摘要:目前我国多数高校内部控制建设实施工作停留在表面，存在内控组织架构和工作机制流于形式、制度流程的可用性不足、信息化落地和互联互通不畅等问题，内控制度未能发挥实际作用。基于重庆某高校内部控制有效性建设实施的研究，提出理顺内控建设实施关系、做实内控建设实施业务、用好现代信息技术和手段等策略，以有效防范化解学校风险，提升高校现代化治理能力和治理水平。
关键词:高校；内部控制；有效性
党的十八届四中全会将建立和实施内部控制作为建设法治政府的重要内容，对行政事业单位实施内控规范提出了更为明确的要求。就教育行业而言，随着财政对教育投入的持续增长，如何有效使用资金显得尤为重要;同时，内部控制是健全党对教育工作全面领导制度、教育行业构建现代化管理体系和深化落实教育改革的有效抓手成为普遍共识。
一、引言
为进一步提高单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，根据财政部《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会〔2012〕21号)(以下简称《内控规范》)《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导》(财会〔2015〕24号)等相关规定，要求各单位结合实际情况，持续推进内部控制的建设实施工作。内部控制是一套纠偏机制。它是由单位负责人牵头，全体职工共同参与实施，旨在实现控制目标，并通过制度设计和程序执行对业务活动、经济活动和内部权力运行的风险进行防控的过程。内部控制的目标主要是保证单位业务活动、经济活动和内部权力运行合法合规、资产和资源的安全和完整、信息的真实准确和报告及时，有效防范腐败和舞弊风险，提高公共产品和公共服务的效率和效果。本文的核心观点是持续强化有效的内控体系建设，使内部控制融合于学校的管理工作，服务于学校的中心工作，通过确定关键风险点、梳理流程，建章立制、抓好落实，合理保证运营目标的实现，持续提升各方满意度。因此，如何使内控建设实际落地、发挥实际作用，实现“用起来，见实效”的建设目标，是当前高校依法行政工作的重点，也是高校完善治理体系、提升治理能力的迫切需要。
二、建设实施现状
目前，行政事业单位对内控普遍存在“泛化论”“无用论”等不同程度的认知误解。单位人员尤其是管理层重视程度不够、财务部门牵头开展内控建设难度大、其他部门配合力度不足，加之专业要求高、建设周期长、工作强度高、工作量大，与单位业务工作衔接性不强，业务标准和评价指标还不成熟等，使内控建设成果基本处于“一套书”和“形式主义”阶段，难以进行实际应用，离内部控制有效性建设目标存在较大的差距。王北军、朱叶1、周卫华2等人基于内部控制研究行政单位内部管理相关问题，以求加强内部控制有效性建设。当前，内部控制有效实施已成为高校急需解决的难题。制定有效的内部控制体系建设实施策略，既是高校当前的重点工作，也是当前的难点工作，目前尚存诸多问题，这些问题是阻碍内控有效性建设推进的主要障碍，具体表现如下:
(一)流于形式的内控组织架构和工作机制。单位人员尤其是管理层对内控认识不足、重视不够，内控组织架构不科学、内控职责不明晰、工作机制不健全，监督和检查方式方法不科学、检查和考核评价指标设计不合理，检查和考核评价结果运用程度不高等，是影响内控有效性建设最重要的基础性问题。
(二)制度流程的可用性不足、各方满意度不高。制度流程要足够科学、有足够的权威性才能获得认同，才可以让单位实际应用;制度流程的充分可用和及时更新，可持续提升内控有效性，持续提高各方满意度，这是目前大多数单位没有解决好的问题。
(三)制度流程的信息化落地和互联互通存在问题。实现全业务领域制度流程的信息化，科学保留业务过程数据轨迹，是大多数单位解决不好的问题;同时由于单位存在多个信息系统，如何确保信息数据的及时更新、一致准确，如何确保流程在各个信息系统的贯彻执行、有效衔接及互联互通，是一个非常实际但很难解决的问题。
三、建设实施意义
内部控制自2001年成为美国组织治理和经济监管的重要法案后，迅速为世界各国政府、企业和非营利组织所广泛借鉴。在我国，内部控制制度安排和制度执行能力分别对应国家治理体系和治理能力。四中全会再次强调“坚持权责法定，健全分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗，明晰权力边界，规范工作流程，强化权力制约”，从国家治理和依法治国的高度指明了政府内部控制实践的方向。刚结束的中央经济工作会议强调的积极财政政策，需要以上下岗位职责的制衡和前后工作流程的固化来实现效果和提高效率，而职责制衡和流程固化正是内部控制原理所在。结合以往文献及相关研究来看:内部控制研究多集中于企业层面，对于行政事业单位、高校的研究则集中于2014年，即《内控规范》提出之后的两年，且研究多侧重于预算管理、资产管理、采购管理等方面，如赵建林3，朱晓婷、刘利琼4等人对高校现存问题进行分析;也有部分文献，如齐天华、林丽5等人文章强调沟通、监督等的重要性，基于省级总体分析内控框架构建，并提出风险信息系统的相关改进建议。目前，专门针对教育行业内部控制的系统性研究，特别是高校内部控制方面的研究在国内尚属空白。本文通过分析高校内部控制建设现状，结合预算管理、收支管理、采购管理、资产管理、建设项目管理和合同管理六大经济活动领域以及教育行业主要管理领域、核心履职活动领域特点，在强调实践性、实用性、实效性的基础上，为重庆市高校开展内部控制提供标准指引，以持续提高各方满意度。研究重庆市教育行业基于标准业务流程的数据规范，形成重庆市高校行业内部控制制度流程数据库，为重庆市高校行业信息系统整合提供业务标准，有利于建立以高校教育行业治理为基础、以政策制度为依据、以绩效管理为导向、以内部控制为保障、以预算全过程管理为主线、以整合决策数据为目标的高校教育行业内部控制设计与运行机制。本文的创新性、先进性体现在两个方面:一是内控有效性建设落地应用研究，在重庆地区教育行业的高等院校内部控制研究和应用领域属于首创。本文提出紧紧围绕标准引领内控建设，实现设计创新、协同创新、监督创新，其先进实践可成为重庆高等院校内部控制有效性建设实施示范案例;二是将教育行业的高等院校内部控制范围和对象从经济活动向履职活动扩展，也属于首创。其先进成果可在重庆高等院校开展内部控制建设中进行实际应用。提高高校内部控制的有效性符合国家最新的治理能力现代化要求，对于在“放管服”背景下提升高校现代化治理能力具有非常强的现实意义。
四、建设实施策略
(一)理顺内控建设实施关系。建立健全有效的内控组织架构和工作机制，持续完善“决策、实施、监督”“三位一体”的责任体系建设。加强内控顶层设计，基于内控建设的不同阶段和不同工作目标，匹配适宜的内控组织架构和工作机制。鉴于内部控制建设实施工作涉及范围广、协调难度大，设计时可考虑以扁平型组织构架、科学明晰的权责分配为推进内控有效性建设实施奠定坚实的基础。重视内控牵头部门组织、协调和咨询的作用。重视内控宣传培训工作。明确各岗位职责，提高组织运行效率。充分发挥内部审计的监督、评价及建议职责，并与内控牵头部门等实现有效协同工作。提高检查和考核评价结果的运用程度。在实施工作中，可通过有效的管理决策咨询、宣传培训工作、学校文化建设、岗位职责建设等大力夯实内部控制基础，使全校师生深刻认识内部控制的重要性并取得内控认知协同。结合单位合规运营和外部强制制度要求，以及内部数据共享要求和决策效率诉求，推动内控系统实施工作，持续提升控制环境。以重庆某高校为例，为进一步加强内控有效性建设实施工作，学校结合其内控建设现状，从顶层设计入手，持续夯实控制基础，目前已经印发重医大发〔2020〕44号文《重庆医科大学关于调整内部控制组织架构和工作机制的通知》。调整后的内控组织架构和工作机制更有实效，工作内容更加全面，工作职责更加明晰，牵头部门由发展规划处调整为审计处，以充分发挥新时代审计职能作用。更加专业、深入、持续地开展内控建设实施工作，有利于将岗位职责与内控业务等紧密结合，有利于加强内控监督评价工作，以问题为导向切实加强学校内部控制有效性的建设实施工作，把学校各项事业工作抓实、做实。
(二)做实内控建设实施业务。规范各单位业务部门的活动，提高工作效率，确保资金安全使用和依法合规，需要通过单位内部制度落地执行来实现。行政事业单位普遍存在制度执行难的问题。抛开制度设计的科学性、完整性等技术层面的问题，从体制机制角度看，依靠领导要求、培训宣传、监督检查乃至奖惩考核等方式驱动业务部门执行制度，效果不明显，难以持续。根本上需要设法引导业务部门主动参与、自我管理，主动执行、主动完善。持续完善制度流程的标准化和适用性建设。明确风险管理责任主体，持续强化责任主体的参与程度;重视风险评估工作，合理运用风险评估方法和工具;以问题为导向，强化制度流程的标准性和适用性，并持续整改、持续评价、持续完善。制度流程是基于区域和行业标准制度流程确立的，需要结合单位实际情况进行建设实施，这样可以确保制度流程的权威性，有依据和有针对性，获得大家认同。单位内部制度落地执行的关键是让业务部门参与问题的改进设计，业务部门参与问题改进的前提是认同问题的存在且与自身直接相关。依据风险评估识别出风险点并提出改进建议，全面梳理与现有经济活动相关的制度、流程、表单等，建立符合单位实际、可有效运行的内控制度及流程手册。具体内容包括:预算管理、收支管理、采购管理、资产管理、建设项目管理和合同管理六大经济领域，学校的党政、人事、外事、内部审计管理领域，以及教学、科研管理核心业务履职领域。围绕相关业务内控流程科学高效运行开展内控建设，注重实践性、实用性、实效性，有利于持续强化学校教学及科研保障能力，稳步提升学校的综合实力。以重庆某高校为例，该高校在制度流程设计阶段采取三步走方案并已着手实施:第一步，内控有效性建设实施小组牵头，各职能部门负责人参与共同编制内控设计初稿，树立内控责任部门的参与意识;第二步，依据内控设计初稿，充分征求各职能部门流程责任人的意见和建议，进一步提高内控责任部门的参与程度，确保流程的实施不会用力过猛，且有助于预期目标的实现;第三步，内控有效性建设实施牵头小组实地走访职能部门，与职能部门负责人和流程责任人展开深入访谈，对之前未发现的难点痛点问题进行深度交流，强化内控责任部门的参与职责，切实获取充分有效的信息，使各责任部门充分认同流程的适用性，确保部门间衔接有效、职责边界清晰。固化最优化的流程，以固化后的最优流程为基础修订、完善内控制度，实现内控制度流程的标准化和适用性目标，以持续推动建设目标的达成。其流程图如图1所示。
(三)用好现代信息技术和手段。建好内控信息系统，做到“好用，用好”。科学规划信息系统建设，结合实际、分期实施，充分利用现代信息技术，确保制度流程通过内控信息系统严格落地，做到有序衔接、互联互通。为全面控制单位风险，建立全业务内控体系，通过信息系统实施制度流程，实现业务系统互联互通，确保业务流程在不同系统间的统一执行，解决不同业务信息系统的数据交换问题。同时，需要考虑体系建设和系统实施的动力问题，全业务领域系统实施，需要动员单位所有部门参与，如何引起大家重视，驱动单位实施系统，是内控信息系统成功实施的关键。业务流程和信息系统之间的衔接是需要重点研究的内容，主要包括:一是制度流程的可用性，制度流程要足够可靠，有足够的权威性、准确性，才能获得业务人员认同，才可能得到实际应用;二是制度流程的时效性，要确保制度流程的及时更新，这是确保单位放心按照制度流程进行管理的重要因素;三是制度流程的信息化实施，如何将制度流程通过稳定的机制由信息化实施落地，是业务管理、内控建设中普遍存在的不易解决的问题，即通常所说的制度流程和信息系统“两张皮”问题;四是信息系统数据互通问题，由于单位存在多个信息系统，如何确保流程在各个信息系统的贯彻执行，如何确保决策数据的及时更新、一致准确，是解决信息孤岛问题的关键。以重庆某高校为例，该高校在科学系统的信息系统规划及建设方案基础上，结合实际、分期实施，确保内控流程与信息系统有序衔接、互联互通。如图2所示，为确保制度流程通过内控信息系统严格落地，合理借鉴昆明市、重庆市渝北区等内控一体化信息建设案例，采用制度流程分层映射的办法，有效稳定地将制度流程管理要素注入信息系统中。关于信息系统互联互通的方法，可采用数据交换机器人，确保业务数据一致准确，在内控数据规范的基础上，建好、用好内控业务管理系统，有效降低系统间数据交换的风险和成本，同时嵌入内控持续监控系统，在内控设计科学的基础上，实现内控有效性运行持续监控。
五、小结
针对高校教育行业经济活动及职能活动，依托行政事业单位内控规范的理论框架，结合各级财政部门内控评价指标体系，通过梳理、解构、整合财政部、教育部相关政策要求与总结行业先进实践，在政府、教育部门及部门内部机构之间构建职责清单和梳理工作流程。将党的政策和纪律、国家战略和法律法规、政府规划和部门规章逐条分解到高校教育行业内部管理制度流程中，真正实现机构职能、岗位权限、程序责任的微观法定化，最大程度将确定性因素注入到不确定性中。开展高校教育行业经济活动及职能性业务活动内部控制标准流程框架的提炼，属于从以经济活动为主的行政事业单位内部控制向以履职活动为主的政府内部控制的扩展性应用研究，是宏观制度落地的微观制度。本文从制度经济学和信息经济学视角出发，提供了高校教育行业履职行为过程控制与结果反映的方法，通过“花好钱”倒逼“做好事”“管好人”。以系统论视角对权力配置、高校履职、经济活动进行串联，完成内部控制实施从立规矩到见成效的根本转变，也将“初心”和“使命”落地于内部控制的合法合规和效率效果双重目标中，持续强化制度流程的标准性和适用性，对于破解当前教育改革发展难题、提升教育治理能力，推进教育现代化、建设教育强市、努力办好人民满意教育等具有非常重要的现实意义。后续将在此基础上进一步探讨和逐步完善内控评价工作，将内控评价结果与绩效考核结合起来，以求在高校内控实务中持续提升效果效率，不断提高学校治理能力和治理水平。
作者:王寒 丁素枚 王永彬 付亚兰 黄文静 马明珠 单位:重庆医科大学
