摘 要：在政府会计制度实行及医疗体制改革背景下，医院预算及绩效管理面临着全方位的调整，致力于突破预算与绩效“两张皮”的现实困境，着力实现预算与绩效管理同部署、同执行、同监督与同考核。基于此，文章从政府会计制度与全面预算绩效管理间的关系出发，简要分析医院预算绩效管理中存在的问题，重点从全面预算绩效管理体系建立、技术保障措施、三个方面探究政府会计制度下医院全面预算绩效管理的实现路径。
关键词：政府会计制度；医院；全面预算绩效管理
引言
于2017年颁布并于2109年正式实施的《政府会计制度》提出了财务会计与预算会计适度分离但相互衔接的“双会计核算模式”，要求各单位以权责发生制及收付实现制为“双基础”编制“双报告”，发挥财务会计与预算会计的“双功能”。同时，中共中央、国务院于2018年颁布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求各单位构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。政府会计制度为预算绩效信息的全面性、准确性及可靠性提供了保障，国家关于各单位全面预算绩效管理的指导与规定奠定了坚实基础。医院需扎实推进全面预算绩效管理，借助管理反映医院经营情况与履职尽责能力，解决预算与绩效分离的管理问题，进而提升预算管理水平、落实政策实施效果。
1 政府会计制度与全面预算绩效管理间的关系
政府会计制度将收付实现制引入医院现行预算绩效管理中，可实时、全过程反映医院收支活动及履职尽责能力，能够促进预算与绩效管理一体化。综合来看，政府会计制度与全面预算绩效管理间的关系体现在以下四个方面：其一，新政府会计制度的“双目标”反映医院预算执行情况与财务变动情况，可从战略规划层面保证预算与绩效管理的纵深融合，实现预算目标与绩效目标制定的同部署，进而从预算资金使用效益、财务状况改善能力、履职尽责成本等多维度、多角度确定医院未来一段时间的发展方向与预期成果[1]；其二，新政府会计制度“双系统”注重预算会计与财务会计的适度分离但相互衔接，更加注重医院的降本增效，一方面在财务会计核算基础上提升医院经营发展能力，保证医院资金安全稳定，另一方面从预算会计核算层面反映医院经营成本费用，注重效益提升、成本控制的“两手抓”；其三，新政府会计制度的“双基础”为预算绩效管理信息的准确性、全面性及可靠性提供了保障。预算会计核算实行收付实现制，以款项是否收到或支出为计算标准，可真实地呈现出医院的预算收入与支出情况；其四，新政府会计制度的“双分录”补充并完善了预算绩效编制信息，如在原有会计核算科目下设置经济支出分类项目，再设置核算类子项目，能够细化预算绩效信息，有助于实现全面预算绩效的归口管理；其五，新政府会计制度的“双报告”综合反映预算及财务会计管理成果，从预算会计体系来看，支持预算执行与绩效考核的同步执行，为全面预算绩效考核结果的使用、运算体系的完善等扫清障碍。综合来看，政府会计制度是医院全面预算绩效管理的指导思想与规范，全面预算绩效管理则是政府会计制度各项规定的集中体现，重点在于构建预算绩效管理格局、预算绩效管理链条及预算绩效管理体系“三维一体”的全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理模式，在现有的预算编制、预算执行、预算监督、预算考核中融合绩效理念，高度重视预算资金的科学、合理与规范使用，致力于以最小的财政预算投入达到最大化的公共服务与运行效益，以此促进医院高质量、可持续发展。
2 政府会计制度下医院全面预算绩效管理问题
政府会计制度下医院全面预算绩效管理要点在于将绩效理念渗透至预算编制、预算执行、预算监督、决算的全过程中，但受到管理体制、管理思想与管理能力等多重因素的影响，医院在预算与绩效衔接上依然存在较大问题，具体表现为三个方面：其一，预算编制与新政府会计制度“双目标”相背离，预算绩效目标制定、预算绩效指标的选取、预算绩效指标权重赋值等未以医院战略为导向，导致预算编制与医院实际情况有较大的出入，无法真实反映医院经营情况与履职成本，弱化了全面预算绩效管理的导向作用[2]。同时，在预算编制时一般由财务部门全权负责，预算权力未下放至各个预算部门及岗位人员，导致预算编制片面、操作粗糙，弱化了全面预算绩效管理的科学性与合理性；其二，预算执行与新政府会计制度“双系统”“双功能”“双基础”相背离。当前医院尚未针对预算绩效执行建立跟踪式监督机制，预算的审批、调整一般由管理层决定，忽视预算执行中不可控因素及潜在风险。同时，在预算执行中未能对执行情况进行实时分析，无法发现预算执行中的隐蔽性问题及各预算部门的不规范行为，导致预算与绩效管理脱节，无法形成全面预算绩效管理体系；其三，预算绩效考核制度不合理，缺乏对全面预算管理体系优化的综合考量，在考核中侧重于财务指标，忽视职工预算绩效意识、成本控制理念、服务及奉献精神对各部门成本费用支出的影响，导致预算绩效考核目标不明晰、效果不佳。同时，未能充分运用预算绩效考核结果，奖惩激励机制不健全，导致预算绩效考核流于形式，无法营造争绩效、争成本控制的医院内部氛围，降低了职工参与全面预算绩效管理的积极性。
3 政府会计制度下医院全面预算绩效管理实现路径
3.1建立全面预算绩效管理体系
为解决医院预算与绩效管理相分离的问题，需以医院战略为导向实现预算与绩效管理的一体化。其一，预算与绩效目标制定同部署。在每年度预算编制时期需同步部署绩效目标的编制，借助SWOT等战略分析方法明确当前医院的优势、劣势、外部竞争及机遇，在此基础上制定出符合医院持续发展需求、契合新政府会计制度相关要求的预算目标及制度；其二，预算执行与绩效考核同进行。各部门按照年度预算目标及绩效目标编制部门预算，财务部门予以审批或要求整改，汇总后形成精细化的预算内容[3]。同时，从预算执行开始便渗透预算监督及绩效信息收集，建议医院构建集中支付系统为全面预算绩效管理提供便利。该系统具有记录、存储及防篡改等功能，各部门预算支出及收入均经过该系统，唯有具备相应权限的财务部门人员及绩效部门人员才能够登录该系统从预算执行流程中获取预算绩效管理所需信心，能够实现预算执行的全过程监督与全方位考核。
3.2完善全面预算绩效管理制度
为保证医院全面预算管理体系高效运行，需建立相应的制度约束各预算部门及各岗位人员的行为。其一，建议医院全面预算绩效管理机构、预算归口管理部门。全面预算管理机构负责按照战略管理委员会制定的医院战略目标、战略规划等确定预算及绩效目标，汇总各部门预算，监督各部门预算执行情况并组织开展预算绩效考核评价，根据考核结果指导各部门对预算支出及收入进行整改。预算归口管理部门面向各预算部门对预算绩效计划的执行情况，向上级反馈各部门预算资金使用问题及潜在风险，以保证预算支出效益为目标督促各部门注重预算支出及成本控制；其二，完善预算绩效审批及调整制度。预算及绩效目标的审核不能由医院领导统一负责，而是需要从战略规划、财务状况、医院社会定位及社会责任、医院业务及项目开展需求等各个层面审视预算绩效目标的可操作性、可达成性。为此，建议医院建立预算绩效目标的分级审批制度，预算归口管理部门整合各预算部门预算目标及与之相匹配的绩效目标，汇总后提请全面预算管理部门审核，确认后提请战略部门批准，可将全面预算绩效管理提升至战略高度、此外，预算调整应秉承柔性与刚性相统一的原则，在保证各部门正常运行及项目有序实施的基础上灵活调整预算，以此提升全面预算绩效管理的控制作用。
3.3加大全面预算绩效管理技术保障力度
新政府会计制度的实行为全面预算绩效管理的推行奠定了坚实的法律与制度基础，增强了预算绩效信息的全面性、完整性与可靠性。但医院内部结构庞杂、预算支出项目繁多，若想全面收集各项预算收支活动中的绩效信息还需要以现代信息技术、大数据、云计算、人工智能等技术为支撑实现预算绩效信息的智能化搜集、存储、处理与分析。为此，建议医院引入先进信息技术与设备为全面预算绩效管理提供技术支撑[4]。其一，依托大数据构建智能化全面预算绩效管理平台，内部嵌入标准化预算编制方案，各部门在相应时期内根据自身业务及项目需求等编制部门预算并在线提交，可缩短预算编制周期。同时，平台可跟踪监督各部门预算执行情况，借助大数据及人工智能的自适应与自学习功能识别预算执行中的冗余环节，可提升预算执行监督的科学化程度。此外，大数据可对预算进行智能化分析，构建预算偏差与各科室预算收支行为间的隐形关联，发现预算偏差的根本成因，可以为后续的绩效考核提供更加可靠的依据；其二，构建全面预算绩效管理风险预警机制，在各项预算资金支出前结合医疗行业发展形势、医院财务状况等对预算项目进行事前绩效评估，如果评估结果不理想，将自动提醒科室负责人注意风险防范。同时，风险预警机制可识别异常数据流量，如果预算执行中各科室预算支出额波动较大，系统会自动预警，采取关闭支出渠道等方式控制风险。此外，风险预警机制还可用于预算绩效综合考核评估中，将事前、事中、事后预算绩效考核融为一体，实现预算与绩效的纵深融合。
4 结语
政府会计制度的实行为医院全面预算绩效管理提供了制度保障，并进一步补充完善预算绩效信息。但当前医院预算绩效管理中依然存在诸多问题。为充分发挥全面预算绩效管理作用，医院需大力推进预算与绩效的融合，完善全面预算绩效管理制度，并加大信息技术、大数据等技术手段的应用力度，以此提升全面预算绩效管理实效性。
作者：贾欣 单位：北京中医药大学附属护国寺中医医院
