污水处理工作考核政策与建议探究

污水处理工作考核政策与建议探究

摘要:随着污水处理基础设施体系不断完善,对设施运行监管提出更严格的要求。通过研究国内外污水处理工作监管与考核方式,结合北京市各行政区污水处理运行监管现状,指出存在监管工作发展不平衡、考核制度与标准不健全、监管机制不完善及农村地区设施监管水平滞后的问题。提出在污水处理工作考核中,进一步完善管理制度体系、强化属地责任、理顺监管机制及探索改进农村污水处理工作的建议,为北京市污水处理工作考核的开展提供技术支撑。

关键词:污水处理;运行监管;考核办法;北京市

为改善水环境质量,满足日益增大的污水处理需求,近年来我国污水处理设施的建设快速发展。随着污水处理基础设施体系日臻完善,对设施运行管理的标准化、精细化、规范化提出了更高要求。“强监管”是现阶段北京水务管理的重要思路。在污水处理工作中,要加强精细化管理,深化统筹管理,逐步形成自上而下职责明晰、高效协作的监管机制。2017年7月7日,住房城乡建设部组织印发了《城镇污水处理工作考核暂行办法》,用于对城市和县城污水处理设施建设、运行和管理工作进行考核,以强化城镇污水处理建设和运行管理,进而改善城市水环境质量。不同地域,社会、经济发展水平不同,水环境污染现状差异较大,导致污水处理工作发展不平衡。据此,北京应根据自身发展现状制定符合当地实际的考核办法和实施细则。

1国外污水处理工作监管与考核方式

按污水处理运营模式划分为私营模式、公营模式、私营为主混合模式和公营为主混合模式,各种模式中对污水处理工作的监管和考核方式存在差别[1]。(1)私营模式。私营模式的运营体制下,由私营企业提供污水处理全过程服务,其中包括污水处理设施的投资、建设和运维。英国即采用这种模式。私营模式将污水处理运营的权利和义务完全交付给公司,政府不做干预[2]。企业服务质量在独立监管机构强有力监管下得到保障,监管机构为企业设定服务激励体制,建立绩效指标体系,并将顾客满意度纳入指标体系中,以此提升企业服务质量[3]。(2)公营模式。公营模式的运营体制下,公有企业作为运营主体,污水处理设施的产权归属地方政府,或其他代表中央政府的机构。荷兰即采用这种模式。公营模式将政府和企业分开,公有企业实行公司化运作,通过建立有效的监管体系,促进企业提升运维水平[4]。建立相应的法律法规体系,同时设立相关监管机构,以强制性法律明确各监管机构的职责。同时构建完善的绩效平台,通过信息公开,公布不同污水处理企业的经营状况及考核结果,并对企业的改进情况进行追踪,促进企业加强运营管理[5]。(3)私营为主混合模式。私营为主混合模式,主要指私营企业与政府之间签订特许经营合同,从而获取经营权。法国即采用这种模式。在法国,政府仍然承担着污水处理事务的第一责任,企业通过特许经营合同由政府授权获得经营权。为强化责任,法国实行准入监管机制,企业需要在初始竞争机制中获取对设施的经营权,从而实现政府对污水处理设施的规范管理。政府通过公开招投标的方式,严格考量污水处理企业的资质,从而选择在报价、信誉和专业技术水平上具有一定实力的企业作为设施运维企业。政府与企业之间签订固定期限的特许经营合同,合同年限一般为20~30a,在此期限内,企业不受政府干涉,开展自主经营,而政府对企业执行合同情况具有相应监督权[3]。合同期满后,设施所有权交还政府所有,重新开展招投标确定运营企业。市场化竞争机制使得法国污水处理企业在资金、技术和管理效率等方面不断加强。在特许经营期内,政府和企业双方均受合同约束,政府根据合同内容对企业开展监督考核[1]。(4)公营为主混合模式。美国采用公营为主混合模式,其水务系统80%以上属于公有,公有企业按其所在区域接受地方监管,而私有企业则接受各州公用事业委员会监管。美国的监管体系包括三个层次,即联邦、州和地方政府的水务管理机构,三者分工合作。其中以州为主,联邦政府主要负责管理跨州及公益性项目,其余联邦政府监管职责之外的职能由州政府主要负责,而地方政府则主要负责地方性项目的监管。美国水事协会自1997年起实施质量服务计划,成立质量服务标杆管理相关机构中心,负责对企业开展绩效评价工作。绩效评价从企业自身发展、企业经营业绩和客户关系等基本项目,供水业务和污水业务等专业业务服务方面展开,共设置考核指标22项[1]。

2国内污水处理工作考核现状

在我国,污水处理工作作为与民生息息相关的一项公共事业,长久以来由地方政府进行投资建设和运营管理。具体管理模式大致有两种,一种是事业单位的管理模式,即由政府部门下属单位对排水行业的管理;另一种,是指政府行政部门管理下的公司化运作模式。2010年,住房和城乡建设部印发《城镇污水处理工作考核暂行办法》(建城函〔2010〕166号),按照评分细则,设定了设施覆盖率、污水处理率、处理设施利用效率、主要污染物削减效率和监督管理共五方面指标,并依此对各省市污水处理工作进行考核。2017年,住房和城乡建设部修订后的《城镇污水处理工作考核暂行办法》(建城〔2017〕143号)(以下简称《考核办法》),修订后的考核指标包括城镇污水处理效能、主要污染物削减效率、污泥处置、监督管理和进步鼓励5方面。修订后的《考核办法》在考核内容上,削弱了污水处理率的影响,更加强调污水收集效能。同时,《考核办法》设立污染物去除效率的指标,代替了过去对污染物负荷率的考核,一方面引导各地逐步完善管网来提升进水浓度,另一方面鼓励进一步提升污水处理水平。《考核办法》中加强了对污泥处置的考核,引导污泥处置朝着资源化、无害化的路线发展[6]。目前多个省市已开展各地《考核办法》的研究工作,但已颁布出台的较少。天津市于2018年了《市水务局关于印发〈天津市污水处理行业管理工作考核暂行办法〉的通知》,对2014年的《天津市污水处理行业管理工作考核暂行办法》进行了修订。修订后的《天津市污水处理行业管理工作考核暂行办法》共七条,对污水处理工作考核对象、考核内容、考核方式、评分规则等相关内容进行了说明。考核成绩由定期考核、集中检查和自查三部分组成。其中定期考核评价内容包括污水厂运行数据上报率、污水处理设施利用效率、污水处理厂出水水质达标率和主要污染物削减效率共四项,占总分40%;集中考核评价内容包括对污水处理管理部门和对污水处理厂考核两部分,占总分40%;自查评价占20%。

3北京市污水处理工作考核现状

截至2018年年底,北京市共有万吨以上污水处理厂67座,处理能力为670.6万m3/d,其中深度处理污水处理厂54座,处理能力为636.1万m3/d。北京市作为我国首都和国际化大都市,污水处理设施建设和运行管理水平应当处于国际先进水平,而污水处理设施的稳定高效运行,也是保证首都良好水环境、保护绿水青山的关键。2013年和2016年,北京市政府先后印发《北京市加快污水处理和再生水利用设施建设三年行动方案》和《北京市进一步加快推进污水治理和再生水利用工作三年行动方案(2016年7月至2019年6月)》,随着两个三年行动方案的落实,北京市污水处理基础设施建设稳步加强。北京市深入推进污水处理和再生水利用设施监管工作,目前已有朝阳区、海淀区、通州区、门头沟区、房山区、平谷区、昌平区、怀柔区、密云区、延庆区设立了排水事务管理中心,在水行政部门领导下,执行排水事务的具体工作。在污水处理工作的监管中,丰台区、朝阳区、海淀区、通州区、大兴区等5个区制定了本区污水处理设施考核办法,并在日常工作中依据办法对设施开展考核工作。

4北京市推进污水处理工作考核的问题与建议

(1)政策支撑,完善管理制度体系。随着北京市市污水处理基础设施建设不断加强,水务建设持续大规模推进,“重建设、轻监管”的现象时有存在。受人员有限与经费不充足等问题制约,各区域污水处理监管工作存在不平衡、不充分等情况,污水处理的长效运行监管机制和资金保障机制尚不完善。规范化管理和标准化的运维,能保障设施发挥最大效益。推进污水处理监管工作,能够在提供污水处理服务的企业之间形成比较和激励约束,是进一步提高污水处理服务水平,从而提高人民生活幸福感的重要方法,更是促进生态文明建设的有效举措。推行考核管理制度,是提高污水处理服务质量的重要手段,排水工作正在逐步纳入绩效管理范畴。政府部门应提供政策支撑,强化目标管理考核,尽快出台考核办法,健全考核机制,严格考核流程,为污水处理工作的开展提供更强有力的人力和物力支持,不断提升监管能力和水平。

(2)明晰职责,强化属地责任。污水处理监管机制的建立是提升污水处理工作质量的有效手段,建立并实施考核制度是保障运行效果的重要措施之一,应从技术指标、管理指标等方面对设施运营单位进行量化考核,并把考核结果与资金拨付、奖惩措施联系起来。一是强化属地政府责任,实现分区分类管理。二是明晰职责,抓好落实。进一步明确监管内容,界定政府与企业的权利、义务。根据现有投资政策,结合建设任务和财政状况,依法依规,加强监督管理。三是加强组织,推进“厂网共建共管”模式。加快厂网一体化建设和厂网统一管理,对污水处理厂和排水管网进行统筹建设和协调运行,发挥整体性功能,充分发挥水环境保障功能。

(3)加强统筹,理顺监管机制。目前北京市污水处理设施建设运营方式主要有特许经营、BOT模式和PPP等多种方式。根据职责划分,市、区两级水务局负责相应市管和区管的污水处理设施建设和运行监管工作。各区水务局排水业务科室主要负责排水与污水处理、再生水利用、设施的运行行业监督管理工作。政府部门对不同运营方式的设施监管缺乏完善的体制和流程,监管过程针对性不够强,不能实现全过程监管。一是“抓统筹”,把握好政府与市场的关系。严格特许经营管理,规范BOT、PPP项目监管体系。二是明确监管标准,建立健全监管机制,加强监管队伍建设,全面提升监督管理水平。三是强化第三方机构参与监管力度。污水处理监管工作在人员受制约的情况下,鼓励增加第三方参与力度,提升监管工作的科学化、制度化与现代化。

(4)因地制宜,探索改进农村污水处理工作。农村地区基础设施建设历史遗留和现状问题较为复杂,在污水处理建设中普遍缺少规划,部分区域农村污水处理设施底数不清、基础工作较为薄弱。面对农村污水处理工作涉及面广、情况复杂、工作难度大等问题,鼓励在农村地区因地制宜,创新污水处理工作。随着农村污水设施全覆盖的有续推进,设施建设后的监管问题将逐渐显现,设施监管工作应得到加强。一是应充分结合美丽乡村建设,加强政府组织力度,增强资本运作,逐步建立基于市场机制的社会化污水管理体系,提升农村污水设施运行专业化水平。二是应积极使用现代科技、管理手段,促进农村污水处理设施上线并正常传输数据,加强对农村污水处理设施的管控。三是应进一步完善农村污水处理工作考核办法,形成可操作、能落地的监管体制。

作者:张蕾 付美安 张强 单位:北京市水科学技术研究院 北京市排水管理事务中心