摘要：随着我国社会经济的发展，加强行政事业单位内部控制建设，为提升单位内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设具有重要作用。本文就内控报告编制实施过程中存在的问题进行研究，并提出相应的对策建议，以期为行政事业单位管理层决策提供参考。
关键词：行政事业单位；内部控制；报告编制；对策
近年来，随着我国行政事业单位部门内部控制报告管理制度全面实施，要求全面、重要、客观、规范地反映单位内部控制成果，但是在实际操作中存在一些问题。为了充分发挥内部控制对廉政建设、提高资金运行效力的价值，加快规范内部控制报告编制具有重要意义。
一、行政事业单位内部控制报告制度概述
行政事业单位内部控制报告是指行政事业单位在年度终了，结合本单位实际情况，依据《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，编制能够综合反映本单位内部控制建立与实施情况的总结性文件。内部控制是单位为控制目标，通过本单位的职能职责需求制定相关的制度、实施措施和执行程序，对部门经济活动进行全方位防范和管控。从静态看，内部控制是行政事业单位为了防范和管控经济活动风险而建设的一套完整的内部管理系统。从动态看，内部控制是通过制定相关的管理制度，为实现控制目标而实施管理制度的约束和规范的过程。行政事业单位建立内部控制管理制度，为推动我国法治政府和服务型政府建设，推进国家治理体系和治理能力现代化，提升单位内部治理水平、提高部门经济效率、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设起到重要作用。全面建设内部控制体系，在制度设计上把权力关进制度的笼子里，从第一线规范经济运行程序，提高经济运行绩效，推动社会经济发展。
二、行政事业单位内部控制报告编制存在的问题
1.重视不够，内控环境较差。行政事业单位在编报内部控制报告范围方面，要求涵盖所有部门，但是在实际编制过程中部分单位流于形式，无实质性内部控制建设，报告质量比较差。主要原因在于我国行政事业单位职能职责多样化，有些部门机构的设立因为职能职责的存在具有一定的必要性，但是由于人力资源少和内部机构设置不健全，部门经济活动很少，特别是部分行政单位和社团机构，其功能就是保障某一领域的行政事务运行，全年财政预算也主要为人员经费和公用经费，无实质性的专项业务经费和项目建设经费，所以对其建立一套系统化完善的内控制度有些不太符合单位实际。单位在内控建设方面重视不够，主要关注事业发展，认为内控是财务人员的事，直接安排财务人员以完成工作性任务为目标上报，其他业务部门参与少，这样使得内控报告编制工作衔接不畅，降低了财务工作人员的积极性，相关内控制度停留在字面上，没有真正按制度实施，这样导致了内部控制报告的编制工作滞后，质量不高。
2.组织机构不健全且分工不明确。单位在内部控制管理工作中，虽然设计了一定的系统制度，建立了相关内设机构，明确内设机构及岗位职责权限，并以文件形式发放到每个科室，但是在内控报告管理制度实施以来，落实不到位，基本上没有其他科室参与，财务部门执行乏力。此外，有些部门单位本身人力资源有限，也没有单独成立专门的内部控制内设机构，有些部门单位的人员编制少，对内控没有明确的分工协作，在实施过程中也没落实不相容职务分离的内控制约，加之内控制度管理是一个庞大的系统工程，在人力资源和组织领导方面工作量很大，所以大部分单位都是由财务人员兼顾，压力大，内控质量不高，无法客观评价，导致内控报告在整体性、全面性和真实性方面存在一定的缺陷。
3.内控佐证材料可靠性差。编制内控报告时，涉及的业务领域范围较广，预算、收支、政府采购、资产管理、项目建设、合同和其他领域等，基本对单位经济活动全覆盖。但是在实际工作中，没有成立相应的专业团队，仅凭财务部门完成庞大的制度体系建设确实存在实际困难，其他人员涉及对应的专业水平有限，完成整个体系建设又牵涉很多部门，所以在工作中难以落实相关制度。具体内部控制制度节点也没有相应的指导意见和架构参考标准，导致单位内部详细制度口径方向不一致。一方面，部分行政单位不涉及项目建设或很少涉及合同领域，另一方面，缺少财政部门相关设计指南，很大程度上让制度设计不能相互制约而失效。在制定某一领域的规章制度时，要遵照报告制度规范，但在具60体业务层面又要根据单位性质和内部经济运行情况细化相应的措施，使其在操作上能够更加顺畅有效，发挥真正的制约作用，所以要有一定专业水准的人员对内控制度进行设计，使相关制度能够顺利实施，确保整个业务经济活动过程和资料的真实可靠，但是行政事业单位相关专业人才匮乏，导致内控制度不完善，内控报告缺少可靠性。
4.内部控制报告编制评价机制存在缺陷。内部控制报告监督评价分为自评和第三方机构评价，在实际工作中这两种监督评价都不能很好发挥实质性的作用。行政事业单位采取自评方式，由于在制度设计和关联逻辑方面难以控制，在设计时可能会倾向于按编制的要求去拟定相关制度，带有一定的主观性，在内控自我评价方面可能会缺乏资料的真实性和可靠性，导致报告质量失真。除了相关法律法规可以对内控制度执行进行监督评价外，相关职能部门对内控体系的监督基本上无法落地，在内控体系制度实施过程中，事前、事中风险防控无政府职能部门介入督查，容易导致风险失控；事后监督则基本上已成定局，无法补救错误造成的损失。
三、完善行政事业单位内部控制报告编制的建议
1.提高认识并创造良好内控环境。行政事业单位在编报内控报告时，相关负责人应提高认识，加强工作领导，以部门单位为主体统筹编报，成立相应的工作领导小组形成长效机制，一把手亲任组长，明确权责，分岗定人，把工作具体落实到人，使编报工作体现出部门单位整体工作而不是某一个科室或个人的事情，创建良好的制度保障。内部控制又是一项系统化的工作，贯穿每一项业务经济的全过程，所以应以单位主要领导牵头，全员参与，相互协调衔接，把工作集中起来，形成合力，形成组织架构，细化分工，完善相关制度，以制度约束内控的实施，确保每年的内控报告顺利开展，为提高报告质量创造良好工作环境。
2.健全内控机构设置并明确职责分工。建立健全内设机构、管理层级及岗位的职责权限，各自完成相关节点的制度建设，收集内控执行过程中的资料，汇总到内控管理科室或统合办公部门统筹整理，并按照规定的方法、程序和要求，有序开展内部控制报告的编制。各部门各司其职又相互配合，使内控贯穿到整个经济业务事项中，形成事前评估、事中监控、事后评价全过程，使内控报告的编制能够真实、全面、有效地客观评价，提高评价结果的使用率，并定期进行自评，发现偏差及时纠正，筑牢廉政防火墙。
3.加强人才队伍建设促进编报质量。单位应高度重视人才队伍的建设，定期或不定期推荐人员外出集中学习或到内控健全的单位考察参观学习，要在全面发展时更侧重于专业化，内部成员之间可以轮岗交换学习。在具体的财经类制度设计时，应多向当地财政部门请示其规范性和适用性，确保制度执行有效，必要时建议由财政部门统筹设计，制定详细的指导意见和制度模板供部门单位参考，把每一个明细制度的架构设计厘清，部门单位再根据本单位的具体职能职责和业务领域情况进行细分优化，丰富内容，总则遵循框架理论，细则遵循单位经济业务运行设计实施，认真执行内控相关制度，加强人才培养，提高编报质量。
4.规范日常运作并提升内控成效。内部控制报告编制质量主要在于内部制度设计和规范运行，除了遵守相关法律法规方面外，还应由专业行政监督部门进行监督和指导，财政部门应设立专业科室对部门单位内控执行规范化进行监督，督促部门单位内控制度建设情况列入年终考核内容，全程跟踪部门单位经济业务事项。逐步建立和完善内控制度信息化，设置风险节点控制权限，对疑似风险点以信息化系统拦截提示加以主观研判，对经济业务事项全程动态化管理。在内部环境上，要按健全的制度体系认真执行，规范贯穿全过程，不相容职务相互分离，对每个岗位进行风险评估，定期进行调整。在编制环节自行客观评价编报，使内控制度设计运行有效，让内控评价报告结论充分运用到实际工作中，杜绝廉政风险，提升内部控制成效。
四、结语
行政事业单位内部控制报告编制是规范单位内部控制执行过程形成的书面正式报告，是保护国有资产、防止舞弊和滥用权力的重要方式。所以在实施过程中我们要强化履职担当，加快建立健全内部控制制度，牢牢守住廉政风险的底线。把思想理论转化为具体工作举措，助推单位高质量发展。
参考文献
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3.黄迎春.浅析行政事业单位内部控制报告编报问题与对策以深圳市为例.经贸实践，2018(14).
作者:覃智和 单位:贵州省九龙洞风景名胜区管理处