摘要：政策性金融兼具财政与金融的双重属性，在服务乡村振兴上理所应当发挥排头兵、“撬动器”的作用。但目前政策性金融受制于介入边界约束、监管考核要求、产品与服务创新不足、差异化监管不明显等多重因素制约，对乡村振兴的支持力度有待进一步提升。未来需从强化重点领域与薄弱领域投放、创新产品与服务、提高监管支持、完善配套扶持等方面促进政策性金融更好地服务乡村振兴。
关键词：政策性金融；乡村振兴；路径
实施乡村振兴战略是党的作出的重大战略决策，是新时代“三农”工作的总抓手。实施乡村振兴战略，必须解决钱从哪里来的问题。政策性金融兼具财政与金融的双重属性，在服务乡村振兴上理所应当发挥排头兵、“撬动器”的作用。当前商业性金融离农化趋势较为明显，政策性金融受制于多重因素制约，对乡村振兴的金融供给后劲不足，亟待优化政策性金融服务乡村振兴的路径，以发挥更重要的作用。
一、政策性金融服务乡村振兴的必要性分析
（一）服务乡村振兴是政策性金融义不容辞的政治责任和历史使命
一方面，乡村振兴战略对政策性金融提出了要求。《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确要求，“明确国家开发银行、中国农业发展银行在乡村振兴中的职责定位，强化金融服务方式创新，加大对乡村振兴中长期信贷支持”。人民银行等五部委《关于金融服务乡村振兴的指导意见》指出，“鼓励开发性、政策性金融机构在业务范围内为乡村振兴提供中长期信贷支持。国家开发银行要按照开发性金融机构的定位，充分利用服务国家战略、市场运作、保本微利的优势，加大对乡村振兴的支持力度，培育农村经济增长动力。农业发展银行要坚持农业政策性银行职能定位，提高政治站位，在粮食安全、脱贫攻坚等重点领域和关键薄弱环节发挥主力和骨干作用。”另一方面，服务乡村振兴是政策性金融履行自身职责的应有之义。《中国农业发展银行监督管理办法》规定：“农业发展银行应当依托国家信用，服务经济社会发展的重点领域和薄弱环节。主要服务维护国家粮食安全、脱贫攻坚、实施乡村振兴战略、促进农业农村现代化、改善农村基础设施建设等领域，在农村金融体系中发挥主体和骨干作用。”“农业发展银行应当创新金融服务模式，发挥政策性金融作用，加强和改进农村地区普惠金融服务，可通过与其他银行业金融机构合作的方式开展小微企业金融服务和扶贫小额信贷业务。”对政策性金融而言，服务乡村振兴战略是义不容辞的政治责任和历史使命，也是贯彻落实新时代“三农”思想的生动实践。必须坚定不移的扛起服务乡村振兴战略的大旗，全力支持农业农村的现代化，争当金融服务乡村振兴战略的生力军。
（二）“三农”的特殊性决定了政策性金融必不可少
一方面，“三农”的先天弱质性需要政策性金融扶持。“三农”问题是关系国计民生的根本性问题,提出要“坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重”。尽管我国农业农村发展取得了巨大成就，实施乡村振兴战略具备了坚实的基础，但农业农村基础差、底子薄、发展滞后的状况尚未根本改变，经济社会发展中最明显的短板仍然在“三农”，现代化建设中最薄弱的环节仍然是农业农村。“三农”具有先天弱质性、高风险性与低收益性，这决定了解决好“三农”问题需要政策性资金的介入，尤其是政策性金融的扶持。另一方面，“三农”的准公共产品特性需要政策性金融弥补市场失灵。农业生产具有很强的外部性效应，农产品的消费具有非竞争性、非排他性①特点，农业生产中需要大量的公共产品如农田基本建设、水利设施、交通设施等投入。商业性金融锚定经济目标的盈利性，强调有效配置，在这种导向下的行为函数，必然会降低对具备公共属性特征的农业产业的偏好次序，商业性金融制度的风险偏好同农业产业的弱质性之间的对立，又进一步加剧了“金融配给”现象，带来市场失灵。根据不完全竞争理论，政府需要对市场失灵进行干预，通过政策性金融介入，纠正商业性金融在“三农”领域的失灵行为。
（三）政策性金融服务乡村振兴大有可为
政策性金融作为国家中长期投融资领域的重要力量，也是服务乡村振兴的重要金融力量。乡村振兴将产生巨大的融资需求，据农业农村部的初步测算，要落实乡村振兴战略规划未来5年的重点任务，大约需要投资7万亿元以上。在乡村振兴战略的实施过程中，很多领域如农村基础设施建设、农村生态环境改造、农业科技项目等涉农项目需要长期不断投入，资金需求量大，回报周期长且回报率低，间接效益和社会效益较好，商业性金融介入意愿不强。而政策性金融作为一种特殊的金融配置工具和贯彻国家经济发展战略的重要抓手，具有财政和金融双重属性，以社会效益最大化为目标，通过提供长周期、低利率的信贷资金，既能弥补商业性金融的失灵，也能引领和撬动更多的社会资金投入到乡村振兴建设领域。
二、政策性金融服务乡村振兴存在的主要问题
（一）政策性金融受制诸多因素制约，总体投入力度有限
政策性金融不能包治百病，不能包打天下。政策性金融受制于诸多因素限制，远远无法满足乡村振兴融资需求，需要商业性金融、社会资本等广泛介入。一是政策性金融有介入边界。政策性金融主要是为乡村振兴提供中长期信贷支持，在乡村振兴的公共产品、准公共产品、农业现代化等领域加大投入力度，而对于大量的经营性领域如两权抵押、农业生产经营等，需要发挥市场在资源配置中的决定性作用，即需要商业性金融、社会资本的介入。二是政策性金融信贷投放受制监管指标约束。政策性金融机构在监管要求上与商业银行并无差异，在一定程度上决定了政策性金融的投入上限。以农业发展银行为例，2016年末，其资本充足率仅为5.03%，离《巴塞尔协议Ⅲ》的资本充足率要求相差甚远，资本补充压力大。人民银行宏观审慎评估体系取消了农业发展银行资本充足率的豁免政策，监管办法明确提出要构建资本约束机制。乡村振兴巨额的资金需求，与农业发展银行资本补充问题的矛盾日益凸显。与此同时，农业发展银行也受制于不良监管的约束。尽管农业发展银行贷款不良率总体维持在较低水平，但部分省份的农业发展银行贷款不良率却高居不下，如2019年末，农业发展银行某省分行贷款不良率高于5%的监管红线，在防范化解金融风险大背景下，必然导致农业发展银行进一步强化风险管控，严格信贷审批与投放，从而制约其服务乡村振兴的能力。三是政策性金融机构网点与人员不足。相比商业性金融机构，政策性金融机构在网点设置和人员配置上明显不足。截至2019年末，A省政策性金融机构网点117家，从业人员2849人，仅占A省银行业金融机构网点与从业人员总量的1.19%、2.11%。国家开发银行和进出口银行只在省级层面设置机构，仅农业发展银行在县域设置了基层机构，且只设至县一级行政区域，网点和人员数量在很大程度上制约政策性金融服务的供给与覆盖面。
（二）政策性金融创新不足，与乡村振兴融资需求不匹配
一是金融产品同质化，品种单一。目前，农业发展银行开展的以土地抵质押和作为还款来源为核心的农业农村中长期贷款项目，除了贷款投向领域不同外，与国开行和其他商业银行贷款条件基本一致，金融产品同质化高，易导致与商业性金融恶性竞争，不利于农村金融主体间的整体协同发展。在支持新型农业生产主体方面，绝大部分都是抵质押或者担保贷款，且要求高，担保优先选择国企及国有担保公司作为保证人，新型农业生产主体难以满足要求。二是审批流程繁琐、周期长。调研发现，农业发展银行在信贷审批机制上较商业银行更为严格繁琐，审核周期长、审批环节多、审批权限上移，大部分授信审批权集中在省级分行甚至总行，比如某县农业发展银行反映棚改贷款审批权限上收总行，导致审批效率低下，一个项目从贷款营销到资金发放，少则几个月，多则半年乃至一年，周期过长，无法及时满足涉农项目融资需求。三是与商业性金融的合作有待探索。长期以来，政策性金融基于自营业务发展，视商业性金融机构为竞争对手，而非潜在的合作伙伴，在一些领域与商业性金融开展竞争，与商业性金融的合作寥寥无几，不能有效地将政策性金融低资金成本优势与商业性金融网点、地缘优势有机结合起来，协同效应差。
（三）支农主力军农商行政策性业务差异化
监管不明显，制约其对乡村振兴的支持力度长期以来，农信机构都是支农的主力军，也一直承担着支农支小的政治责任，近年来更是金融精准扶贫的主力军，长期履行着部分政策性金融职责，但在监管上却并未享受如资本补充、不良容忍等差异化监管政策，尤其是在改制为农商行以后，中央对农商行支农的政策性业务要求、省联社对农商行的管理要求与股东对农商行的盈利性要求等多重目标冲突加剧，一定程度上加剧了农商行离农化趋势，增加了农商行不良风险，也抬升了“三农”融资成本。2019年1月，银保监会印发《关于推进农村商业银行坚守定位强化治理提升金融服务能力的意见》明确，农商行定位于“专注服务本地、服务县域、服务社区”“坚守支农支小金融服务主业”，应重点满足“三农”和小微企业个性化、差异化、定制化需求，尽可能为“三农”和小微企业减费让利。实际上，农商行的新职责定位仍兼有支农支小等政策性业务与一般商业性业务，但在政策上仍未给予额外的政策扶持，监管要求上也没更高的容忍。比如，在要求涉农及小微企业贷款余额占比逐年上升直至超过80%、涉农与小微企业贷款余额增速大于各项贷款增速约束下，对涉农贷款不良率容忍度小于等于当地银行业金融机构各项贷款不良率以上3个百分点与5%的孰高值。从实际来看，在提高农商行涉农投放要求的同时，却并未提高对其涉农贷款不良率的容忍度。以中部某省为例，2018年末该省农信系统涉农贷款余额3898亿元，占全省涉农贷款余额的34.53%，不良贷款余额212.56亿元，占全省不良余额33.29%，不良贷款率3.97%，高于全省平均不良率2.22个百分点，这意味着新监管要求对农商行涉农贷款不良率的实际容忍仍为5%。农商行的政策性业务如果不实行差异化监管，必将影响县域农商行履行支农的政策性金融职责，制约其支持乡村振兴的力度。
三、政策性金融服务乡村振兴的路径优化
（一）强化政策性金融在乡村振兴重点领域、薄弱领域的投入力度
一是围绕农村基础设施建设等中长期领域加大投入。积极支持农田水利建设、农村交通建设、农村电网改造、农村生活垃圾处理和资源化利用、生活污水处理、村容村貌提升、水源地保护与饮水安全、厕所革命等领域建设，拉长农村基础设施建设短板，有效提升农村公共产品供给规模与质量。二是围绕脱贫攻坚等薄弱领域加大投入。继续加大对易地扶贫搬迁、农村危房改造、棚户区改造等脱贫攻坚领域的信贷投放，全力助力脱贫攻坚；持续提升国家粮食安全金融服务，优先满足粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区的资金需求，在保证主要粮食作物收储工作资金需求基础上，支持杂粮收储。三是围绕农村一二三产业融合等农业现代化领域加大投入。以田园综合体、产业园、科技园为抓手，积极支持农业产业“产+销”衔接、农业多功能拓展，促进农业产业链条延伸和三产融合，提升农业综合效益竞争力。积极满足农业科技研发、高端农机装备制造等农业现代化领域的融资需求，支持“一村一品”“一镇一业”“一园一特”产业发展。
（二）创新政策性金融产品与服务模式
一是创新政策性金融产品。围绕农业现代化融资需求特点，探索开展土地流转贷款、大型农业机械设备按揭贷款、农业订单贷款、合作社贷款、特色产业基地贷款等品种；创新抵押担保方式，积极开展土地经营权抵押贷款、农村集体建设用地使用权抵押贷款、宅基地抵押贷款，以及可转让股权、专利权、商标权等质押贷款。二是优化政策性金融信贷审批流程。根据不同区域的实际特色和授信额度实行差异化信贷政策，进一步提高省分行、二级分行中长期贷款审批权限，扩大“平行作业”范围，简化业务授权和定价授权；精简、优化信贷审批环节与流程，加强前中后台衔接，缩短审批周期，开辟优质客户审批“直通车”，切实提高审批效率。三是创新与商业性金融合作模式。积极创新“政策性金融+商业性银行”服务模式，与大型国有商业银行联合设立产业发展基金、发放银团贷款等方式支持乡村振兴，探索批发转贷方式支持新型农业生产经营主体，将批量资金“批发”给农村中小金融机构尤其是农商行，再由其以“零售”形式转贷发放给新型农业生产经营主体，使政策性金融资金规模优势与农村中小金融机构的网点和地缘优势有机结合起来，实现资源互补，合力支农。积极探索“政策性金融+保险”模式，由保险公司对发放的农业产业龙头化企业贷款全额或风险敞口部分进行承保，提高农业政策性贷款风险防控能力。加强政策性金融与基金、证券和投资公司、互联网金融公司等非银行金融机构合作，为客户提供多样化金融服务。通过强化政策性金融与商业性金融、信贷与基金、保险和担保等的全方位合作，打出金融支持乡村振兴的“组合拳”。
（三）提高县域农商行的监管支持力度
一是加大货币政策工具支持力度。继续加大对县域农商行支农再贷款、支小再贷款、扶贫再贷款投放力度，对支农支小力度较大的农商行在再贷款利率、期限和额度等方面给予一定优惠；继续向符合条件的农商行加大常备借贷便利、中期借贷便利等工具支持力度，适当放宽条件。二是拓宽县域农商行资本补充渠道。积极支持农商行发行永续债补充资本金，在发行额度、审批上予以倾斜；鼓励其审慎合规发行二级资本债、可转债进行补充资本；支持其探索信贷资产证券化盘活资产，优化结构。三是适当提高农商行政策性业务领域的风险容忍。将农商行涉农贷款不良率监管要求由“小于等于当地银行业金融机构各项贷款不良率以上3个百分点与5%的孰高值”提高为“小于等于当地银行业金融机构各项贷款不良率以上3个百分点与8%的孰高值”。
（四）完善政策性金融的配套扶持
一是实行差异化监管。对政策性金融机构在支持乡村振兴贷款投放上适当提高不良容忍2-3个百分点；根据资本充足率情况动态调整分红、利润转增资本金比例，当资本充足率处于[12%,10.5%]区间时，减少分红，将部分净利润转增资本金；当资本充足率低于10.5%时，免于分红，将净利润全部转增资本金。二是完善财税扶持政策。发挥财政资金对金融的引导和撬动作用，继续对县域农商行、农业发展银行实施涉农贷款增量奖励政策，将农商行的增量奖励政策由涉农贷款余额增长超过13%的部分予以奖励改为按当年涉农贷款增量按一定比例进行奖励，同时将申报条件“不良贷款率高于3%且同比上升的不予奖励”改为“不良贷款率高于5%且同比上升的不予奖励”，以更有利于公平原则；将农户小额贷款利息净收入免征增值税政策范围扩大，对单笔且累计授信在100万以下的农业专业合作社、家庭农场等新型农业生产经营主体的贷款利息净收入实施免征增值税。三是建立健全政府性融资担保和风险分担机制。充分发挥国家融资担保基金的规模优势，向乡村振兴薄弱环节重点倾斜；通过地方财政注资、金融机构出资等方式扩大省农信担资本金规模，由目前的21亿元扩大为100亿元，适当降低担保费率，扩大担保范围；鼓励有条件的县域建立融资担保机构，对辖内特色农业提供担保。通过构建国家融资担保基金、省级再担保机构、辖内融资担保机构的三层组织体系，发挥农业信贷担保体系和农业保险作用，弥补农业收益低风险高、信息不对称的短板，促进金融资源回流农村。
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作者:申勇健 曾茜茜