落实事业单位内部控制制度的思考

落实事业单位内部控制制度的思考

摘要:本文以事业单位内部控制实施的基本内容及推行意义作为理论导向,基于事业单位内部控制实践过程中存在的重视程度低、运行机制不健全、预算控制不足、业务管理不规范、内部监督失职等问题进行分析,并研究事业单位改进内部控制管理工作的有效策略。

关键词:事业单位;内部控制;有效策略

引言

事业单位是政府部门投入国有资产和财政资金所设置的、不以营利为目的的社会服务性公益组织,在教育、文化、科研、卫生等多个领域发挥着重要作用,也是组织协调社会经济发展的载体。一直以来,事业单位承担着社会服务及公共事务管理等职能,在社会效益与经济效益的双重作用下运营发展。为了更好地适应社会经济环境,国家针对事业单位深化改革逐步出台了一系列政策。在宏观政策调控与市场竞争压力下,事业单位内部管理方面存在的问题日益突出。对于事业单位来说,如何重构内部管理组织架构,发挥内部控制管理作用,提升财政资金及公共资源的使用效益,并有效防范国有资产流失和贪污徇私等现象,是事业单位在今后发展道路上必须要重视的问题,这也是社会各界共同关注的问题。

一、事业单位内部控制相关基本概述

(一)事业单位实施内部控制的基本内容。截至2017年,国家针对事业单位内部控制管理工作颁布了相关的管理办法,明确内部控制管理范围及内容,作为事业单位完善内控管理体系的政策导向。对于事业单位来说,内部控制管理即在单位组织内建立一套统一的管理体制,通过对业务活动、财政资金以及人力资源等多方面的控制与规范,达到单位既定的运行目标[1]。可以说,事业单位内部控制就是实现组织目标的管理流程。从内控目标角度,事业单位的内部控制管理与现代化企业的内控观念几乎一致,在强调会计信息准确性、业务活动合法性的基础上,事业单位还需要以公共服务质量和国有资产增值作为其内控目标;从内控要素角度,事业单位的内部控制要素应当包括内控环境、控制活动、风险评估、信息沟通与内部监督,但在组织结构、风险类型、业务活动以及监督方式上与普通企业存在差异;从内控特点角度,事业单位的内部控制管理在目标制定、环境设置、制度建设等方面存在特殊性。事业单位的内部组织结构、外部行为、管理模式等受法律法规的约束,且在目标设置层面上以社会效益为主,不考虑盈利性问题,具备明显的无偿性特征;从内控原则和机制角度,事业单位在完善内部控制管理体系过程中要遵循全面性、制衡性、适应性和重要性四项原则,并建立问责机制和监督部门,在内外部的双重监督下保证其运行活动的高效透明。

(二)事业单位落实内部控制管理制度的意义。事业单位贯彻落实内部控制管理制度,既是国家政策导向的结果,也是满足事业单位运转发展的必然举措。具体来说,事业单位开展内部控制管理工作的重要意义主要表现在以下3个方面:(1)提升会计信息质量。内部控制管理制度的落实能够规范事业单位会计处理流程,统一各部门的财务数据口径,以财务报告为基础客观反映单位的财政资金收支情况,从而提升预决算质量,也为各项经济决策提供信息支持;(2)提升单位管理水平。内部控制管理范围全面覆盖着事业单位的财务管理、业务活动以及工作人员等,涉及所有的单位部门和岗位人员。在标准化的管理制度下,能够实现对财务、业务及人力资源的系统化控制,从而提升单位管理质量;(3)保证单位资金及资产的安全性。事实上大部分事业单位运营管理的主要资金来源于国家财政拨款,但由于事业单位的财政资金收支科目较多,国有资产规模较大,在管理方面存在一定的难度。而内部控制的实施能够避免资金及资产在使用过程中存在的浪费、闲置、截留、配置不科学等问题,有效提升资金和资产使用的价值性。

二、事业单位内部控制实施过程中存在的主要问题

(一)对内部控制重视程度不高。随着政府监管部门对各单位的财政预算及项目绩效工作越来越重视,在政治因素的影响下,大部分事业单位在实际运行管理过程中过于重视政绩建设,对于内部管理工作重视程度不高;即便一些事业单位为了满足政策要求已经被动地建立了内控体系,但内部控制也往往局限于资金控制和预算控制方面,没有将内部控制的管理作用延伸到业务活动、风险评估、市场预测以及人力资源管理等方面,使得内部控制的管理存在片面性[2]。此外,很多事业单位往往将内部控制管理职能落实在了财务部门层面上,不仅削弱了内部控制的权威性,还加重了财务部门的工作量。尤其是在其他职能部门配合程度较低、对内部控制了解层面较窄的情况下,事业单位无法逐步推进内部控制工作。

(二)内部控制机制有待完善。当前,部分事业单位存在着内部控制组织架构和管理制度不完善的问题,影响了内部控制管理工作的有效开展。一方面,事业单位内存在着权力过于集中,尚未对决策权和监管权进行分离,也没有细化部门与岗位的职能权限,一岗多职、因人设岗以及不相容岗位未分离等现象依然存在;另一方面,事业单位要想建立完善的内部控制管理制度,应当将预算管理、收支审批、身份授权、财务报表、固定资产盘查、物资采购、基建项目、人力资源管理等内容都纳入规范的制度流程中,但一些事业单位内部控制制度建设存在漏洞,无法对单位的资金、资产和人力资源形成闭环管理[3]。

(三)项目预算控制力不足。事业单位项目预算控制力不足主要表现在以下三个方面:其一,事业单位的运转和管理工作受宏观政策影响较大,一旦发生政策更新、岗位变动、项目调整等外部不可抗因素,单位的预算执行情况可能会存在偏差;其二,事业单位的预算项目费用控制难度较大,如专项资金挤占挪用、资金先支后算、预算单位虚增收入等现象频繁,尤其在内部人员思想意识不重视的情况下,不仅影响了财政资金的使用效率,甚至还会引发内部贪污徇私等问题;其三,由于事业单位的项目预算往往要在年终接受监管部门的审核,项目效益未达标则可能会影响单位下一年度的项目申请与预算资金发放,而单位内本身存在着预算资金配置不合理的问题,因此,一些单位为了实现预算绩效考核指标,采取年底突击花钱等方式,更改了预算事项,从而影响了预算过程监督控制。此外,部分事业单位没有建立完善的经费报销制度,也没有针对预算资金的收支制定标准和定额,这也是造成项目预算管控力不足的主要原因。

(四)财务收支管理有待规范。在《政府会计制度》的影响下,事业单位需要对财务收支管理工作制定相应的操作规范,明确会计核算范围,更新会计科目。但目前,一些事业单位在财务收支管理方面存在着原始凭证管理不规范和财务管理制度不完善等问题,一方面,单位的原始票据在使用过程中没有登记造册,也没有及时录入信息系统,票据缴销环节也远远滞后于收入确认及财务报告编制环节,这使得事业单位的长期未销账规模越来越大,影响了财务收支的规范性;另一方面,单位缺乏完善的财务管理制度,尤其在资金收支方面存在着使用标准不一、审批流程不严格等问题,相关人员也没有及时对账户沉淀资金进行回收,严重影响了会计核算的准确性。

(五)固定资产管理缺乏合理性。事业单位普遍存在着“重钱轻物”的思想,在固定资产购置、使用、盘点以及报废处置等方面缺乏有效的管理制度。例如:在固定资产购置环节缺乏事前的投资效益分析,固定资产重复购置、无计划购置等行为,造成资产闲置、资金浪费等现象;在固定资产管理环节,相关部门在资产盘点环节没有对新增资产、已处置资产及时进行账务处理,造成固定资产盘点不实。

(六)采购管理有待加强。一方面,部分事业单位没有建立采购部门,也没有在责任岗位上落实采购职能,采购工作缺乏严谨的审批流程,且大部分采购工作先执行后审批,这不仅造成了采购工作的无序混乱,也无法避免个别人员滥用职权、贪污腐败;另一方面,事业单位频繁采购、无计划采购,不仅会加大采购成本支出,也影响了后续的会计核算及财务审批等环节。

(七)内部监管职能缺失。部分事业单位尚未建立完善的纪检部门和审计部门,监管职能局限于事后反馈,无法对经济活动和业务项目发挥事前预测和事中控制的职能,使得事业单位内操作违纪、行为不当等现象不能得到有效根除;同时,在监管机构缺失的情况下,事业单位无法定期对各项经济活动及项目开展进行监督管理,尤其是在各职能部门与关键岗位之间尚未形成制衡关系,这使得单位的一些重大项目审计、业务流程整改等处于无监管状态。此外,在监督机制不断完善的过程中,事业单位没有全面考虑独立评估、日常监督、专项审计、纪律监察四项原则,也没有引入外部审计机构参与审计工作,无法保证审计结果的有效性[4]。

(八)信息化建设有待加强。实际上,在相关政策的引导下,我国大部分事业单位都已经实现了会计电算化。在信息技术的支持下,事业单位可以利用财务管理系统和财务辅助软件开展电子账簿管理、网络报销以及电子凭证储存等工作。但一方面,由于单位内投入应用的管理系统尚未实现端口衔接,各系统独立运行且管理口径不一,影响了信息共享的时效性,也造成了内部信息孤岛现象;另一方面,事业单位的信息技术应用程度较低,仅实现了财务数据的采集和整理工作,无法延伸到财务分析与项目预测环节,无法真正实现业财融合。例如:一些单位虽然搭建了OA系统,主要用于内部沟通、业务申报、财务处理等,但在实际使用过程中,单位人员为了简化操作程序,对OA系统使用较少,使得财务管理信息化工具形同虚设。

三、事业单位加强内部控制管理的有效策略

(一)优化内部控制实施环境。内部控制管理工作的顺利开展离不开良好的环境基础,因此,事业单位要重视思想意识提升,转变从管理层人员到基层人员对内部控制的错误认识,通过聘请外部事务所授课来组织内部人员学习内部控制相关政策,让单位人员了解到内部控制实施的法律刚性以及对事业单位发展的重要意义。在文化氛围的影响下,调动员工的参与积极性,主动配合相关部门的管理工作。另外,单位在完善内部控制管理体系时,应当以《行政事业单位内部控制规范》作为制度建设导向,通过评估风险、完善制度,整合预算管理、资产管理、财务管理等多种管理手段,合理保证单位的各项经济活动合法合规、资金安全、财务信息真实完整,有效防范舞弊和预防腐败,切实提高服务效率和效果。

(二)完善内部控制管理机制。首先,事业单位要从完善内部组织架构入手,将内部控制工作从财务部门分离出来。以某市的少年宫为例,为了强化内部控制管理工作,该单位在2016年建立了完善的内部控制管理体系,以内控小组为主体,下设领导小组办公室。领导小组办公室由总务处牵头,将办公室、教研室、信息处、活动处、教务处等作为主要参与成员,负责组织协调内部控制工作。在沟通协调和联动机制的作用下,对相关部门的财务管理、采购管理、实物资产管理、法律审核等责任权限进行细化和界定,有序组织各项业务活动开展。其次,事业单位可以以议事决策制度、授权审批制度和不相容岗位分离制度作为核心内容,并不断完善预算管理、收支管理、固定资产管理、采购管理、资金管理、绩效管理等制度规范,实现财务管理与业务活动更加精细化。最后,对出纳、会计、采购管理、固定资产管理、合同管理等关键岗位制定具体的业务操作流程,采取严格的岗位轮换制,形成良好的岗位制约监督关系[5]。此外,为了进一步贯彻“三重一大”制度,在单位管理层负责的制度下,坚持党组织政治核心,依法完善并严格执行议事规则和集体决策制,提升各项决策的科学性及领导班子的管理水平。

(三)健全预算控制流程。以预算管理为导向,基于预算编制、预算批复下达、预算执行、预算调整、决算编报等流程作为预算管理实施过程;同时,事业单位应立足于自身的发展现状,发挥内部控制在预算过程监管中的作用。一方面,事业单位要建立严格的预算调整审批制度,当出现预算执行偏离预算目标的问题时,需要向上级部门申请预算调整,经层层审批以后才能落实,有效避免因预算调整所造成的控制过程乏力等问题;另一方面,发挥预算绩效管理的作用,将日常管理工作、重大项目开展以及关键岗位等作为考核评价的主要对象,制定相应的考核指标,通过缩短考核周期、加强奖惩措施等方法实现对预算执行过程的控制。

(四)重视财务收支管理。针对事业单位在财务收支管理方面存在的不足之处,一方面,事业单位要建立完善的财务管理制度,全面覆盖单位的财务审批流程和经费报销制度,并要求所有资金的收入与拨付都需要遵守取票登记制度,针对票据建立电子凭证,合理保管相关的凭证发票;另一方面,财务部门要充分了解单位的实际账面资金来往情况,掌握交易发生的具体原因与时间,及时清理未付或未回收的财务款项,并做好账目核销工作。此外,重视账户沉淀资金的回收和结余工作,有效避免资金浪费现象。

(五)规范固定资产管理制度。事业单位要建立完善的固定资产管理制度,有效解决资产账实不符、使用过程混乱等问题,针对采购、使用、养护以及处置等环节分别制定行为规范。一方面,制定固定资产盘点清查制度,要求资产管理部门要定期对资产数量、价值损耗等情况进行核查,更新资产科目,保证账实相符;另一方面,制定资产出入库程序,规定各部门资产领用岗位的责任与职能,保证出入库信息要及时录入系统中,做好账务处理工作。

(六)保证采购环节的有序性。事业单位要建立独立的采购部门,对采购工作定职定岗。采购工作要以采购部门为主导部门,在财务部门和资产管理部门的配合下,编制年度采购计划、填制采购合同信息,并交由经理层进行审批。一些大规模的基建项目则需要在网络平台上公开招标计划,与合作商签订采购合同。在规范的采购流程下,采购部门还需要严格遵循采购计划和预算定额,基于采购相关信息开展采购工作,例如:数量、参数、名称以及价格等,提升采购工作的有序性。

(七)健全内部控制监督机制。为了确保内部控制的有效性,事业单位要从内部管理出发,以审计部门和纪检部门作为核心机构,制定完善的内部监管程序,包括确定审计工作范围、关注重大项目审计、审计会议周期、审计报告编制、审计意见反馈等,并发挥事前预测与事中监管职能,强化内部监管力度;同时,事业单位还可以采用外部监管形式,例如:信息披露制度、第三方机构审计等,在审计事务所的协助下编制完善的审计报告,并在单位官网上公开审计信息,接受社会的监督,以保证事业单位内部管理工作的透明性[6]。

(八)推进内部控制信息化建设。在大数据时代中,事业单位要想更好地适应外部经济环境、提升内部管理效率,就必须重视信息化建设工作,加强财力、物力以及人力资源三方配置,更充分地利用信息技术开展各项管理工作。在这一过程中,事业单位一方面要将会计核算、资金审批、预算管理、采购管理、固定资产管理、财务报告编制以及人力资源管理等信息系统进行端口对接,打通各部门之间的管理壁垒,统一数据处理口径,在信息共享平台的支持下,加快财务信息与非财务信息的传输效率,减少因信息不对称带来的管理风险;另一方面,在信息化的应用下,事业单位的财务会计人员可以从简单机械的会计核算工作中脱离出来,向管理会计转型。基于大数据功能下可以实现信息数据的集成和交换,因而,会计人员可以以财务数据仓库为依据,深入挖掘业务信息潜藏的价值,以精准化的信息数据分析结果指导事业单位的经济决策和管理工作,提升事业单位的社会效益和经济效益。

四、结语

综上所述,对于事业单位来说,搭建完善的内部控制管理体系既是适应国家政策法规的必然要求,也是单位提升内部管理水平的有效方式。在这一过程中,事业单位应基于自身在财务管理、业务管理等方面存在的不足之处,通过优化内控环境、完善内控机制、加强资金管理、强化预算控制、健全监管机构、推进信息化建设等方式,不断完善内部管理体系,从而实现事业单位又好又快的发展。

参考文献

[1]邵友忠.加强行政事业单位内部控制制度建设的思考[J].经贸实践,2018(4):246.

[2]赵中敏.贯彻落实事业单位内部控制制度的思考[J].现代营销,2018(12):141–142.

[3]严刚,王双蕾,黄军茹,等.关于行政事业单位进一步健全完善内控制度的思考[J].财讯,2018(1):99–102.

[4]谢建达.基于如何有效提高行政事业单位财务内控管理制度的思考[J].今日财富(中国知识产权),2018(4):132–133.

[5]董红艳.关于行政事业单位内部控制的思考[J].财会学习,2019(11):252.

[6]郭群.加强事业单位内控制度建设的思考[J].纳税,2018(3):145+147.

作者:安然 单位:北京市丰台区少年宫