摘要:随着经济发展，人民生活层次不断进步，周边的环境也越来越恶劣。人们总是把环境治理的责任放在政府肩上，殊不知，只依靠政府对环境的保护与治理是远远不足的，环境保护更需要每个公众参加进来。当前，我国未形成完善的环境保护公众参与制度，公众参与度低，其作用还未得到充分发挥。所以，驻足社会现实构建和完善本国公众参与环境保护法律制度是非常必要的。
关键词:环境保护;公众参与;环境权
1我国环境保护公众参与制度的现状
1．1我国环境保护公众参与制度的立法现状
在我国法律体系中，宪法、环保法、单行法、规章、地方立法以及我国参加或者缔结的国际公约等都有关于环境保护公众参与的规定。首先，宪法没有明文规定环境保护公众参与制度，但是《宪法》第2条规定人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，这一条文为公众参与提供了原则性的指导;同时，宪法第二十六条规定了保护环境的基本国策，为环境保护公众参与提供了政策依据。其次，作为基本法的环境保护法，更细化的规定了公民、法人、其他组织在环保方面的基本权利和义务。再次，《水污染防治法》《大气污染防治法》以及《环境影响评价法》等单行法规也有公众参与环境保护的相关规定，这些都为公众介入环保工作提供了指导。最后，在部门规章、地方立法以及我国缔结或参加的国际公约中也都有关于公众参与环境保护的规定，但都是原则性、指导性规定，在此不再一一赘述。
1．2我国环境保护公众参与制度的实施现状
随着相关法律的不断完善，愈来愈多的公民、民间组织、社会团体等加入到环境保护的队列，不断向环保机关揭发和举报身边的环境违法行为，政府对环境违法行为的查处力度也在加大。近年来，在重大的环境事件中，都能看到公众参与的身影，例如松花江污染事件、厦门PX项目规划事件等。自环保组织提起第一起环境公益诉讼案件即中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案之后，环境公益诉讼案件的数量不断增多，都可以体现公众和环保组织在环保工作中的力量。自从2013年开通环境问题免费举报热线“12369”，到2016年止，环保部门收到的举报事项达到两万件四千多件，妥善处理的达到两万一千多件。环保部门也开通了官方微博和微信公众号，方便公众参与环境保护举报环境违法行为。同时，政府举办的听证会、论证会、调研会、环境公益讲座以及网络征求意见等多种形式的活动都体现了我国重视公众参与环境保护工作。因此，公众参与不再是光说不练的假把式。但是，现阶段的公众参与制度也有不成熟的地方，公众参与限于植树造林、举报环境违法行为、遵守环境法律等层面，政府在环境执法过程中与公众未能形成良性的互动，导致公众和当局之间产生巨大的矛盾，公众对环境保护的参与也只是停在向有关部门反映信息这一刚入门槛的层次，未能参与到关于环境立法、执法等决策层面。
2我国环境保护公众参与制度存在的问题
2．1公众参与法律保障不足
我国公众参与制度未能形成完善的制度规程，在很大程度上取决于立法层面的保障不足，在立法方面公众参与的主体结构失衡，我国公民享有立法参与权，理所当然的也有环境立法参与权，立法过程中要广泛听取公众的意见，这体现在宪法、立法法中，如立法法第三十四条、第五十八条。但在环境立法的制定过程中，由于公众参与立法的程序和具体操作过程的不完善，往往忽视了公众这一主体，公众对环境立法的建立作用微乎其微，公众虽有参与环境立法的权利，但在立法过程中起到的作用小之又小，使民意得不到表达和保障，从而导致了公众参与在立法源头上的缺失。
2．2政府环境管理理念滞后
第一，政府环境信息公开不足。随着法治政府、服务型政府的建设，对于公开环境信息的工作已经取得了很大的进步，但仍有不足之处。主要体现在以下几个方面:一是公开的环境信息内容不彻底、不全面。对关系到国家秘密、商业秘密、个人隐私等却涉及公共利益的环境信息公开不足，当局在利益取舍上出现了问题，导致公开的环境信息内容不全面、不彻底，还有所保留。二是环境信息公开的方式单一。政府主要借助网络、媒体这一大众传媒公开环境信息，忘却了像公开栏、公告栏等这些传统的方式，虽然是在互联网的时代，但是有许多偏远山区仍交流比较困难，对政府公开的环境信息闻所未闻。三是政府对于公众关于环境信息的反馈不能作出及时有效的处理，和公众之间难以形成良性互动。第二，政府环境行政决策缺乏科学性、民主性，执行力不足。一个民主发达的社会中，政府关于各方面的决策往往都会听取公众的意见，群众参与政府决策有利于提高决策的科学性、民主性，因为是群众自身参与的决策，因此群众也会心甘情愿的遵守。而现阶段政府进行环境决策时，有时会一意孤行、存在一手遮天的现象，很少听取专家和公众的意见，更很少举行听证会、论证会，这就导致环境决策未能充分反映民意，有时某一项决策还是错误的，环境行政时与公众产生了巨大的矛盾，从而导致政府的一项环境决策很难执行。
2．3公民未被授予环境公益诉讼原告资格
根据我国现行法律，环境公益诉讼中公民无原告资格，公民不能作为原告提起环境公益诉讼。2014年《环境保护法》规定符合两个条件的社会组织可以向人民法院提起环境公益诉讼:(1)依法在社区的市级以上人民政府民政部门登记;(3)专门从事环境公益诉讼活动连续5年以上且无违法记录。当符合条件的社会机构怠于起诉时，人民检察院也可以提起环境公益诉讼。这么规定的结果就是，当公众自身的权益受到侵害时，却不能作为原告提起环境公益诉讼，必须由符合条件的社会组织或检察院作为原告起诉，这就导致公民无法通过有效的方式直接有效的救济自身的权益，从而公众会对环保工作失去信心，连自身的权益都维护不了，更不会去揭发和控告环境违法行为。
3完善我国环境保护公众参与制度的建议
3．1完善公众参与环境立法制度
第一，在根本法中清晰的规定环境权这一基本人权，使其从应有权利变为法定权利，为公众参与环境保护提供直接、具体的宪法依据，从而在基本法、单行法以及规章中予以细化的规定。在宪法中规定公民的环境权是各国宪法发展的趋势，我国环境立法也走向成熟，公众的权利意识也越来越高涨，因此在宪法中规定公众的环境权也是民众之所趋，《人类环境宣言》也指出环境权是法律意义上的权利，我国要与国际接轨，就必须在宪法中明文规定公民的环境权，构筑公众参与环境立法的法律依据。第二，完善公众参与环境立法的程序，完善环境立法听证制度，将举行听证作为法律生效的前置条件。我国现行听证制度是以政府为主导的，公众没有是否举行听证的决定权，即使举行听证，公众的意见也只是作为参考，并没有实质的影响力。因此必须完善公众参与环境立法的程序，真真正正地让群众参加环境立法工作中，切实发挥公众参与的功能，而不是空有形式。切实完善环境立法听证制度，环境立法生效之前广泛听取专家学者以及社会公众的意见，必须充裕的考虑他们的观点和意见，将他们的意见作为法律的组成部分。第三，对公众参与制度作出具体的规定。我国现行环境法律体系中关于公众参与环境保护的规定大都是一些原则性、抽象性的，没有提供一套具体操作性的制度规程，公众参与环境保护难以发挥该有的作用，因此，作为基本法的环境保护法，应当对公众参与制度作出具体的规定，规定公众参与的方式和路子、具体的参与程序以及后续的群众监督机制。
3．2完善公众参与环境行政制度
第一，完善政府环境信息公开制度。公众享有环境信息知情权，这是公众参与环境管理的要求。要完善政府环境信息公开制度，首先要创立一套规范的制度体系，向群众定期有关环境的监测信息，让公众及时有效的了解和获得有关环境方面的信息情况，据此作出有关生产生活、参加环境保护的判断和选择。建立和完善环境信息公开制度，就是让每一位公民能及时有效的了解到政府手中有关环境的信息和资料，增加政府的“透明度”。然后，政府要着重把握公众对于公开的环境信息的反馈，在公众与政府之间形成良好的互动，促进政府作出有效的环境决策。第二，转变政府环境行政执法观念和方式。过去，有些地方政府追求地方经济的快速增长，对一些污染环境和破坏生态的行为不管不顾，甚至放纵一些环境违法行为，政府环境行政执法理念和方式落后，没有意识到环境问题的重要性。随着环境问题的严峻性和服务型政府的建设，一些政府意识到环境问题的重要性，单靠自身的能力已经不能及时有效的推动环境问题的解决，因此政府不断调整自身的执法方法，探索出让公众参与到环境保护的途径，积极引导、支持和鼓舞公众参与环保工作，倡导“爱护环境，保护环境，人人有责”。第三，设置专门的公众参与职能机构。在现在的政府各个工作部门中，环境保护主管部门虽然主管环保工作，但是缺少一个专门负责公众参与环境保护工作的机构，既负责具体的环境保护事务，又能从整体上规划公众参加环境保护工作，为公众参加环境保护提供专业化的帮助和服务。因此，可以考虑创设一个专门的机构专门从事公众参与工作。
3．3完善公众参与环境司法制度
第一，环境公益诉讼适当放宽原告资格，将公民纳入到原告资格。随着环境问题的严重性，环境公益诉讼案件的数量也愈来愈多，符合条件的社会组织作为原告起诉显得有点忙不过来，同时，他们也不是直接的利害关系人，作为原告起诉时难免出现不能尽心尽力的现象，也有的个别社会组织怠于起诉，不能很好地维护公众的环境权益。因此，需要赋予公民原告资格，对于侵害自身环境权益的违法行为直接起诉，赋予公民原告资格，可以很好地维护自身的环境权益，但是也有它的局限，容易造成“滥诉”现象，对于某一环境侵权行为，非直接受害人也可以起诉，呈现重复起诉现象，造成司法资源的浪费，为避免泛起滥诉的现象，可以放宽到直接受害者。第二，将行政机关列入“被告”范围。换言之，也就是将环境公益诉讼列入行政诉讼法的范围，行政机关也存在一些环境违法行为，在环境监管过程中政府部门违法审批，虽然行政机关不是直接加害者，但也应承担一定的环境责任，我国没有将环境公益诉讼纳入行政诉讼的范畴，但是可以参考其他国家的做法，一个法治国家应当有完善的法律体系，因此，必须将行政机关列入被告范围，可以监督政府公正办事，促进环境保护工作的开展。
作者：李吉庆 单位：吉首大学
