到人类的生存与发展［22－24］。因此，维持草地生态系统的内在价值是确保草地资源稳定利用和持久维持人类生活和生存的基础。草地生态补偿能够促进草地生态服务价值增值和生态潜力与经济潜力的共同增长。而对草地生态服务价值的科学界定是构建生态补偿机制的关键和确定补偿标准的重要依据之一。#p#分页标题#e# 1．2．3公共物品理论 草地生态系统提供的生态服务和产品具有公共物品的属性，这种特征决定了有限的草地资源可以被无度地开发利用而无须承担成本费用，这是产生“公共悲剧”现象的主要原因。由于草地生态系统具有整体性、区域性和外部性等特征，很难改变公共物品的基本属性。当个人为了追求经济利益的最大化必然会以损害社会整体利益为代价［25］。然而，公共物品并不等同于公共所有的资源。因此，对草地生态屏障建设与保护，仅靠个人或集体都是无法实现的，只能由政府基于公平性原则，通过对所有生态环境的受益者收取一定税费的方式对草地生态系统进行生态补偿，才能实现维护社会公共利益的目的［26］。 1．2．4外部效益理论 草地资源利用与生态环境保护行为具有明显的外部性特征，主要表现为两个方面：一是资源开发造成生态环境破坏所形成的外部成本；二是生态环境保护所产生的外部效益。由于这些成本或效益没有在生产或经营活动中得到很好的体现，从而导致了破坏生态环境的行为没有得到应有的惩罚，而保护生态环境产生的效益却被无偿享用，这种局面使得生态环境保护领域难以达到帕累托最优［15］。从局部或个人角度来看，畜牧业生产可获得部分的经济利益，但从整个区域或国家角度来看，草地不仅具有商品功能，还具有保持水土、涵养水源、净化空气与水质、美化环境、文化娱乐等功能，产生的生态和社会效益远远大于经济效益［27］。对草地生态系统建设与保护带来的边际整体利益也远远大于边际局部利益。由于草地生态系统具有存在于市场体系之外的负外部性，受益者无需向保护者支付任何费用就可以获得这种效用，这种负外部性助长了对保护者为了获取少量的经济利益而以损失大量生态利益为代价对草地资源进行破坏性利用，最终导致生态环境的破坏和社会福利的损失。因此，必须在政府宏观调控下，通过各种有效的制度安排和政策手段来实施生态补偿，为生态环境保护者提供经济激励，使生态保护的外部性成本内部化，实现社会的公平公正和社会福利的最大化［13］。 1．2．5可持续发展理论 可持续发展是人类21世纪发展观的一次新飞跃。生态学家最早提出可持续性发展的概念，体现了保护生态系统的生产与更新能力对社会经济发展的决定性作用［28］。在此背景下生态补偿的理论研究从思辨层面和经济学领域逐步扩展到整个社会的各个领域，成为实现社会经济与生态保护协调发展的重要机制和措施。生态经济学理论认为，现代社会经济系统是建立在自然生态系统基础之上的开放系统，自然资源的有用性和稀缺性决定了它对人类经济活动具有关键性的制约作用，而生态系统的可持续发展是社会经济活动的基础［29］。草地生态系统是一个集生态保护、畜牧业生产和牧民生活为一体的复杂生态系统，可持续发展就是要实现“三生功能”的协调发展［30］。然而，目前草地的利益模式过分强调草地的生产功能，忽视草地的生态功能，从而导致系统内初级产品资源消耗过度，这不仅使草地生态系统功能弱化甚至相悖，而且使社会经济系统的可持续发展面临严重威胁。因此，通过生态补偿，弥补草地保护者的经济损失，使草地利用者能减轻草地的放牧压力，达到协调“三生功能”之间的利益冲突的目的，以促进草地生态系统的可持续发展。 1．2．6生态经济系统控制论 生态经济控制论是经济学中新兴的一门边缘性学科，它以生态经济系统的控制问题作为研究对象，应用定性与定量相结合的方法来分析各种生态经济系统的功能和运行状态，以及运用各种方法来控制和缓解生态经济系统中生态系统和经济系统之间的矛盾，以达到可持续发展的目的［31］。生态经济控制论中的祸合原理、反馈原理和最佳控制原理是生态补偿机制研究的重要理论依据之一。首先，生态经济控制论把分工协作的经济系统视为包含串联祸合和并联祸合的子系统，只有将经济发展建立在生态环境可承载的能力范围内才具有可持续性；其次，在经济活动中，要对草地生态系统进行全程最佳控制，使一定数量的生态资本耗费能达到产出效益的最大化和资源成本的最小化［32］，并通过反馈机制使草地生态经济系统在自然演化过程中达成某种动态平衡。 2草地生态补偿机制研究 补偿决策、补偿标准、补偿模式、补偿绩效评价和补偿法律制度是建立草地生态补偿机制的核心内容，是生态补偿政策和资金能否顺利实施和发挥作用的关键，也是生态补偿项目能否成功的决定因素。因此，生态补偿机制研究成为生态补偿研究的重要内容。 2．1生态补偿决策 由于不同区域的草地在国家生态屏障中的地位和区域经济发展中承担的主要职能及其对经济发展贡献的大小不同，其生态服务功能的重要性不同。在选择生态补偿对象或者区域时要考虑不同区域草地生态系统提供生态服务的质量差异、生态系统受损风险与草地使用者的参与成本和区域差异［33］。同时，也存在补偿资金数量低于由放牧利用转化为退牧保护所造成的损失，或生态补偿成本超过了所获得的生态效益的情况［34］。因此，在实施草地生态补偿决策时，应以发挥补偿资金效益的最大化为目标。生态补偿决策研究经历了由单目标单准则到多目标多准则的发展过程。由单一成本与效益或效益成本比为选择标准发展到在单一标准基础上考虑生态系统受损风险的复合目标［35］。采用非参数复合生态系统服务目标定位方法，利用距离函数和线性函数分配补偿项目资金的决策方法，保证了生态补偿决策的科学性和有效性［36］。 2．2生态补偿标准 生态补偿标准是建立生态补偿机制的核心问题。确定生态补偿标准是补偿主客体之间的一个复杂博弈过程。如果补偿标准过高会增加补偿主体的负担，影响其发展后劲。但补偿标准过低则无法满足补偿客体发展的需求，也会影响生态屏障保护的预期效果。国内外确定补偿标准的方式因条件和地域而有差异，方式多种多样，具有代表性的方法主要有以下几种：1）以生态建设成本与生态效益差额作为流域生态补偿的标准［37］；2）以生态重建成本作为补偿标准［38］；3）以生态系统服务价值为上限，牧民损失的机会成本为下限，介于受偿者的机会成本与其所提供的生态服务的价值之间的补偿标准［39］；4）以机会成本确定补偿额度［40］；5）以生态足迹的差异及退耕还草的生态保护价值确定补偿标准［41］；6）以经营者和受益者协商后，由权威机构根据经营者和受益者提出的补偿额，采用双向竞卖和最终开价仲裁法确定补偿额大小［7］；7）以生态损失量与补偿期限以及道德习惯等因素确定补偿标准［18］。目前，国内外普遍采用的是通过成本估算、生态服务价值增量、支付意愿和支付能力4个方面的综合考虑来确定生态补偿标准［42］。#p#分页标题#e# 2．3生态补偿模式 一个国家或区域的经济发展水平决定了生态补偿的层次和规模，生态补偿模式因层次、规模和生态系统的不同而采取的不同的补偿模式。按补偿规模可分为全球性补偿、区际补偿、地区性补偿和项目性补偿等模式［43］。按补偿层次分为国家补偿、地区补偿、部门补偿和产业补偿等模式［44］。按补偿类型分为政府主导模式（财政转移支付、专项基金、重大生态建设工程等）和市场化运作模式（生态补偿费、排污费、资源费、环境税、排污权交易、水权交易、绿色偿付、配额交易、生态标签、排放许可证交易和国际碳汇交易等）［45］。按补偿付费形式分为生态补偿费与生态补偿税、生态补偿保证金制度、财政补贴制度、优惠信贷、交易体系和国内外基金等模式［16］。 2．4生态补偿效果评价 生态补偿效果评估是发现补偿过程中存在的问题的监督和反馈机制，以便能及时对其进行纠正和改进，从而提高生态补偿的质量、效率和公平性。国内外对生态补偿效果评价研究主要分为资源环境效应评价、社会经济效果评价和补偿效率评价。资源环境效应评价利用“3S”技术，建立生态环境评价模型，对补偿区域生物多样性和景观进行资源环境效应的评价［46］。社会经济效益评估是通过对环境和社会等多元目标间交易的机会成本和实现环境改进与乡村发展双赢能力的分析以及生态补偿在消除贫困的贡献分析进行评价［20，34］。补偿效率评价是从生态补偿对土地利用行为改变的影响以及这种变化所导致的生产与生态协调性变化对经济影响的情景分析，通过动态基准线来评价有无补偿的差异，并对政府投资的生态补偿项目的资金使用情况和生态补偿产生的负面效应等方面进行评估［46－47］。由于生态补偿效果受多种因素的影响，且生态补偿效果是一个长期的效应，短期内对其进行损益评估存在一定难度。目前，国内外针对生态补偿效果评价方面的研究较少，还没有形成一套科学适用的评价体系和方法［48］。 2．5生态补偿的法律制度 自20世纪50年代开始，美、英等西方经济发达国家在农业、林业、草原和自然资源开发等领域都颁布了与生态补偿相关的法律规定。如美国的《美国农业法》、《紧急饲料谷物计划》、《耕地保护性储备计划》、《农场安全与农村投资法案》、《保护保障计划》、《湿地保存计划》、《环境质量激励计划》、《野生动物栖息地激励计划》、《农牧场保护计划》、《草原保护区计划》和《自然保护区计划》等，德国的《联邦矿山法》，瑞士的《联邦农业法》，澳大利亚的《灌溉者支付流域上游造林协议》和新南威尔士州议会通过的碳权立法等［49－50］。我国从20世纪80年代开始，相继制定和修改完善了《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《野生动物保护法》、《土地管理法》、《矿产资源法》和《环境保护法》等一系列生态环境保护的法律法规体系。这些法律条文对相关者的权利、义务、责任及补偿内容、方式作了法律规定，为生态补偿的实践提供了法律依据。但目前的法律制度需要进一步细化和具体，以增强执行的可操作性。 3国内外草地生态补偿实践 国外针对草地生态补偿的研究与实践案例很少。国内在借鉴外国在其他领域生态补偿研究与实践的基础上，开展了对草地生态补偿概念、重要性、机制、标准和实施途径等方面的研究与实践，但目前还处于探索阶段。如：王欧［51］遵循“以失定补”原则，根据不同类型草地的产量与家畜承载力水平确定草地生态补偿的标准，提出了建立和完善退牧还草地区生态补偿机制的途径与措施。陈佐忠和汪诗平［52］从草地生态系统属性、草地退化和牧区贫困引起社会不公等方面出发，提出通过草原生态补偿来支持和鼓励草原地区承担更多保护生态环境的责任，并对草地生态补偿原则、对象和资金来源等进行了探讨。杨光梅等［53］认为牧民受偿意愿是由牧民养羊数量、受教育年限、草地现状和对禁牧政策的支持程度决定的，应根据牧民受偿意愿进行补偿，并应用条件价值评估法确定了生态补偿的标准。白宏兵等［54］论述了草地生态环境价值补偿制度的概念及其建立草地生态环境价值补偿制度的意义。张志民等［55］从我国草地退化的现状与草地的贡献价值出发，提出了草原生态补偿的理论依据、原则和相应的政策建议。程秀丽［56］和朱立博等［57］提出了建立草原生态补偿的建议及补偿资金的估算标准。侯向阳等［58］提出了草原生态补偿要以科学的区域规划为基础，准确的对象瞄准为依据，坚持政府主导与市场机制相结合的生态补偿机制。巩芳等［59］提出了建立以地方政府、企业、牧民为基础补偿层、以中央政府草原生态转移支付为纵向补偿层和以受益区域的生态补偿基金为横向补偿层的空间补偿网络。李新一等［60］提出了建立我国草地生态补偿的内容、主体、对象和期限。刘兴元等［25］提出了基于草地功能分区的分区分级补偿机制。上述研究为我国草地生态补偿政策的制定和补偿机制的建立进行了有益的实践探索。在20世纪90年代我国开始实施的“退牧还草工程”，标志着我国政府已充分认识到草地生态系统对生态屏障安全及牧区社会经济发展的重大作用，也是我国在草地生态补偿领域的巨大实践［61］。内蒙古鄂尔多斯市实施禁牧休牧补贴政策；西藏那曲地区为了鼓励家畜出栏，安排专项资金对牲畜出栏进行补贴和免收工商和税务等费用；宁夏回族自治区为了扶持人工草地建设，增加饲草料供应量，对发展人工草地实行补贴；以及国家对青藏高原地区围栏设施建设补助等具有生态补偿性质的政策和措施，为我国草地生态补偿政策和机制研究奠定了良好的实践基础。 4存在的问题与未来的发展方向 4．1存在的问题 目前针对草地生态补偿的研究主要是在借鉴国内外其他系统生态补偿研究成果的基础上，就草地生态补偿的内涵、补偿原则、依据、标准和模式等方面的一些定性描述性研究，主要存在以下方面的问题： #p#分页标题#e#
1）草地生态补偿涉及的生态服务价值核算体系、生态产权交易机制、经济激励与生态保护约束机制、政府财政税收机制、补偿资金有效管理与监督机制、补偿绩效评价机制和补偿利益相关方识别与参与机制等方面还不够完善，缺乏综合考虑自然、社会和经济因素，以及针对不同区域中不同草地类型特点的草地生态补偿长效机制。 2）草地生态补偿标准确定缺乏科学的方法，侧重于某一方面带来的短期外部损益补偿，而缺乏中长期的综合损益考虑，对草地退化严重的地区与生态保护较好的地区的生态补偿采取统一标准，忽略了生态建设与保护的额外成本和发展机会成本损失。同时也忽略了草地在地方经济发展中的地位和国家生态屏障安全中的作用的差异，造成有些地方补偿偏高，而有些地方补偿不足，缺乏灵活性。 3）在草地生态补偿的法律制度建设方面，虽然我国已颁布了一系列关于环境保护的法律法规，但缺乏有关生态补偿专项的法律法规，即没有对生态补偿主体做出明确的界定和规定，也没有对各利益相关者做出明确的界定和规定，仅限于原则性的规定，致使各利益相关者在草地生态保护方面的权利、义务、责任关系不明确。 4）目前我国实施的草地生态补偿机制，如退牧还草、生态移民政策、三江源保护工程以及流域治理与水土保持补助政策，大多是针对单一要素或单一工程项目的补助政策，具有短期性和政策延续性不强的风险，仅靠少量的粮食和经济补偿并不能从根本上解决牧民脱贫致富的问题。当项目期限过后，农牧民的利益得不到补偿，他们为了生存仍然会以牺牲生态利益为代价换取经济利益，前期的补偿效果就会消失殆尽，还可能招致牧民扩大牲畜规模，造成更为严重的生态破坏。这种缺乏长效机制的补偿政策并不能从根本上解决草地生态环境改善和持续发展的问题。 4．2未来的发展方向 建立草地生态补偿机制是提高生态环境保护能力、维护生态屏障安全、增加牧民收入、协调区域经济发展、促进生态公平与社会公正的重要经济手段。虽然生态补偿思想已得到广泛认可，但是我国草地分布广泛，在国家生态屏障安全和畜牧业经济发展中的地位和作用不同，针对不同区域草地生态补偿的机制和补偿标准的确定还不完善，可操作性较差，未来需要加强以下方面的研究： 1）现行的草地生态补偿相关政策不是以生态补偿为目标而设计的，带有比较强烈的部门色彩，缺乏利益相关方的充分参与，资金使用没有真正体现生态补偿的概念和涵义，需开展针对草地生态系统特点的生态补偿机制研究，建立政府部门、科研机构和牧民三位一体生态补偿的机制，提出高寒草地的生态补偿机制和具有可操作性的补偿方案。 2）开展针对不同区域不同生态地位草地生态补偿标准的研究，设计草地生态补偿及其草地保护与恢复总体框架，分析草地生态补偿的短期、中期和长期损益程度。 总之，我国草地退化形势日趋严重，草地生态环境面临着严峻的挑战，迫切需要从草地生态系统的本质特征出发，研究适宜于我国牧区经济发展和草地保护的生态补偿模式，建立由社会多方参与的长效生态补偿机制，使草地生态服务的受益者支付消费成本，让广大的牧民真正获得生态补偿的经济实惠，摆脱目前的贫困状态，使草地生态环境保护和生态屏障建设成为全社会的共同责任，消除草地是“公共产品可以免费使用”的认识误区，在全社会公平公正的前提下，通过草地生态补偿，扭转草地退化的趋势，从根本上改善草地生态环境，实现生态、经济和社会的可持续发展。
