医疗废物处置管理的法治应对分析

医疗废物处置管理的法治应对分析

〔摘要〕医疗废物具有危险性、污染性、毒性等特征,一旦得不到及时、安全、妥善处置,就可能产生二次传染,对环境安全和人民生命健康造成严重威胁。文章针对我国医疗废物处置管理存在的问题,从完善医疗废物处置管理立法体系、法律机制和监督问责制,建立多元机制等方面提出了有效的建议。

〔关键词〕医疗废物;处置管理;危险废物

医疗废物处置和管理,是公共卫生与健康的重要防线,一旦处置管理不当,可能给公共卫生安全和生态环境带来严重的威胁和危害。根据目前我国医疗废物管理暴露出的不足与漏洞,结合本次疫情防控经验与措施,为了应对未来突发公共卫生事件,必须加快医疗废物处置管理立法,将其纳入公共卫生法制体系,构建完善法律制度,形成权责明确、程序规范、执行有力的医疗废物处置管理机制,能够保护公共卫生安全和生态环境。

一、完善医疗废物管理立法体系

首先,尽快修改《医疗废物管理条例》。《医疗废物管理条例》是医疗废物处置管理所依据的唯一一部行政法规,随着两部上位法———《固体废物污染环境防治法》和《传染病防治法》的修订,该法也应尽快修订实施,使其成为贯彻落实生态文明建设,健全最严格最严密生态环境保护法律制度和强化公共卫生法治保障的重要立法体系内容。其次,梳理上位法和下位法之间的冲突,填补专业技术标准和技术规范的法律空白,重新界定医疗废物分类及处置程序,进一步制定操作性强的医疗废物处置管理实施细则。应当重新修订《医疗废物分类目录》,细化医疗废物分类,提升其科学性、操作性和精准性,重新梳理处置程序,将医疗机构对医疗废物的分类方法与集中处置、单位处置医疗废物按照工艺技术的分类方法相统一,解决目前医疗废物分类与处置脱节问题。最后,地方政府应结合本地区经济发展水平、医疗废物集中处置设施建设状况和处置技术发展水平等,积极制定医疗废物处置管理的地方性法律法规,借鉴《山东省医疗废物管理办法》———全国第一部新冠肺炎疫情发生后的省级层面关于医疗废物管理的专门地方性法规的立法经验,重视地方医疗机构废弃物的规范管理,以立法的形式从严管控医疗废物处置,防范可能由医疗废物产生的次生灾害。

二、牢固树立公共卫生安全意识、法治意识和健康意识

从国家治理体系和治理能力现代化的角度而言,我国公共卫生法治化建设不仅要吸取疫情发生的经验和教训,更要牢固树立公共卫生安全意识和法治意识。立法部门应梳理公共卫生立法中的矛盾与冲突,加快公共卫生法制体系建设;行政机关应依法履职履责,维护疫情防控社会秩序;监察部门应监督行政执法权力,调查职务违法和职务犯罪;司法部门应公正司法,提升司法效率;全体公民应自觉守法,服从管理,认真主动配合疫情防控措施和要求。2019年12月公布的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》明确规定了“国家保障公民的健康权”,以法律形式规定“应当把人民健康放在优先发展的战略地位,将健康理念融入各项政策”。可见,医疗废物处置管理应当重点突出公共健康理念,加强风险控制和健康评估,积极推进健康社会建设,构建“以全民健康为中心”的卫生与健康法律体系和法治状态。

三、明确医疗废物处置的行政法律关系主体

(一)明确医疗废物处置的行政管理主体

明确卫生行政主管部门和环境保护行政主管部门分别按照医疗废物处置全过程阶段和监管对象划分职权范围,前者应当对医疗卫生机构的医疗废物分类、收集、贮存活动实施日常监管,后者应当对医疗废物集中处置单位收集、运送、贮存、处置、回收利用活动实施日常监管。明确省级卫生行政主管部门和环境保护行政主管部门侧重加强协调组织职能,监督各市、县的工作,市、县级的卫生行政主管部门和环境保护行政主管部门在各自职责范围内负责本地域内医疗废物的处置管理工作。

(二)明确医疗废物处置的行政处罚主体

取消《医疗废物管理条例》四十八条赋予建设部门的处罚权,根据行政管理权责一致原则,明确医疗废物处置管理的行政执法主体是卫生行政主管部门和环境保护行政主管部门,各部门在各自职权范围依法开展行政执法活动。

(三)明确医疗废物处置的行政相对人

废除《医疗废物管理条例》第二十一条“不具备集中处置医疗废物条件的农村,自行就地处置其产生的医疗废物”的规定。明确农村及边远地区,社区、个体医疗服务中心,宠物医院,集中隔离点等医疗废物处置主体不能成为医疗废物集中处置的例外。行政主管部门适当政策倾斜,授权有资质的处置单位扩大医疗废物收集范围,严格执行医疗废物全过程监管,落实医疗废物处置各项制度措施,加大督查力度,注重对相关人员、特别是环卫人员的教育和培训,消除污染隐患,保障公共卫生健康安全。

四、建立和完善医疗废物处置管理的法律机制

(一)建立跨区域协同处置医疗废物机制

加强对医疗废物全程化监管,根据《医疗废物分类目录》分类收集医疗废物,实现全收集、全处理的集中处置。面对突发公共卫生事件、农村及边远地区的医疗废物处置现状,可以灵活采取就近原则、去行政区域划分的协同援助管理模式,建立跨区域协同处置医疗废物机制,降低医疗废物长途运输泄漏风险,解决集中处置高成本运作以及医疗废物因疫情短时间井喷而超负荷处置等问题。

(二)实行信息公开和公众参与机制

1.政府作为环境公益和公共卫生的代表,即医疗废物处置管理的国家行政主管部门,对医疗废物信息具有公开的义务和职责,并且还要对生产者、产废者、处置者公开信息的真实性、及时性、准确性等负有监督管理的义务。可以通过政府公报、网站,新闻会以及报刊、广播、电视、网络等发部信息,以便于公众知晓。

2.落实公众参与原则要提高公众环境保护意识和医疗废物处置管理参与程度,加强医疗废物和卫生常识的科普宣传教育,提高全民防控意识和公民垃圾分类的环保素质。具体包括编制医疗废物集中处置设施、场所的建设规划,收取医疗废物处置费用应当征求公众意见;建设医疗废物集中处置设施、场所应当采取听证制度;医疗废物污染环境防治举报方式应向社会公布,方便公众举报监督;利用、处置医疗废物的单位,应当依法向公众开放设施、场所,便于公众参观访问;加强医疗废物污染环境和疫情二次传染防治的宣传教育和科学普及;发挥环境保护公益组织的公益诉讼作用等。

(三)完善医疗废物回收利用制度

在医疗废物管理法律法规中未专章规定回收利用制度。因此,首先应当立法设立专章,肯定医疗废物回收利用制度的法律地位,完善医疗废物回收利用机制,细化医疗废物处置管理所有参与主体回收利用的职责范围和法律责任,杜绝非法买卖医疗废物。其次,在垃圾分类立法中,要特别强调医疗废物与生活垃圾分离。作为危险有毒有害废物单独、严格处置,特别是突发公共卫生事件时社区封闭管理,严禁医疗废物与生活垃圾混同,非法回收利用。最后,要以发展循环经济和绿色发展为目标,政府引导、鼓励、支持、促进医疗废物回收利用的产业规模化,形成全社会积极投入并监督医疗废物可持续发展的处置和管理模式。

(四)建立医疗废物处置管理应急响应机制

修订《突发公共卫生事件应急条例》和《国家突发公共事件总体应急预案》,建立和完善“突发公共卫生事件应急体系”和“环境健康风险防控与应急机制”。划分突发公共卫生事件等级,优化应急方案和响应管理体制,提升应急信息化能力建设,注重应急演练和人员培训,提升社会整体应急处置能力。建立并运行环境保护预警机制和快速反应机制,第一时间识别环境风险等级,及时公开环境健康风险信息,充分储备应急装备与设施,提升环境应急队伍能力水平,总结应用《国家环境保护环境与健康工作办法(试行)》实施经验,完善未来《环境与健康促进条例》。具体包括三点:一要建立敏捷的预警机制,对重大疫情的突发性、扩散性和严重性进行预判,准确掌握疫情可能对生态环境影响的渠道、损害程度及发展扩大变化趋势。二要建立及时的报告、通报和公布制度:纵向是地方到中央层层依法报告,横向跨区域、跨部门、跨机构迅速通报;全面、真实、及时、多媒介地向社会通报,及时疏解舆情;环境行政主管部门按期公布重点疫情发生区域的医疗废物、废水处置总量、频次、地点、具体措施以及应急处置能力等情况。三要构建完善的快速反应机制,迅速调控区域内及邻近地区医疗废物处置设施、人员、物资等,满足短时间内激增的医疗废物安全收集、暂存、运输、处置的管理要求。

(五)完善有效的经济激励机制

建立多元化投资建设制度,引导全社会投资医疗废物处置产业,形成政府、企业、社会相结合的多元化投资建设格局。创设医疗废物回收押金制度,有利于减少医疗废物的产生,合理分类回收医疗废物,杜绝医疗废物的非法流失。建立医疗废物风险基金制度,保障受害主体得到赔偿,生态环境得到修复;建立环境污染责任保险制度,可分散排污企业环境风险、保护第三人环境利益并减少政府的环境压力。建立医疗废物处置管理奖励机制,对医疗废物处置管理做出杰出贡献或为医疗废物集中处置设施建设做出利益牺牲的单位或个人,应当给予一定的物质奖励和精神嘉奖。

五、完善监督问责机制和法律责任

(一)完善监督机制

一是对具有医疗废物处置管理职责的国家有关机关及工作人员依法进行公权力监督,二是依法对医疗卫生机构及医疗废物集中处置单位的处置作业进行监督,三是对单位或个人非法利用医疗废物行为进行监督。推进医疗废物处置管理,必须建立严密的管理监督体系,在明确权、责、利的基础上,形成监察部门、司法部门、市场和社会的多元主体共同参与、通力合作、联合互动的监督管理新局面。

(二)完善问责机制

面对医疗废物处置管理失职所造成的二次污染或传染扩大,必须真正落实对行政主管部门负责人、医疗机构负责人、医疗废物集中处置单位负责人的问责机制,纳入考核评价体系,追究当事人行政责任和法律责任。“以有效问责强化制度执行,既追究乱用滥用权力的渎职行为也追究不用弃用权力的失职行为,既追究直接责任也追究相关领导责任”。

(三)完善法律责任

一是加重对医疗卫生机构和医疗废物集中处置单位的经济罚款,不仅使其与我国经济发展和国民经济收入水平相符,还应与可能造成的经济社会损失和修复生态环境损害所需相符。二是根据《民法典》的规定,对因医疗废物处置不当或管理不善造成的民事损害、生态损害,应当依法承担民事赔偿责任。三是采取多种行政责任处罚形式,如责令停业,关闭整改或“一票否决”等处罚形式。“一票否决”是对于违反医疗废物处置管理规定的医疗卫生机构,可以一票否决,不批准升级升档,同样,屡教不改的,降级降档,取消荣誉称号,限制经营范围。四是将个人也列入承担法律责任的主体,对违反法律规定,随意故意处置个人具有传染性医疗废物,造成损害的,依法承担法律责任。

结语

随着少年司法制度改革的推进和未成年人法律体系的完善,少年警务制度实践意义和理论价值不断凸显,我国少年警务制度构建不仅需要自下而上的实践探索,更离不开自上而下的制度设计,需要国家层面的支持、政府层面的引导、社会层面的参与,为少年警务制度的建设和发展筑牢制度根基。

作者:佟岩 单位:甘肃政法大学 环境法学院