摘要：近年来，甘肃省越来越重视现代职业教育的发展，对高职院校教育经费投入持续大幅增长。如何用好管好高职院校教育经费的任务变得更加突出。加强高职院校内部控制管理，完善内部控制体系建设，是加强高职教育经费监管的必要措施。本文通过分析甘肃省高职院校内部控制建设存在的问题并分析成因，提出相应的建议，希望可以有效促进高职院校内部控制体系的建设，保障教育经费的高效使用。
关键词：高职院校；内部控制体系；建设
引言
根据甘肃省教育厅《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》的建设目标，2020年甘肃省高等职业教育规模应占全省高等教育的50%以上，全省90%以上职业院校办学条件应达到国家标准，专科层次职业教育在校学生达到20万人。这充分体现了职业教育是我省经济发展的重要基础，职业院校担负着培养高素质劳动者和技术技能人才的艰巨任务。截至2019年，甘肃省内高校共计50所，其中高职高专院校28所，虽然高职院校占比已达56%，但是全省职业教育仍存在着吸引力不强、发展理念相对落后、基础能力相对薄弱等诸多问题，职业教育发展还不能完全适应加快转变经济发展方式的要求。为此，从2015年起，省级财政职业教育专项投入经费逐年增加，重点用于职业院校实训基地、师资队伍、信息化建设等方面。各级市县财政也相应增加专项资金，支持职业院校改善办学条件。为保证财政资金使用效益，加强高职院校自身建设，完善我省现代职业教育体制，高职院校内部控制体系的建设和有效运行比以往任何一个时期都显得更为重要。
一、甘肃高职院校教育经费投入现状
（一）甘肃省高职教育经费投入方式。高职教育经费投入是指高职教育院校办学需要经费总和。高职院校经费投入方式主要是国家财政拨款、学费杂费和其他投入方式。依据《甘肃省职业教育发展条例》第二十四条规定，职业教育经费通过以下方式筹集：（1）由各级人民政府发放的财政拨款；（2）经营者自己筹备的经费；（3）与此相关的企业所承担的责任经费；（4）接受教育的学生所缴纳的学杂费；（5）社会人士向高职院校捐赠的经费。尽管甘肃省高职院校教育经费筹资渠道众多，但是，省内各高等职业院校教育经费仍然主要来源于各级人民政府发放的财政拨款和受教育者所缴纳的学费杂费，其他方式获取的教育经费相对较少。
（二）甘肃省高职教育经费投入总体情况。如表1所示，2014年全省高职高专教育经费总投入78974万元，2015年全省高职高专教育经费总投入83585万元，比上年增长5.8%，2016年全年全省高职高专教育经费总投入101105万元，比上年增长21%，2017年全省高职高专教育经费总投入110429万元，比上年增长9.2%，2018年全省高职高专教育经费总投入139369万元，比上年增长26%。近年来甘肃省高等职业教育经费投入总量以年均15.5%的速度持续增长。尤其是2016年、2018年的增长率甚至超过了普通本科教育经费投入总量的增长比。此外，从教育经费的投入总量上看，高职教育经费的投入总量却只有普通本科院校投入总量的1/4左右，远远低于普通本科院校。
二、甘肃省高职院校内部控制存在的问题
（一）内部控制重要性意识有待提高。目前高职院校各级领导未能充分认识到内部控制的内容及建设重要性和必要性。许多人对内部控制都处在一知半解的状态，认为内部控制主要是对学院财务的管理，简单地将财务控制作为学院内部控制的主要工作，过度关注资金支出的管理，而忽视单位层面内部控制管理、基建管理、合同管理等其他业务层面的管理。由此产生的认知偏差，进一步导致各高职院校内部牵头建设内部控制体系的部门各不相同，有的是财务部门、审计部门、监督部门、党政办公室甚至还有发展规划部门。在内部控制管理过程中，各级领导之间也难以清晰界定自身职责。一旦出现问题，就容易发生相互推诿责任的现象。甘肃省职业院校的大多数领导都是从事教育事业的人员，他们更注重对教学的培训以及研究人员的培养，对内部控制关键岗位的行政人员缺少重视，降低了相关工作人员的积极性，影响了内部控制工作的有效开展。
（二）内部控制体系的建设有待完善。由于甘肃省高职院校大多数是通过中专或中职升格方式发展起来，虽然办学规模不断扩大，但是，在其发展过程中仍然深受升格前中专管理模式的影响，与本科院校相比存在很大差距，内部控制管理不仅起步晚，而且发展慢。自2012年起，国家陆续出台《行政事业单位内部控制规范（试行）》《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》等政策，大力指导和促进高校有效开展内部控制建立与实施工作。但是由于高职院校与高等院校管理存在差异化，且缺乏相应的细节性实施方案，目前省内大部分高职院校的内部控制体系建设工作仍处于萌芽状态，具体表现为内部控制组织机构不健全，内部控制部门权责不清晰，内部控制制度建设不完善。高职院校在完成年度《行政事业单位内部控制报告》编制时，容易存在敷衍应对、生套硬凑的现象，无法真实反映学校内部控制体系建设的实际情况。
（三）内部控制管理覆盖面有待增大。随着教育经费投入持续增长，高职院校内部的业务种类不断增加，涉及学校资产、经济活动、工程项目、科研项目等多项内容。由于项目种类过多且较为复杂，所以高职院校内部控制的覆盖面将不断扩大，且不能遗漏任何一项内容。而甘肃省高职院校并没有建立出一套完善的内部控制体系，能够对所有内部控制业务制定出相关制度并及时进行更新完善。随着高职院校的快速发展和组织设置自主权的加大，其组织结构也变得更加复杂。甘肃省很多高职院校实施校院两级化管理。学校内部控制制度建设主要由校级层面完成，二级学院参与度低。因此，在内部控制制度制定过程中，容易忽略二级学院内部控制管理的实际环境和风险防控的具体方向，致使内部控制制度无法进行全覆盖，内部控制工作也无法做到全落实。另外，二级学院直接套用校级管理制度，却忽视对校级层面的监督，容易形成内部控制管理盲区，由此引发的内部控制风险将无法及时消除。
（四）内部控制管理人才技术有待提升。由于内部控制管理工作具有覆盖面很广、管理难度大，内部控制的制定和实施比较依赖专业人才，人力资源因素在一定程度上影响了内部控制机制的实行。目前甘肃省高职院校未能充分认识到内部控制管理的重要性，未设定专门的内部控制管理岗位，日常内部控制管理工作主要由财务部门或审计纪检部门人员兼任。通过调查发现，这些兼职人员存在内部控制管理认识不够、自身专业知识储备少，加之缺少相关培训，造成内部控制管理人员专业水平难以提升，内部控制管理工作难以落实。随着大数据技术与信息技术的快速发展，学校可以通过信息化平台建设更好应对内部控制管理工作，提升工作效率。目前省内高职院校内部控制管理信息化建设相对落后，部分院校只有财务管理信息化建设相对完善，但是大多数院校在基础建设、合同管理等方面的信息化建设仍属空白；现有信息化平台之间存在无法有效对接的情况，容易形成数据孤岛，影响数据信息的有效交换和传递。
三、高职院校内部控制体系构建及优化对策
（一）提高内部控制体系建设的思想认识。高职院校内部控制建设是加强高职教育经费监管的重要措施，也是完善高职院校内部治理结构、建立现代高校制度的必然要求，更是贯彻落实依法治国基本方略，有效防控行政风险和廉政风险的重要举措。高职院校一是要加强内部控制管理的宣传教育活动，提高各级领导对内部控制建设内容及其重要性的认识。二是设置内部控制管理部门，明确部门职能权限，设立专人负责内部控制管理工作，加强学校内部控制归口管理。
（二）重视内部控制体系建设的顶层设计。客观地说，高职院校内部建设工作绝非易事，更不可能一蹴而就。随着现代职业教育体系的深化改革和高职院校内部治理的优化改进，内部控制体系建设将是一项常态化、持久化、关乎学校健康持续发展的重要举措。因此，高职院校应重视内部控制体系建设的顶层设计，做好内部控制体系建设的长期规划。一是结合学校发展目标和发展战略，根据学校未来发展规划，确定学校内部控制的核心目标和建设内容。二是结合学校实际情况，根据国家及省市出台的内部控制管理政策办法，制定与之相适应的内部控制体系。三是健全内部控制制度，保障内部控制管理有据可依，完善内部控制组织机构设置，注重权利责任的统一均衡。四是加强风险评估、优化考核评价、信息化建设，逐渐形成以风险评估定方向，内部控制制度为依据，考核评价为监督，信息化技术为支撑的动态监管、持续改进的闭环系统，保障内部控制有效实施。
（三）细化内部控制体系建设的实施内容。高职院校可以结合自身实际，依据《行政事业单位内部控制规范（试行）》《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》等规定，将学校的内部控制内容从单位层面和业务层面进行重新分类细化，并且加入评价和监督。一是细化单位层面内部控制内容，设计组织架构和管控模式。在组织框架中，注意将不相容职能和岗位分类，并细化岗位职责。在管控模式上，注意结合学校自身实际，明确各部门的权责分工，保证决策、执行、监督相互分离制衡。二是细化业务层面内部控制内容，全面细致地对各业务活动进行风险评估，依据风险评估结果采取对应的具体的风险控制措施，形成可执行的内部控制制度，建立标准规范的内部控制流程。三是建立完善内部控制的评价和监督体系，制定内部控制监督制度、加强对内部控制的内部监督和外部监督，积极开展对内部控制的自我评价和外部评价。
（四）加强内部控制体系建设的风险评估。高职院校风险评估主要指的是学校及时识别、分析经济活动中与实现内部控制目标相关的风险，并合理确定风险应对策略的过程。它决定了内部控制的方向，是实施内部控制的重要环节，是采取控制活动的依据。高职院校应加强风险评估，才能切实保障内部控制有效落实。一是根据自身实际设定风险承受度目标，全面系统持续搜集相关信息，打牢风险评估前期基础。二是对学校内外部面临的风险进行持续有效发识别，精准定位风险控制点和重点防范领域，并能根据学校内部外环境变化，及时修正风险评估机制。三是加强风险可能性和影响程度分析，并设定不同程度等级，依据程度大小确定不同的风险应对措施。四是综合运用风险规避、风险降低、风险分担和风险承受等应对策略，实现对风险的有效控制。
（五）加强内部控制信息化平台建设。高职院校应充分利用先进的信息技术，结合学校自身管理实际，建立完善的内部控制信息化平台，提升内部控制业务层面管理水平。有目标、有计划、分阶段、分步骤地建设内部控制管理信息化系统，建成预算管理、收支审批管理、项目管理、科研管理、采购管理、合同管理等基本模块，且各模块之间关联互通，保障各项数据信息传递交换顺畅无阻，更为高效清晰地反映学校各项业务的相关数据。同时利用内部控制信息化平台，明确各部门职责权限，制定标准化审批程序，将每个业务、每个岗位、每个审核进行有效规范，保障内部控制制度有效实施，从而避免人为操作、讲情面、走捷径等情况发生，减少人为因素干扰给学校带来的风险隐患。（六）加强内部控制管理人才队伍建设高职院校应积极解决内部控制人才紧缺的问题，一是积极培养或引入懂专业高水平的内部控制管理人才，加强内部控制
人才队伍建设，努力营造领导重视、部门协作、全员参与的内部控制环境。二是积极组织内部控制的专题培训，及时宣传内部控制管理新政策、新制度、新理念、新办法，及时更新内部控制管理人员的专业知识。三是完善学校内部轮岗制度，鼓励内部控制管理人员尝试其他岗位工作，了解内部控制活动整体风貌，提升实践创新和沟通协作能力。
四、结语
综上所述，甘肃省许多高职院校的内部控制体系并不完善，存在许多优化改进空间。本文建议各高职院校能够提高内部控制认识，加强宣传教育，注重长远规划、重视人才技术，在建立内部控制体系时能够紧扣内部控制目标、权责制衡、风险防控、制度设计、业务流程等核心内容，使控制目标精准化、权力责任明晰化、防范风险格式化、业务流程制衡化、技术手段现代化，有效保障教育经费使用，提高院校现代治理能力。
作者:李文琦 单位:兰州职业技术学院
