民法典新规对乡村振兴战略的影响探讨

2022-09-21 16:40:29 来源:写作指导

摘要:乡村振兴离不开法治乡村建设,新《民法典》的颁布,成为乡村振兴的法治保障。通过设立农村集体经济组织特别法人,给予其市场经济地位,明确农村集体组织的资产管理职能,剥离其公共服务职能;通过落实三权分置,提升土地流动性,为农村土地资本化运作扫清障碍;通过落实绿色原则,设定合同履行必须遵守的三大原则,加强生态保护;取消耕地使用权抵押的限制,扩大农民贷款渠道;此外,关于《合同编》的新规,还加强了合同签订与履行的规范性,缓解商业银行信用风险。

关键词:民法典;乡村振兴;三权分置

在2017年上首次提出乡村振兴战略,要实现乡村振兴,就必须坚持以法为本。这就意味着,乡村振兴离不开法治农村,法治农村是实施乡村振兴战略的必然要求。2021年正式实施的《民法典》,其涵盖面之广堪称“社会生活的百科全书”。新《民法典》不仅是我国在社会主义法治国家探索路途上的伟大创举,也是我国市场经济的基本法,其中诸多关于农村经济的新规是我国实现乡村振兴的法律保障。本文将从新《民法典》尚未正式实施之前农村发展存在的问题入手,探讨部分新规的立法目的、立法思路和现实意义,从而研究新《民法典》新规对实施乡村振兴战略的影响。

1目前我国推动乡村振兴战略过程中存在的问题

1.1农村集体经济发展缓慢

虽然农村集体的总收入在上升,但是仍然处于边缘和弱势地位且上升速度缓慢。农村集体经济发展过程中存在的问题主要包括土地流转机制不完善,集体经济利益分配机制不完善。这些问题主要是由各地经济发展水平不均衡、农民群众文化水平有限以及立法不明确和执法机制不完善所致。

1.2农村土地生产效率低下,农村劳动力缺乏

随着城镇化日益推进,城市劳动力收入远超农村劳动力,农村青壮年劳动力更倾向于去往城市务工,导致农村出现有地无人耕的局面。这是因为耕地收入低,而土地缺乏经营性用途,导致土地不能开发商业实体店铺、旅游服务、餐饮服务等收入途径[1]。虽然农民自身也能够开发土地,但不如资本化运作高效,且面临着缺乏启动资金的困境。导致该问题的主要原因为:农村收入偏低,产权制度不完善,土地流动性差。除了缺乏流动性外,农村耕地和宅基地还有流转混乱和缺乏保障的情况,导致农民群众利益受损。于是出现了农村收入低,农民外出务工,农村生产力进一步下降,收入进一步降低的局面。并且由于土地缺乏流动性,外来企业和组织难以取得农村闲置土地的生产经营权。这就是农村“有土地的人不耕田,想耕田的人没土地”的现状。

1.3农村环境污染严重

农村环境污染,包括自身发展过程中产生的污染,也包括城市向农村转嫁的污染。农村自身发展过程产生污染主要包括农药污染、农用塑料薄膜污染、秸秆焚烧污染、养殖业污染、工业污染、生活污染等[2]。城市向农村转嫁的污染主要体现在两个方面:首先随着城市污染物数量的增长,城市难以负担,于是直接将污染物向农村转移。其次,随着城市对重污染企业的重重限制,重污染企业被迫向农村转移,从而将污染带向农村。这些问题主要成因在于法律制度不健全,农民群众环保意识低以及执法力度低等等。

1.4农村金融资源稀缺,农民缺少资金支持

农业产品的产量及价格受到自然因素、政治因素、市场因素等多方面的影响,形成产量不稳定、价格难以预测的特征。商业银行将农产品作为抵押品会大大提高放贷的风险性,资本的逐利性使得资本更倾向投入高回报率的产业[3]。因此,农业产品难以作为抵押品取得商业银行贷款。农民手中能够作为抵押品取得贷款的财产只有其土地权利。根据2016年出台的相关法律,农民承包土地的经营权和财产权可以作为抵押物申请贷款[4]。此项政策的目的是缓解农民缺少贷款抵押品的问题,但是却收效甚微,其主要问题体现在:首先,抵押物的市场价值难以确定。由于中国经济发展各区域差异较大,土地的财产权的估价难以形成统一标准。其次,抵押物变现能力差,例如土地的财产权,是一种非常强调身份的权利。因为根据我国法律,农村土地的流转仅限于同村村民之间,而同一农村的居民之间关系错综复杂,难以找到愿意接手抵押土地的农民。这些问题使得农村土地的财产权和经营权难以成为合格的抵押物,商业银行采用这两种权利作为抵押物发放贷款,依然有较大的信用风险。由此可见,农民想要贷款,不论是从动产角度,还是不动产角度,都缺乏合格的抵押物。金融制度发展不完善[5],农村不良贷款率高[6],农村经济自然发展缓慢[7-8],这是想要实现乡村振兴必须克服的问题。

2新《民法典》新规对现有问题的影响

2.1规定农村集体经济组织为特别法人

新《民法典》第96条的新规,农村集体经济组织法人为特别法人。第99条规定农村集体经济组织取得法人资格。这一“特别法人”的地位,究竟特别在哪里,新《民法典》并未作出具体规定。首先,农村集体经济组织不像公法、机关法人等承担政治职能的法人,也就是说,它不承担任何政治上的任务。从这一角度看,农村集体经济组织更像是一种民法上的法人。而民法上的典型法人是公司法人,其特征是资合性质,出资即可加入,出资越多话语权就越大[9]。显然,农村集体经济组织法人与公司法人有着明显的区别:加入农村集体经济组织,不是看出资额,而是看加入者的身份。也就是说,农村集体经济组织强调的是成员的资格,是国家为了帮助某些群体,从法律上、政策上给予他们一定的帮扶而设立的。因此,农村集体经济组织特别法人,是一种强调人合性,但又不以人合为必要,通过法定设立的法人。这就是农村集体经济组织法人与其他任何法人最明显的区别。这一改革,取消集体组织的公共服务职能。集体组织应承担起发展规模化经济、提高生产力的职能,而服务大众的任务可以交给村委会或者其他服务性质的组织。各部门发挥自己的优势,互相协作,才能效率最大化。其次,强调集体经济组织的职能为管理成员的资产,主要是指经营管理集体成员的土地和其他资产。特别法人的立法落实,使农村集体能够作为民法上的主体得以被规范,促进其向着规模化经济发展[10],是促进经济转型的重要实践之一,是从立法角度支持乡村振兴战略的积极探索。同时,也为未来的制度改革提供了实践资料,以此为基础展开新的探索,确保集体资产更好地运行,与立法者的目的相呼应。

2.2所有权、承包权、经营权三权分置

在新《民法典》三权分置制度落实之前,我国实行土地所有权与承包经营权分离。在当时能够很好地释放农村的土地活力,也能够适应生产力发展的需求。但是随着城镇化的进一步发展,农村劳动力涌入城镇,导致农村出现农业生产力严重不足的局面。大量田地被荒废,而想要从事农业生产的公司或者组织却无地可耕。针对这种农村土地流动性缺乏的局面,新《民法典》落实了三权分置制度。新《民法典》第339条规定土地承包经营权人可以采取出租、入股等多种形式流转土地经营权。也就是说,农民手中的土地经营权可以进入流通的市场,而其承包权仍可保有。根据新《民法典》第340条,受让方取得土地后,可以自主经营并且获利。此外,《物权编》中还直接取消了不得将耕地使用权抵押的规定。这些新规无疑提高了土地的利用效率,能够缓解农村土地利用率不足的问题。《民法典》关于土地经营权的新规,承认土地承包关系长久稳定,取消了对耕地使用权用于抵押贷款的限制,增加了一部分关于土地经营权的规定,扫清了土地经营权进入流通市场的障碍[11],为农村土地生产要素的流通与资本化运作的发展提供了政策导向与法律保障。资本市场有一句话:没有流动性的资产就没有价值。反过来,流动性越强的资产价值就越高。提高农村土地经营权的流动性,就是保障了农民的利益,提高农民的收入。但是,三权分置的实施,也伴随着一些难以解决的缺陷,这些缺陷会对农村经济造成负面影响。首先,三权分置的落实很大程度促进了“人地分离”的现象,虽然农民土地的生产力的市场化,有利于资本进入农村从而促进农业生产的现代化[12]。但是,随着资本的运作,农民阶层与其他阶层之间的关系更为复杂,社会公平容易受到挑战,这会产生更多复杂的矛盾。三权分置面临着影响社会公平的巨大挑战。其次,土地经营权外包的过程中,应充分考虑农民土地流转的成本。三权分置可以推进农村土地资源化零为整、续短为长,但是也对经营流转的服务体系、配套设施以及保障体系等提出了不小的挑战。如果相关配套的程序不完善,则会极大提高农民流转土地的成本,与乡村振兴的战略背道而驰。最后,三权分置也面临着人才缺乏的困境,更多青年倾向于离开农村去向城市,留在农村务农的动力明显不足,这会削弱三权分置改革的政策效果。

2.3新《民法典》规定绿色原则

针对日益严重的环境问题,新《民法典》落实了绿色原则以应对当前发展当中的环境变化挑战。《民法典》第9条规定,民事活动应当节约资源、保护生态。这一规定被学界称为绿色原则,而绿色原则主要体现在《合同编》中。新《民法典》将其升华为合同履行必须遵守的原则,因为新《民法典》第509条第三款的规定,关于浪费资源、污染环境、破坏生态,适用的是“应当避免”。同一条法律的第一款以及第二款,规定的是全面履行原则和诚实信用原则,这是以往民事法律中强调的履行合同必须遵守的原则。新《民法典》的新规将绿色原则拔高到诚实守信和全面履行同样的高度,从立法的角度提升了绿色原则的地位。此外,新《民法典》本次落实绿色原则,绝非喊口号、说空话,许多具体细则能够充分体现立法者对环境问题的关注。例如,立法要求合同关系终止后,当事人在合同履行完毕后应当回收旧物;合同主体在足以保证内容物不被损坏的情况下,尽可能选择有利于生态保护、资源节约的包装方式;物业服务人员对于业主共有部分承担绿化义务等等,均能促进绿色原则在各个领域落实[13]。俗话说,金山银山不如绿水青山。当前大力发展农村生产力的最好方式就是规模化经营,顺应此趋势,新《民法典》落实了三权分置制度。但是在农村土地资本化运作的同时,难免会出现生态破坏,资源浪费的问题,从而对粮食安全产生威胁,损害农民乃至社会的利益,与乡村振兴战略的宗旨不符。新《民法典》关于绿色原则的新规,能够很好的为农村解决现有的污染问题提供法律支撑和政策引导。首先,新《民法典》中关于绿色原则的措辞,用的是“应当”。这就体现了绿色原则的强制性,要求企业和组织在进行农业生产时必须遵守这一原则。其次,该原则也确立了一种人与自然进行物质交换的价值观。天时地利都不如人和,只有农村建设的参与主体正确认识到经济安全与生态安全的关系,才能实现可持续发展,实现农村经济振兴。乡村振兴应该是乡村各方面都得到全面发展,经济发展了却给后人留下一个满目疮痍的生态环境,这不是乡村振兴。新《民法典》绿色原则的落实,为保护农村环境,维护农民利益树立了良好价值观,与主席强调的“协调,绿色,开放,共享”的发展理念不谋而合。当然,绿色原则在实施过程中还存在着短板,最为明显的是绿色原则的履行问题。民法与刑法和行政法最大的差别在于,民法调整的主体是平等的。也就是说,如果行为主体违反刑法或者行政法,就会有相应的机关来对其进行处理,但是若行为主体违反民法,则存在“不诉不理”和“适格原告”的原则。当签订合同的一方违反绿色原则时,合同的相对方完全可以不起诉违反方,因为只有当民事主体认为自身权利收到侵害时才有可能起诉。但是,农村村民之间,只要合同双方能够履行经济上的义务,一般很少会因为环境问题起诉对方。而根据《民诉法》的相关规定,只有当自己的利益受到侵害时,才能取得原告资格起诉对方。也就是说,除合同双方以外的行为主体,无法取得原告资格以起诉民事主体不遵守绿色原则的行为。虽然法律将绿色原则拔高到与诚实守信原则同样的高度,但是在实践中,一方没有遵守诚实守信原则可能会受到起诉,但是若没有遵守绿色原则则可能不会受到惩罚。这就是绿色原则在实施过程中遇到的问题,这一问题的解决,还需要培养农民群众的环保意识、法律意识,以及立法者后续对立法的完善。

2.4部分新规对农业贷款问题的影响

针对贷款问题,新《民法典》新规取消了耕地使用权不得贷款的规定。在新《民法典》并未实施之前,《物权法》规定耕地使用权不得抵押,而《民法典》《物权编》则删去了这一规定。耕地使用权有着方便估价和流通的优点。首先,耕地由于只可作为农业用途,其使用权估价只需要根据其前几年的产出量即可大致算出。其次,耕地使用权的流通性强,流通性越强,变现能力就越强。商业银行在贷款人无法履行还款义务时能够以较低成本使抵押品变现,降低了银行贷款的风险性。此外,新《民法典》中与贷款合同有关的新规定,更加明确贷款双方的权利义务。例如,明确了格式条款的无效情形,防止霸王条款;明确了合同成立的时间、地点的相关规定;对借款利率的确定有更明确而严格的规定等等。这些规定在保障了农民的利益的同时降低了银行的风险,也强化了对贷款双方的监督。乡村振兴最根本的要求还是发展农村生产力,提高农民收入,新《民法典》新规能够很好得盘活农村现有借贷市场,为农民取得贷款提供法律保障,为乡村振兴添砖加瓦。

3总结与建议

从新《民法典》的诸多新规中不难看出立法者对农村问题的关心,在乡村振兴战略背景下,分别从农村集体组织的经济地位,农村土地流转,农村环保和农民贷款问题等角度,以立法的形式对农村经济给予支持。在2021年正式实行《民法典》后,农村集体将会作为特别法人参与市场,农村土地的流动性进一步加强,污染问题得到缓解,农民取得贷款的障碍减少。为了配合新《民法典》新规发挥效用,基层政府应当做到以下几点:①规范土地流通市场,维护农民利益,防止阶级矛盾激化,从而维护社会公平,降低农民土地流转成本;②加强绿色原则教育,加大宣传力度,培养群众环保意识,通过出台行政法规对污染行为进行处罚;③为农民贷款提供支持,对土地权利抵押贷款减少流程,加快批复。因为往往农民贷款都有季节性,过长的手续会影响农民贷款使用的效率;④协调农村集体组织、村民小组以及村民委员会等组织发挥功能,共同服务群众。民法典新规的出台,对各组织的功能边界作出了明确的规定,只有各组织相互配合才能最大发挥服务群众的功能。法律的生命在于实施,还需要培养人民的法治意识,加强执法力度,完善后续法律实施方面的立法。

作者:何旭 单位:南京林业大学 经济管理学院