PPP绩效考核和预算绩效管理探究

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PPP绩效考核和预算绩效管理探究

摘要:财政是国家治理的基础和重要支柱,而财政预算绩效管理是政府治理绩效的重要内容。2020年,财政部的财金〔2020〕13号文件,标志着从实操层面将ppp正式纳入“全面实施预算绩效管理”的轨道。本文就PPP绩效考核和全面实施预算绩效管理“并轨”的历程、前提进行分析,并对PPP绩效理念和绩效治理模式进行政策反思。

关键词:PPP绩效考核;预算绩效管理;政策反思

财政是国家治理的基础和重要支柱,而财政预算绩效管理是政府治理绩效的重要内容。2018年9月,中共中央、国务院明确指出全面实施预算绩效管理的重要意义,提出构建和完善全方位、全过程、全覆盖的预算管理体系。作为一般公共预算支出中的重大支出项目,PPP项目被纳入全面实施预算绩效管理政策范围。2020年3月,财政部财金〔2020〕13号文件,标志着从实操层面将PPP正式纳入“全面实施预算绩效管理”的轨道,也意味着预算绩效管理的“全覆盖”实操领域再下一城。

一、发展轨迹:从政策历程看两者“并轨”

自2014年PPP模式开始推广运用以来,“注重绩效”系PPP与其他公共产品和服务提供方式的重要区别之一。财政部的一系列文件均体现绩效管理的理念。即使到财金〔2019〕10号文,仍然强调PPP项目应“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”。可以发现,此前文件均着重于绩效考核与PPP项目付费挂钩,即视公共产品和服务提供的质量和效率状况,决定政府向项目公司/社会资本方支付的对价,而很少涉及实施机构在申请和使用该项资金时的绩效问题。预算绩效管理并非是近年来出现的全新事物,自2003年党的十六届三中全会开始,中共中央便提出了“建立预算绩效评价体系”的要求。2017年党的报告提出,“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施预算绩效管理”。2018年9月的《关于全面实施预算绩效管理的意见》,旨在提高财政资源配置效率和使用效益,改变预算资金分配的固化格局,对“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理体系提出具体要求。尽管财预〔2020〕10号文提出PPP项目可参照该文件执行,明确项目绩效评价的实操问题,但该文件系对财预〔2011〕285号文件的修订,主要集中于绩效评价环节,并未包括绩效目标管理、绩效运行监控等环节,且未解决PPP与全面实施预算绩效管理的诸多“不兼容”问题。财金〔2020〕13号文全面落实了新时期预算绩效管理的要求,就PPP项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动进行详细规定,从全流程各环节接轨预算绩效管理。至此,PPP项目绩效管理在实操层面正式与全面实施预算绩效管理“并轨”。

二、并轨前提:破解五个“不兼容”问题

从实操层面来看,财金〔2020〕13号文的,实际上促成了PPP绩效考核向PPP绩效管理的惊险一跃,但仍需要思考:为什么此前“主流观点”认为两者有很大区别?为什么仅将PPP绩效考核结果理解为向项目公司/社会资本方付费的依据?在“并轨”之前为何仅将项目公司/社会资本方作为PPP绩效考核对象?为什么有些观点认为“PPP绩效考核”变为“PPP绩效管理”后,会在一定程度上影响PPP项目合同的执行?在某种程度上,这些问题主要产生于PPP绩效考核和预算绩效管理之间的“不兼容”。

1.时间顺序“不兼容”。此轮PPP模式的推广及PPP绩效考核的提出早于“全面实施预算绩效管理”的时间。尽管我国于2003年开始不断探索和尝试实施预算绩效管理,但新时期全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理的提法,系2018年中办、国办的文件中方有系统表述。而此时,PPP模式已经经历了一轮2017年底、2018年初的规范大整顿,为应对重建设、轻运营的问题,提出“实际与绩效考核结果挂钩部分占比不低于30%”的明确要求。截至2018年9月,大量PPP项目已经进入建设期,且早期实施的PPP项目即将或已经进入运营期,意味着PPP项目绩效考核体系早已在原PPP项目合同中详细约定。应该来说,此前PPP绩效考核集中于绩效评价和结果应用环节,而预算绩效管理要求事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价和结果应用全流程。PPP模式推广在前、“全面实施预算绩效管理”全流程要求在后,必然涉及原PPP项目个性化的绩效考核体系是否必须纳入预算绩效管理全流程管理?或者说此前所有PPP项目是否均应适用“全面实施预算绩效管理”的规定?财金〔2020〕13号文中的一些规定在一定程度上解决了这个问题。

2.政策目标“不兼容”。PPP绩效考核和预算绩效管理的政策目标分别是什么?作为一种公共产品和公共服务提供机制,PPP着重于解决在一定资金条件下公共产品和服务供给够不够、好不好的问题,探讨在一定约束条件下,PPP相比于其他公共产品和服务提供机制是否“物有所值”。而预算绩效管理集中于提高财政资金配置和使用效率,即政府使用财政资金的效率高不高、效益好不好的问题,关注最终公共产品和服务产出质量和效率的同时,也注重政府作为一个组织的绩效管理和改进问题(政府行为过程、履职过程的监管)。当然,政府职责是提供公共产品和公共服务。如果政府提供公共物品和服务的“组织绩效”提高的同时,项目公司/社会资本方提供公共产品和服务的“运营绩效”也同步提高,PPP项目的整体绩效也必然提高。在财金〔2020〕13号文尚未之前,PPP绩效考核主要考察项目公司/社会资本方生产提供公共产品和服务的质量和效率,仅将PPP绩效考核作为支付补贴的依据。而全面实施预算绩效管理旨在“着力提高财政资源配置效率和使用效益,改变预算资金分配的固化格局”。两者在政策目标上,一个考虑PPP项目“运营绩效”,一个同时关注“运营绩效”和“组织绩效”。财金〔2020〕13号文关注实施机构、项目公司/社会资本方两个主体的职责和绩效问题。在结果应用中,不仅强调按照绩效评价结果“按效付费”,同时也提出实施机构落实整改、监督问责的要求。可以说,财金〔2020〕13号文区分了在不同场景下“组织绩效”和”运营绩效”问题。

3.考核对象“不兼容”。在未“并轨”之前,PPP绩效考核对象是项目公司/社会资本方,而预算绩效管理则要求对预算单位和预算部门进行评价。那么,在预算绩效管理话语体系下的PPP绩效管理对象到底是谁?其实这个问题是第2个“不兼容”问题的衍生品。也就是说,在“并轨”之前,PPP绩效考核的政策目标决定了以“按效付费”为抓手,倒逼项目公司/社会资本方提高公共产品和公共服务供给质量和效率,其考核对象是项目公司或社会资本方。而预算绩效管理话语体系下,绩效管理既以提升公共产品和服务的“运营绩效”为目标,又以监管政府部门行为过程、履职过程的“组织绩效”为目标,在以项目公司/社会资本方为主要绩效管理对象的同时,自然将实施机构也纳入绩效管理对象范畴。PPP模式推广运用多年来,只要提及PPP绩效考核,自然与给项目公司/社会资本方的打分结果联想起来,因此忽略了公共产品和服务提供够不够、好不好,还与拥有决策权力的实施机构密切相关,不免让人产生PPP绩效考核与预算绩效管理在考核对象上的“不兼容”问题。不过,财金〔2020〕13号文在考核对象上已经做出了界定,区分考核对象分别采用不同的考核指标和不同的绩效应用措施,其实质上已经将不同考核对象的绩效管理区分开来。但在实操过程中,为避免让实操者产生误解,文件要求两者”并轨“后,需要财政部门、实施机构及第三方机构根据考核对象的不同,适用不同的考核目标和指标、监控机制、评价机制和结果应用措施。

4.适用依据“不兼容”。在长达十年以上合作期的PPP项目中,绩效管理的载体应是PPP项目合同,尽管合同条款可能再谈判修订,但其主要依据仍是经双方一致同意的合同文本。由于“并轨”之前预算绩效管理的对象主要是预算部门和预算单位,因此预算绩效管理的依据是各级政府的政策文件。更进一步说,“并轨”之前PPP绩效考核主要依赖于实施机构和项目公司/社会资本方的“契约治理”或“合同治理”(以下两者称“契约治理”),而预算绩效管理则采用政策文件层层落实的“科层管理”模式。由此,在财金〔2020〕13号文之前,若以预算绩效管理系列文件代替PPP以履约为基础的“契约治理”是不可取的,极有可能影响此前已经签署合同的执行,且极大地影响政府的“公信力”。财金〔2020〕13号文的出台,实际上是将上面所提及的两种治理模式“综合”了。在文件出台前的PPP项目“沿用采购文件或项目合同中约定的绩效评价指标及结果应用等条款”,在不矫枉过正的情况下,并不会影响原合同的执行效力。但是文件出台以后,需要首先在PPP实施方案、法律文件中落实新的PPP绩效管理程序和要求,在法律文件中体现该等要求后,以合同为载体采用“契约治理”模式对PPP项目进行履约管理。这在一定程度上解决了适用依据“不兼容”的问题。但财金〔2020〕13号文中不彻底的“新老划断”方式,仍给实操者们提供很大的自由裁量空间。

5.考核范围“不兼容”。通常情况下,涉及财政资金的项目才适用预算绩效管理相关规定。按照项目公司/社会资本方回报机制不同,PPP项目分为使用者付费、可行性缺口补助和政府付费三种类型,使用者付费项目不涉及预算资金。在“并轨”之前,使用者付费类PPP绩效考核就不适用预算绩效管理体系,原因在于既然不使用财政资金,那么对于绩效考核结果出来后,下一年度预算资金安排与该考核结果的应用就无法挂钩。为将PPP项目全口径纳入预算绩效管理体系,财金〔2020〕13号文专门就使用者付费类项目进行了规定,通过扩大PPP项目绩效管理范围的方式解决了这个问题。综上,财金〔2020〕13号文按照“新老划断”原则,通过融入预算绩效管理政策目标和考核对象,要求新PPP项目体现预算绩效管理流程及要求,适当扩大预算绩效管理范围口径等方式,将PPP绩效考核纳入“全面实施预算绩效管理”的政策范畴,形成了有别于绩效考核的PPP项目绩效管理全新格局。

三、政策反思:绩效理念和治理模式

1.PPP绩效考核,还是PPP绩效管理?造成上述部分“不兼容”问题的原因,或许在于对绩效考核和绩效管理的认知差异。通常情况下,绩效是在一定期间内行为、方式、结果以及其他关联方面的影响。绩效考核和绩效管理本身具有较大区别。绩效考核集中于考核的组织过程和绩效结果,在PPP项目中主要体现在绩效考核工作的组织和绩效评价结果,这和“并轨”前很多人对绩效考核的认识是一致的,主要着重于绩效考核环节工作组织流程设计、绩效指标设置及绩效结果应用等方面内容,更加重视绩效结果而不是绩效过程。而绩效管理实际上是一个寻求绩效改进的过程,包括绩效计划、绩效实施、绩效沟通、绩效考核以及绩效反馈等内容。在“并轨”后的PPP绩效管理体系中表现为绩效目标和指标设置、绩效运行监控、绩效评价和绩效结果应用等环节,绩效结果和绩效过程是并重的。绩效考核是绩效管理中的一环,绩效管理的外延更广、内涵更丰富。那么,PPP项目应该采用“并轨”前的绩效考核理念,还是采用“并轨”后的绩效管理理念呢?对于以公共产品和公共服务供给质量和效率为基础的PPP模式而言,作为检验项目公司/社会资本方是否提供符合绩效要求的公共产品和服务的重要标准,绩效考核目标和指标体系设置、绩效运行监控、绩效评价和结果应用均必不可少。因此,在准确制定政策目标、识别绩效管理对象的基础上,将PPP绩效考核拓展为PPP绩效管理在理念方向上符合PPP模式的绩效要义。

2.基于合同为载体的“契约治理”和基于政策出台的“科层管理”,两种模式在PPP绩效管理中的边界在哪里?PPP项目以基于合同为载体的“契约治理”为主,其产出绩效应该是项目公司/社会资本方的“运营绩效”。而预算绩效管理以提高财政资源配置效率和使用效益为绩效目标,它的绩效内涵中不仅包含项目公司/社会资本方提供公共产品和服务的“运营绩效”,同时包含了作为科层体系中某分工部门使用财政资源的“组织绩效”。既然“并轨”后PPP项目绩效管理包括双重绩效目标,那么如何处理基于合同为载体的“契约治理”和基于政策出台的“科层管理”两种治理模式的边界呢?在PPP项目绩效管理过程中,需要首先确定绩效管理对象,然后按照其绩效目标和指标进行绩效管理,切忌将不同对象的绩效管理混为一谈。虽然PPP绩效管理中对政府“组织绩效”的要求有利于PPP绩效提升,但政府职能转变、划清与市场的边界还有很长的路要走。政府的管理行为万不可纳入项目公司/社会资本方的绩效目标和指标体系,项目公司/社会资本方的“组织绩效”也不宜用显微镜放大观察,其核心绩效仍在于公共产品和服务的产出绩效。

作者:吴锋 单位:深圳市万德公共咨询有限公司中国财政科学研究院