推进双体系会计制度改革探究

推进双体系会计制度改革探究

近年来,新的系列准则制度统一了现行行政事业单位的会计标准,形成了“双体系、双基础、双报告”的会计模式。新的政府会计制度实行后,将有利于政府绩效的评价,提高政府部门管理效率,而对以收付实现制核算基础为主的行政事业单位而言,执行新的准则制度将对会计人员掌握新技能的熟练度,人员培训及后续人才培养等方面提出更高要求。同时,随着政府会计改革的深入推进,需要审计与信息披露制度同步更新以配合政府会计改革的进程。

一、“双体系”政府会计制度对行政事业单位的影响

(一)对行政事业单位会计核算与报告的影响。从会计核算角度看,《政府会计准则-基本准则》的出台,给行政事业单位的会计工作带来诸多变化。会计要素变化方面,新制度明确的五大要素包括资产、负债、收入、费用和净资产。实行“双体系”制度,即实行“3+5要素”的会计核算模式,对应的核算标准也发生变化,因此必然会产生新制度的适应期,政府财会人员需对新的核算要素、核算标准有完整的认识。新旧科目衔接方面,会计要素的变动也引起会计科目的巨大变化。首先,“待处理”科目的使用范围。例如现行会计制度下,“其他应收款”是财务会计的资产负债变动确认,“应收账款”“预付账款”是收支和资产负债的双重确认。其次,“增值税”的核算问题。现行制度下增值税属于价外税无需费用科目核算,而新制度为“应缴增值税”单独设置了科目核算。从会计报告角度看,基本准则实施后,以权责发生制为基础的财务会计和以收付实现制为基础的预算会计得以确立。预算会计制度下,政府需编制决算报告;财务会计制度下,政府应编制部门财务报告和综合财务报告。财务会计的五要素均需分别核定,对报表的编制提出了挑战,各部门财务报告的合并更亟需解决。

(二)对行政事业单位报告审计的影响。新制度的实施必然会提高政府会计信息的质量,必然会扩大纳入政府审计监督的资源范围。政府审计机关对部门预算执行全过程审计,推动了预决算会计制度在核算和报告方面的运用。会计要素的增加推动了会计科目的细化,给精细化审计、政府审计的鉴证和咨询功能带来挑战,需尽快提升从业人员的素质以配合政府会计制度落地。社会公众和立法机关通过政府会计报告深入了解政府财务状况、预算执行情况、运营绩效,作为政府优化资源配置决策的重要依据,政府会计报告是反映政府行为的信息载体,也是政府会计成果的最终展现,应逐步健全政府审计的质量保障机制以充分发挥鉴证功能。政府会计报告经审计后应向公众与立法机关披露,且有必要将审计报告对外公开披露以提高政府会计报告的公信力。

(三)对行政事业单位信息披露的影响。社会公众行使权力离不开信息的获取与运用,而新模式下要求相关业务需同时进行预算会计与财务会计核算,意味着既要从政府角度优化信息披露,也要做到信息披露能有益于信息需求者,实现政府会计的真正意义。政府会计信息的内在价值由信息的质量决定,行政事业单位采用预算会计与财务会计相结合的方式记录与报告财务状况,使所披露的政府财务信息更多样化,政府透明度与公信力也逐步提升。信息的内在价值能否转化为主体需要取决于信息使用主体对信息的获取、认知和运用。新制度下信息披露方式的变化,会造成信息需求者在信息获取、解读及应用方面的过渡性困难。因此,过渡期中需采用配套措施以帮助需求者获取和解读披露的财务信息,发挥政府会计改革的真正作用。

二、执行“双体系”政府会计制度的困难

“双体系”政府会计制度相较原制度有着颠覆性的变化,具体执行中面临一系列障碍。一是行政事业单位改革意愿不强。行政事业单位执行新制度的动力不够,未正确认识改革的重要性。利益群体间存在矛盾,尽管公众是公共受托责任关系中的委托方,但实际处于弱势,政府的权限决定财政透明度,政府缺乏信息的主动性。二是会计信息系统供给不足。当前采用的信息系统并不能实现双体系的功能。新制度的施行使会计工作变得更为复杂,因此有必要对信息系统进行改造,以便实现双重核算的需要,从而提高政府财务管理运营的效率。三是执业人员素养与能力不足。行政事业单位的核算长期采用“收付实现制”原则,且因收支金额有限,缺乏精通权责发生制的执业人员。四是制度执行保障和配套措施不完善。作为现阶段的改革重点,为保障“双体系”政府会计制度顺利落地,尽快从过渡期进入稳定运行期,需制定一系列配套和保障措施。

三、推进“双体系”政府会计制度的配套措施

从长期实行的预算会计转变为“双体系”会计,需将现行系统的信息转变为符合权责发生制会计的信息,通过数据信息在两种制度的会计要素、会计科目间转换,行政事业单位还需根据其行业特性和层级制定实施细则及其他相关的配套措施。

(一)建立健全财报审计制度。改革的宗旨是先完善预算会计,在满足政府相关财务数据的前提下,建立权责发生制政府综合财务报告制度,以健全政府绩效与责任。现阶段,权责发生制政府综合财务报告的制定是首要问题,其中政府财务报表是核心。财务报表经审计后公开,即实行政府财务报表审计,旨在审计政府年度预决算结果,监督和评判运营业绩、最终存量资产与负债,以此达成政府财务报表审计的一般性目标与政府会计改革目标的一致性,最终通过二者间的全新资源运用状态或系统重组过程产生具有系统整体增值价值的协同效应。第三方注册会计师受审计费用影响独立性较弱,而传统意义上的内部审计体系独立性弱于外部审计机构,因此政府财务报告的审计主体应由审计部门、会计师事务所与内部审计部门共同组成,各司其职。基于政府财务报告的目标、政府财政公共管理活动的范围及审计风险考虑,审计的对象应包括政府机关、政府下属的事业单位、政府直接投资及有财政补偿的企业项目。公共部门财政经费源于财政预算管理开展的经济活动,因此结合政府会计改革的目标,政府财务报告审计中应包括预算审计、财政报表审计及政府财政活动相关的绩效审计。

(二)审计公开制度。目前,政府审计公开中普遍存在政府积极性弱、公开程序规范性低、信息反馈机制弱化等问题。由于审计产生于受托责任关系,因此经审计过的政府财务报告应向政府其他机构、社会公众和其他利益相关方公开。目前审计报告主要报送上级主管机构,仅仅服务于少部分特殊需求者,为增强政府财政透明度和公信力,审计报告和相关财务分析结果也应向公众、全国人大和其他政府财务信息需求者公开。此外,政府审计报告应披露的内容也已明确:政府综合财务报告和部门财务报告及对应的审计报告。

(三)加强会计人才培养。现阶段,高校关于政府会计的研究相较于其他方向来说有限。当前环境下,高校需制定相应的人才培养计划、加强学科建设、编写教材,为政府会计领域储备后备力量,让学生能尽快适应政府部门的工作。加强政府财务工作队伍建设,培养员工持续学习的意识,为在职人员构建培训平台,及时掌握最新研究成果与实务技能。紧跟政府会计改革的步伐,完善绩效考评系统,构建相应的选拔与任用机制,表彰优秀财务工作者,让他们能学有所得,获得激励。建立教育进修机制,为优秀财务工作者创造深造机会,储备高层次人才,为后续改革提供人才保障。

(四)健全会计监督机制。政府会计监督主体不是独立的个体,而是多方有机结合且互相制衡的组织体系,其具备足够的独立性和公正性。法律法规是监督活动运行的准绳,目前的法律体系包括法律、法规、准则和各类条例等,政府会计法律体系必须完整地贯穿于全过程,且基于监督主体的有机性,各组成部分之间需协调配合以保证监督体系的有效运行。政府会计的监督流程可分为事前监督、事中监督和事后监督。完善的制度能指引事前监督,即对各类事项的规范和指导;事中监督的对象是政府财务活动运行及阶段性产出,由于事中监督是一种动态监督,因此有结果反馈机制来促进政府会计工作动态的优化;事后监督则是政府会计工作结束后的检查确认,主要以财务报告的真实性和可靠性为主,财务报告需经过审计、审核。

作者:曹泉 金云 单位:无锡科技职业学院