会计制度下政府会计工作面临的困境

会计制度下政府会计工作面临的困境

摘要:2019年1月1日,新的政府会计制度在全国范围内的行政事业单位正式执行,部分行政事业单位在贯彻落实新的政府会计制度时遇到了一系列现实困境。本文以A开发区管委会的会计工作为例,分析了新政府会计制度在实际操作中面临的问题和困难。并从引入政府成本会计、培养和储备高质量的政府会计人才以及加强政府会计、政府审计和政府内部控制三者间的联动等方面,为贯彻落实新的政府会计制度和进一步的政府会计改革提供建议。

关键词:新政府会计制度;会计工作;政府会计

我国政府会计改革从最初的起步调整到后来的主动摸索,从系统准备到现在的全面改革,前后经历了四十多年的发展。随着财政部出台和颁布了《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》和《政府会计准则———基本准则》等政府会计规范,这给我国政府会计制度改革指明了方向。新政府会计制度改善了“单基础”要求下会计核算内容不全面完整、财务分析报告制度完整度欠缺、预算执行公开透明度不充足、会计信息真实性难以确定等痼疾,全面、清晰地反映了政府财务信息和预算执行进度。

一、我国政府会计改革的现状分析

新政府会计制度提出了“双功能”、“双基础”、“双报告”的财务处理要求,使得政府会计的账务处理不仅能确认、计量和报告政府的资产、负债、净资产、收入、费用、现金流量情况,还能记录和报告政府部门的预算收入、支出和结余情况。政府会计改革的现状主要表现为“双功能”并行、“双基础”并用和“双报告”并备。《基本准则》中要求政府会计人员在账务处理中同时设置预算会计和财务会计两套核算科目,每项经济业务分别按照以权责发生制为基础的财务会计和以收付实现制为基础的预算会计进行平行记账,以便能清晰全面的反映单位财务信息和预算执行情况,年终时,各政府会计主体需编制两套报表,即以收付实现制为基础的决算报告和以权责发生制为基础的财务报告,并为决算报告和财务报告的准确定位报告目标。新政府会计制度明确了财务会计和预算会计间的关系,有利于满足政府对预算管理和财务管理的需求,有利于政府财务信息和预算执行情况的相互协调和相互补充,提高政府财务信息质量,有利于政府部门加强预算管理和财务管理,防范财政风险的发生,同时还能进一步提高政府财政情况和财务信息的透明度和可理解度,有助于增强政府财务管理水平和提升国家财政经济的可持续发展能力。

二、A开发区管委会会计工作中面临的困境

A开发区管委会是一家市政府派出机构,目前该机构的财务管理体制较为健全,配备主管会计1人、助理会计1人、出纳1人,主要负责管委会的财务审核、登账和付款等工作,他们在贯彻落实新的政府会计制度时遇到了现实困境。

(一)成本核算困难,绩效评价缺失。在成本核算方面,实务中具体业务活动成本分散在各类项目支出中,未形成某一项成本管理对象的具体成本,而一般性的行政成本也没有明确的定义和划分。A开发区管委会的会计人员通常用行政运行支出、事业运行支出作为替代手段衡量行政成本。举例来说,修建工程均由施工单位先行垫付资金,等工程施工进度达到一定比例再到管委会报账,使得财政资金的使用效率无法有效体现,预算执行过程中的合规性和财务风险难以监控。而公共设施成本核算环节的缺失也使得政府的行政行为较少考虑财政资金的使用成本和使用绩效,导致低效的政府行为。在绩效评价方面,由于财务预算报告披露的是政府当年收支总额和上一年度差额,实际的收支明细和相关的信息的依据并没有得到体现,而财务报告核算与企业会计相比存在核算不充分的弊端,因此A开发区管委会的财务状况无法得到充分反映。

(二)A开发区管委会政府会计人才匮乏。在会计人员配备方面,A高技术产业开发区管理委员会下设财政局,财政局由财政业务股室和财务业务股室两部分构成,财务业务股室负责A开发区管委会的账务处理。财务业务股室配备两名会计,一名主管会计负责日常报账的核票工作,一名助理会计负责记账以及出具报表工作,未配备专职管理国有资产的工作人员。国有资产日常管理力度薄弱,随意性较大,存在资产重复配置、使用效率低、非法处置和处置滞后等问题。以前年度对固定资产和公共基础设施的账务处理粗糙模糊甚至缺失。资产管理相关的配套制度和具体要求尚不完善,会计人员在确认、计量和列报各项国有资产的数据和信息等方面面临诸多困难。在会计人才培养方面,A开发区管委会的会计人员目前普遍存在知识结构单一,学习新知识的积极性不足,专业知识和技能缺乏,实务操作不娴熟等问题,不利于新的政府会计制度在A开发区管委会的落实和推进。此外A开发区管委会的会计人员在校学习的课程仅与企业会计相关,政府会计知识和技能均是进入单位后由原来这一岗位的前辈以“师徒”模式教授的,这不利于系统、全面、科学地学习政府会计知识,也不利于政府会计人员培养的持续性和稳定性。

(三)信息披露不充分。在信息披露方面,财库[2018]29号文件和财库[2018]30号文件均为政府财务报告的分析和利用提供了方法论的指导。但在实际工作中,A开发区管委会并未对政府财务报告进行分析、利用和披露。一方面是由于编制政府财务报告尚处在试行阶段,存在会计核算不准确或缺失、账务试算不平衡等实际困难,编制的政府财务报告质量不高,分析和利用价值不强。另一方面是由于现行政策文件尚未明确政府财务报告公布的具体要求和细则,加之政府预算报告和政府财务报告使用大量专有名词,涉及大量专业知识,社会公众难以解读,外部报表使用者对A开发区管委会的预算和财务关注度较弱,A开发区管委会会计人员配备不足的情况下,仅按照法律规定公开政府预、决算,在工作中对政府财务报告分析和披露的积极性不高。政府财务报告分析、利用和披露环节的缺失,使得编制政府财务报告工作仅流于表面,无法为A开发区管委会的绩效考核提供数据支持和评价依据,也使得政府综合财务报告改革无法产生现实影响。(四)制度监管不严格。由于基层政府部门大多存在内部控制相关规章制度的建立不完善、内部控制的执行力较差、内部审计的独立性较弱、工作人员对内控的重视程度不高、人员岗位设置不合理、内部控制相关信息的沟通渠道不通畅等问题,使得政府部门的内部控制未能发力,无法预防单位的财务风险,更好履行单位职责。A开发区管委会虽然建立了财务制度和工作流程,但仅仅只对财务资金的审批流程明文规定,如人员岗位配备安排存在缺口、定期的内部控制检查工作存在空白等问题并未引起重视。加之A开发区管委会未成立审计局,仅由上级审计部门两年一次开展对A开发区管委会财政财务状况的审计工作,且均以聘请第三方会计师事务所的形式开展审计工作,这些情况均不利于发挥审计对财政的约束和监督作用。

三、对完善我国政府会计工作的政策建议

(一)引入政府成本会计。政府部门应该结合本单位的实际情况和现实需求,明确单位成本会计核算的目标以及成本核算的具体对象、涵盖范围、所属期间,确定单位进行成本归集与分配的核算方法,并于年度终了时及时编制报告,还应对全年的成本核算情况进行数据分析。构建一套以绩效评价为基础,以成本分析、成本控制和优化资源配置为目标的政府成本会计系统,符合政府会计改革的目标和趋势要求。政府部门应根据成本目标对政府成本进行多层次、多角度的分类,将一般性行政成本在部门层级间进行分配,制定政府成本会计的有关制度,政府成本会计的相关准则指南。

(二)培养政府会计人员。政府会计改革既需要能制定和完备政策制度的高层次政府会计人才,又需要能贯彻和落实具体要求的基层政府会计人员。首先,政府应有意识地建立健全政府会计人员能力框架体系,要从职业知识、职业技能和职业道德三个维度,构建多层次、多阶段、立体式、可持续的政府会计人员胜任能力框架,从而培养一批能满足不同层次和不同岗位需要的专业政府会计人才。其次,政府应改进和优化政府会计人员资格评价机制,通过将政府会计人员所学的理论知识同实务工作和业绩考核紧密结合,激发政府会计人员主动学习政府会计理论知识的热情。最后,政府要不断加强学历教育和职业教育,将高校教育和社会教育相结合,为政府会计改革的顺利实施培养和储备人才,通过不断完善政府会计学科建设,培养一批具有政府会计专业知识和技能的会计人才。

(三)政府会计、政府审计和政府内部控制需联动发力。政府会计改革是推行政府审计和实施政府内部控制的前提,在实践中发现政府预算和公共财务管理中存在的问题和缺陷,为政府会计改革和会计制度完善提供了方向,三者之间具有对应性和互补性。首先通过提高政府会计所提供的财政信息和财务数据的真实性、完整性和有效性,为政府审计和政府内部控制提供基础数据和信息支持。然后通过发挥政府审计的监督功能,提高公共资金的使用效率和使用效果,增强公共权力行使的规范性和有效性,提升内部控制的完整性和有效性。最后还可以把政府内部控制作为一种均衡机制,通过完善内部控制建设,开展内部控制评价,及时披露内部控制信息,从而提高政府会计的信息质量,有助于增强政府的公信力。

作者:唐洋 龙玉婷 游战武 单位:南华大学经济管理与法学学院