本文作者：李合敏 李琳 单位：河南省南阳市委党校
一、加强行政立法的必要性与紧迫性
行政权的管理领域广、自由裁量度大、以国家强制力保证行使等特点,决定了它既是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力,又是最为动态、最易滥用的一种国家权力。只有加强行政立法工作,以法律和制度规范政府行政管理行为,才能有效地杜绝行政管理过程中的长官意志、无法可依、随意性和无序性等现象,从而使各级人民政府严格依照法律的规定进行行政管理并采取有效措施保证法律的实施,提高行政效率,即依法行政。正因为如此,邓小平不仅反复强调必须加强行政立法工作,而且对其必要性和紧迫性作了系统、深刻的论述。
(一)法制问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性
邓小平历来认为法制建设是最根本的问题。尤其是进入新时期以后,他在深刻总结历史经验教训的基础上,更是反复强调这一问题。1978年,他在十一届三中全会的主题报告《解放思想,实事求是,团结一致向前看》中明确指出:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。[1](P146)所谓制度化,是指人们之间的相互关系,按一定规则固定下来。如果这些规则上升为由国家强制力保证实施的法律规范,即为法律化。1980年,他在《党和国家领导制度的改革》的专题讲话中强调,必须改革和完善党和国家的领导制度及其他制度。如果不坚决改革党和国家现行制度中严重存在的种种弊端,就会阻碍党和国家政治生活民主化的发展,使党和国家失去生机和活力,难以充分调动基层和人民群众的积极性、主动性和创造性,甚至重新发生过去出现过的一些严重问题,阻碍社会主义现代化建设事业的进程,影响社会主义制度优越性的充分发挥。问题还在于,制度对人们的思想作风和具体行为产生着重大影响。“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”所以,包括行政管理制度在内的党和国家领导制度,特别是“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视”[1](P333)。只有对我们党和国家具体制度中存在的种种弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革,认真建立社会主义民主制度和社会主义法制,从制度和法律上解决问题,才能避免或防止再发生诸如“”那样的错误,人民才会信任我们的领导,才会信任党和社会主义,我们的事业才有无限的希望。正是基于对法制问题极端重要性的认识,直到1992年,邓小平仍然强调:“还是要靠法制,搞法制靠得住些。”[2](P379)
(二)只有加强行政法制建设,才能克服官僚主义,提高工作效率
邓小平不仅对广泛存在于我们党和国家政治生活中的官僚主义严重、工作效率低下现象深恶痛绝盼’,而且全面分析了官僚主义的种种表现和严重危害,深刻揭示了官僚主义的产生根源。他明确指出,缺少行政法制是产生官僚主义的重要根源。“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中,长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制,缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定,以至事无大小,往往无章可循,绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题,只好成天忙于请示报告,批转文件。有些本位主义严重的人,甚至遇到责任互相推诿,遇到权利互相争夺,扯不完的皮。还有,干部缺少正常的录用、奖惩、退休、退职、淘汰办法,反正工作好坏都是铁饭碗,能进不能出,能上不能下。”由于没有健全的人事法规,没有有效的激励机制,“必然造成机构臃肿,层次多,副职多,闲职多,而机构臃肿又必然促成官僚主义的发展”[1](P328)。官僚主义以其高高在上,滥用权力,脱离实际,脱离群众,好摆门面,好说空话,思想僵化,墨守陈规,机构臃肿,人浮于事,办事拖拉,不讲效率,不负责任,不守信用,公文旅行,互相推诿,以至官气十足,动辄训人,打击报复,压制民主,欺上瞒下,专横跋扈,徇私行贿,贪赃枉法等,严重地影响着党和政府同人民群众的关系,妨碍着社会主义优越性的发挥。因此,必须克服官僚主义。但实践证明,制度问题不解决,思想作风问题也解决不了。反对官僚主义仅靠教育和思想斗争是难以真正奏效的,必须从根本上改变这些制度。这个“根本”就是制定各种必要的行政法规,用法律制度规范行政管理,遏制和克服官僚主义,提高工作效率。
(三)只有加强行政法制建设,才能巩固行政改革的成果
法律的特点在其规范性和稳定性。包括行政改革在内的各项改革的成果只有以法律和制度的形式肯定下来,作为人们共同遵守的准则,才能得到巩固[4]。过去,我们在机构设置上缺乏法律和制度保障,没有形成对机构的约束机制,往往仅凭领导人的一句话,上级部门的一个指示,或者某个会议的一项决议,就可以随意增设机构、增加人员。所以,尽管我们曾经进行过多次机构改革,但由于均只限于党政机构的简单撤并和人员的简单裁减,而未能从法律和制度上加以规范,因而不仅改革难以深入,成果难以巩固,而且往往出现机构和人员规模超过以前的反弹现象,形成“精简———膨胀———再精简———再膨胀”的不良循环。邓小平尖锐地指出:“我们的各级领导机关,都管了很多不该管、管不好、管不了的事,这些事只要有一定的规章,放在下面,放在企业、事业、社会单位,让他们真正按民主集中制自行处理,本来可以很好办,但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来,就很难办。谁也没有这样的神通,能够办这么繁重而生疏的事情。[1](P328)因此,必须加强行政法制建设,用法律与制度调整和改革各级各类机构以及机构内部各单位、各层次的职责权限关系,规范各级各类机构以及机构内部各单位、各层次的编制,规范各级干部的职权范围和政治、生活待遇,并要有专门的机构进行铁面无私的监督检查,以保证责权落到实处,保证机构高效运转。从而,将法制引入行政机构的运作过程,使权力的运行有法可依,使机构改革的成果以法律的形式肯定和巩固下来,克服机构变动的随意性、无序性。
(四)只有加强行政法制建设,才能实现行政管理法制化#p#分页标题#e#
邓小平认为,我国过去之所以“人治”严重、“法治”欠缺,既与权力过分集中有关,也与法律很不完备有关。“我们好多年实际上没有法,没有可遵循的东西。[1](P189)在权力过分集中的管理体制下,“在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。权力过分集中于个人或少数人手里,多数办事的人无权决定,少数有权的人负担过重,必然造成官僚主义,必然要犯各种错误,必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。”加上“旧中国留给我们的,封建专制传统比较多,民主法制传统很少。解放以后,我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度,法制很不完备,也很不受重视”,以致“往往把领导人说的话当做‘法’,不赞成领导人说的话就叫做‘违法’,领导人的话改变了,‘法’也就跟着改变”[1](P328)—329,332,146。为了从“人治”转变为“法治”,不仅必须从管理体制上保证民主集中制的实行,而且必须重视法制建设,集中力量制定各种必要的法律和制度,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。邓小平还进一步把法制建设纳入政治体制改革,反复强调政治体制改革的中心任务就是发展民主和加强法制,其核心问题是“通过改革,处理好法治和人治的关系”[2](P177),使党和国家的政治生活包括行政管理走上法制化轨道。因此,“我们要在大幅度提高社会生产力的同时,改革和完善社会主义的经济制度和政治制度,发展高度的社会主义民主和完备的社会主义法制”[1](P208)。
二、行政立法是内容浩繁的系统工程
邓小平不仅系统深刻地论述了加强行政立法的必要性和紧迫性,而且认为行政立法是涉及方方面面、内容浩繁的系统工程,对行政立法的内容作了大量论述,涵盖了行政法制化的各个领域,为我们加强行政立法,制定系统、完备的行政法律和法规,规范行政管理,实现行政法制化奠定了坚实的思想理论基础。
(一)行政职能和行政程序法制化
1980年,邓小平在谈到党和国家领导制度的改革时指出:“中央将向五届人大三次会议提出修改宪法的建议。要使我们的宪法更加完备、周密、准确,能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力,享有充分的公民权力。[1](P339)其后,他又指出,为了同各种破坏安定团结的势力进行有效的斗争,“不能采取过去搞政治运动的办法,而要遵循社会主义法制的原则。为此,除党内要有关的指示以外,建议人大常委会、国务院有关的条例、法令。必要的法律设施,加上全党的思想政治工作、报刊宣传和学校教育的配合,就可以形成全党全军全民的共同行动准则”[1](P371)。在这里,邓小平提出了政府管理的民主职能、专政职能和相应的行政权力要通过宪法和法律而严格地加以确定的思想。与此同时,他不仅反复痛斥旧的管理体制权力过分集中、个人专断、“家长制”、“一言堂”和机构臃肿、人浮于事、手续繁杂、效率极低等弊病,而且强调所有党政军机构改革,都要“按照体制改革的要求,包括要有完善的规章制度、工作方法、领导方法,……要建立很多规章制度”[1](P409)。无疑,这里所说的“规章制度”就包括行政程序法制化在内。
(二)行政组织和机构编制法制化
机构和编制法制化,就是将行政机构的设置和编制控制在法律之下,以法律规范行政组织和机构编制。早在1975年7月,邓小平在谈到军队整顿的任务时就提出了行政编制法制化问题。他说:“这一次编制要严格搞,要切实遵守编制。可以说编制就是法律。”1980年3月,他在讲到军队精简问题时进一步指出:“搞那么多行政职务干什么?这些问题都要制度化。制度化以后,编制就不会臃肿,该用一个人就是一个人,该用几个人就是几个人。总之,这一套制度要建立起来。[1](P20,288)“这一套制度”,就是行政编制法律制度。1982年,他在深刻揭示精简机构的实质是体制改革的同时,强调各部门各单位都要明确编制,“以后人员可以动,但是名额不能动,这样有利于进进出出”[1](P399—400)。根据邓小平的上述思想,从党的十四大到十七大均强调必须深化行政体制改革,科学规范部门职能,合理设置机构,优化人员结构,实现机构和编制的法定化,切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。
(三)行政责任法制化
1978年,邓小平明确提出了行政责任法制化的要求。他说:“现在,各地的企业事业单位中,党和国家的各级机关中,一个很大的问题就是无人负责。名曰集体负责,实际上等于无人负责。一项工作布置之后,落实了没有,无人过问,结果好坏,谁也不管。所以急需建立严格的责任制。”[1](P150—151)”1980年,他进一步严肃指出,我们的党和国家机关之所以官僚主义严重,与“长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制”密切相关,因此必须建立严格的责任制。并且,他不是将责任制仅仅看作是具体的管理制度,而是上升到管理体制、管理原则、体制改革的原则和内容的高度上进行论述。1982年,他再次强调,要按照体制改革的要求,建立健全规章制度。“比如讲责任制,什么责任,归哪个部,归哪个人承担,都要明确。[1](P409)根据邓小平的这一思想,1982年我国宪法明确规定一切国家机关都“实行责任制”,并且各级政府和部门都实行行政首长负责制。
(四)经济管理法制化
邓小平深刻总结我国经济建设中的经验教训,认为以前政府主要依靠行政手段管理经济的方式,已经不适应现代经济特别是以平等性、竞争性、法制性等为特征的社会主义市场经济发展的需要,因而必须更多地运用法律手段管理经济。他指出:“国家和企业、企业和企业、企业和个人等等之间的关系,也要用法律的形式来确定;它们之间的矛盾,也有不少要通过法律来解决。”[1](P147)就是说,经济建设中的各种经济关系,包括政府与企业的关系,必须实行法律调整,明确国家、政府、企业和个人在经济活动中的法律地位,把它们之间在经济活动中形成的各种经济关系,变成一种法律上的权利义务关系。从而,建立新的良好的生产秩序和经济秩序,充分调动广大人民群众的积极性,推动我国经济建设的快速发展。因此,必须加快经济立法,制定各种经济法规,“例如工厂法、法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等等”[1](P146)。在谈到体制改革中给予企业、职工一定自主权的问题时,邓小平认为,一方面要给基层、企业、乡村中的农民和其他居民以更多的自主权,发挥基层、企业、职工、农民的积极性,另一方面又要“防止盲目性,特别要防止只顾本位利益、个人利益而损害国家利益、人民利益的破坏性的自发倾向。在这方面,要规定比较详细的法令,以防止对自主权的曲解和滥用[1](P362),实施政府对经济的宏观控制。特别是,中央要有权威。“中央定了措施,各地各部门就要坚决执行,不但要迅速,而且要很有力”[2](P277),以保证我们有领导有秩序地进行改革开放和社会主义现代化建设。即使在企业内部管理中,也必须借助于法制手段。邓小平强调,为了加强企业职工的纪律性,必须加强法规建设。“过去一个时期,根本谈不上什么规章制度,出了不少问题。……有些事故发生了,还分不清是谁的责任。因此,一定要建立和健全必要的规章制度。”[1](P11)这里的“规章制度”,其实就是经济管理立法。#p#分页标题#e#
(五)社会管理法制化
随着改革开放和社会主义现代化建设的深入发展,我们所处的社会环境日益复杂,社会管理任务繁重。为了使我国的改革开放和现代化建设有一个安定团结的良好社会政治环境,邓小平十分重视社会稳定问题,反复强调要制定维护社会稳定方面的法规。“法制完备起来,司法工作完善起来,可以在很大程度上保障整个社会有秩序地前进。[1](P266)。”他说,在改革过程中,我们固然必须发扬和保障人民民主,特别是宪法规定的公民的民主自由权利,包括言论、出版、集会、结社、游行、示威等,要依法保障,但公民的民主自由权利也必须依法行使,要维护安定团结的大局。因此,“为了保证安定团结,建议国家机关通过适当的法律法令,规定罢工罢课事前要经过调处;游行示威事前要经过允许,指定时间地点;禁止不同单位之间、不同地区之间的串连;禁止非法组织的活动和非法刊物的印行[1](P371)。“特别要抓紧立法,包括集会、结社、游行、示威、新闻、出版等方面的法律和法规。违法的就要取缔。中国不能允许随便示威游行”。否则,“如果今天这个示威,明天那个示威,三百六十五天,天天会有示威游行,那么就根本谈不上搞经济建设了”[2](P285—286)。根据邓小平的指示精神,全国人民代表大会依照宪法于1990年制定了《中华人民共和国集会游行示威法》,为加强社会管理确立了必要的法律规范。
三、行政立法要有科学的指导思想
党的十一届三中全会以后,我国进入了以改革开放为主要标志、经济社会迅速发展的历史新时期。这既促进了行政管理事业的发展,也使行政管理面临着许多新情况、新问题,迫切要求加强行政立法,使行政管理制度化、法律化,有法可依,有章可循。但立法工作又是一项政策性、技术性很强的工作,不可能一蹴而就,也不可能一劳永逸。邓小平根据我国法制建设的现状和要求,提出了行政立法的基本指导思想。
(一)立法为民
邓小平始终认为,作为历史的创造者、推动社会变革和历史前进的根本动力,人民群众不仅是历史的认识主体、实践主体,而且也是历史的价值主体。所谓人类历史,是人民群众实践活动的历史,从而也是人民群众的利益、意愿和要求不断得到实现和满足的历史。无产阶级政党必须紧紧地依靠人民群众,代表并努力为实现人民群众的利益、意愿和要求而奋斗,才能得到人民群众的拥护和支持,才能真正走在时代前列,顺利实现自己的历史使命,从而推动社会前进。同样,行政立法也必须体现无产阶级政党全心全意为人民服务的根本宗旨,把立法为民作为行政立法的根本出发点。首先,保障人民民主,体现人民当家作主。邓小平指出,为了保障人民民主,必须加强法制,做到“充分发扬人民民主,保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力,享有各项公民权利,健全革命法制。正确处理人民内部矛盾,打击一切敌对力量和犯罪活动,调动人民群众的积极性,巩固和发展安定团结、生动活泼的政治局面”[1](P322)。从而,在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主,充分体现社会主义行政为民的优越性。其次,制定法律“要通过一定的民主程序讨论通过”[1](P146)。邓小平强调,在行政立法的过程中,必须通过各种切实可行的措施,扩大人民群众参与立法的途径和机会,使人民的意志在立法过程中得到充分体现。行政立法必须符合法定的民主程序,这是各国现代行政的通例。我国是人民当家作主的国家,民主立法更是社会主义行政立法的基本原则。只有通过民主途径让人民参与立法,使行政法规充分体现人民群众的利益、意愿和要求,才能保证行政立法的合法性和人民性。再次,完善制度,杜绝官僚主义。在新的历史时期,我们党肩负着领导改革开放和现代化建设的繁重而艰巨的任务。党只有紧紧依靠群众,密切联系群众,随时听取群众的呼声,了解群众的情绪,代表群众的利益,充分发挥人民群众的主动创造精神,才能形成强大的力量,顺利地完成自己的各项任务。这就要求,既要加强思想教育,更要建章立制,规范行政活动,从制度、作风、方法上杜绝官僚主义,从而使各级政府克服和反对“衙门作风”,各级领导干部甘当人民公仆而不是“做官当老爷”,切实保证党和国家意志的实现。
(二)“有比没有好,快搞比慢搞好”
虽然法律规定的应当是比较成熟的东西,但任何事物的发展都有一个循序渐进的过程。特别是在改革开放之初,我们既无行政法制化的成熟经验,又面临着层出不穷的新情况、新问题,如果法律条文规定太细,难免脱离实际,只有随着实践的发展才能逐步完善。同时,“现在的问题是法律很不完备,很多法律还没有制定出来”,而行政管理对行政法律和法规的要求又十分迫切。有鉴于此,邓小平强调必须加快立法步伐,集中力量制定一系列法律。但“现在立法的工作量很大,人力很不够,因此法律条文开始可以粗一点,逐步完善。……修改补充法律,成熟一条就修改补充一条,不要等待‘成套设备’。总之,有比没有好,快搞比慢搞好”[1](P147)。邓小平提出的这种“有比没有好,快搞比慢搞好”、“逐步完善”的立法战略,不仅在当时指导我国加快行政立法步伐,为行政活动提供了基本的法律规范,使行政管理有法可依,而且也为我们以后加强和完善行政立法工作提供了重要指导思想。改革开放以来,我国制定了800多件行政法律法规,涉及政治、经济、文化和社会事务等领域。特别是《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政许可法》以及《全面推进依法行政实施纲要》等法律法规的颁布实施,更对行政管理活动作了明确的规范,使我国的行政管理逐渐走上了法制化轨道。
(三)地方法规先行
针对中国的国情和立法实际,邓小平不仅强调“有些事情,在某些国家能实行的,不一定在其他国家也能实行。我们一定要切合实际,要根据自己的特点来决定自己的制度和管理方式”[2](P221),而且提出了地方法规先行的立法战术,即“有的法规地方可以先试搞,然后经过总结提高,制定全国通行的法律”[1](P147)。授权“有的地方法规先搞”,然后形成“全国通用的法律”,既符合各国现代授权立法的普遍原则,又给予地方更多的自主权和灵活性,符合中国国情和立法实际。中国地域辽阔,人口与民族众多,各地区情况千差万别,在行政管理领域先搞一些地方性法规或规章,既可以加快行政立法进程,解决当时无法可依的燃眉之急,又有利于总结经验,为国家立法奠定基础。#p#分页标题#e#
(四)经过试点,逐步完善
邓小平在谈到行政管理体制改革时指出:“有些问题,中央在原则上决定以后,还要经过试点,取得经验,集中集体智慧,成熟一个,解决一个,由中央分别作出正式决定,并制定周密的、切实可行的、能够在较长时期发挥作用的制度和条例,有步骤地实施。”在谈到精简机构问题时,他再次指出:“最好先搞一两个部门,有些什么典型经验,有些什么反应,有些什么问题,跟大家见面,这样别的部门进行起来就心中有数,事情好办。”这是因为,法律要求周密、可行、稳定,并且我国的改革是一场无先例可循的革命性变革,许多东西包括不断出现的新情况、新问题都只能靠我们在实践中探索和总结,才能掌握解决的章法。这就要求我们,行政改革和行政立法必须经过试点,经过实践,总结升华,逐步完善。
