医院院长绩效考核问题研究

医院院长绩效考核问题研究

[摘要]各地区在进行院长绩效考核实践过程中,暴露出考核体系在个性化、科学性、操作性、任期目标等方面的问题。作者认为,考核主体界定不清、科学调研不足、配套机制尚未完善是造成问题的主要原因。在此基础上应精准把握制度内涵与核心,紧紧围绕考核制度的政策导向,加快出台国家层面微观政策。

[关键词]绩效考核;院长;公立医院;问题;对策

公立医院院长绩效考核(后简称院长绩效考核)是公立医院绩效考核体系的重要组成部分,是医院法人治理结构建设的积极探索,也是公立医院进行管办分离实践的有力检验。完善的院长绩效考核标准通过发挥指挥棒与考核的作用,将落实公立医院公益性的原则与导向具体化成明确的考核指标,能不断提升公立医院运行管理效率效益责任。

1院长绩效考核的实践

2009年,《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》出台,其在公立医院的运行机制部分提到,“明确各类人员岗位职责,严格人员准入,加强绩效考核,建立能进能出的用人制度”。由此可知,公立医院绩效考核是在新医改开展之初便已经明确。进入医改深水期后,院长绩效考核与其他各项医改任务的联动关系逐步明显。在城市和县级公立医院改革的方案、现代医院管理制度建设、加强医院党的建设、实施公立医院绩效考核等重要导向中均提到了要加强院长、书记甚至是领导班子的考核工作。2017年《国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见》明确,“建立以公益性为导向的考核评价机制,定期组织公立医院绩效考核以及院长年度和任期目标责任考核,考核结果与财政补助、医保支付、绩效工资总量以及院长薪酬、任免、奖惩等挂钩”;2018年《关于加强公立医院党的建设工作的意见》明确,“加强干部队伍管理和人才工作,完善考核评价体系”;2019年《国务院办公厅关于加强三级公立医院绩效考核工作的意见》指出,“推动落实公立医院领导人员任期制和任期目标责任制,完善领导人员交流制度”。各类国家重要医改系列文件频繁提及院长绩效考核,目前国家层面虽未出台实施细则,但院长绩效考核的导向、内容、应用等一直在完善。近年来,经过主体政策的不断酝酿、配套政策的相继出台,各地不断进行探索,部分省、市出台了本地区的院长绩效考核实施方案并组织考核,例如宁夏回族自治区公布《2017年公立医院院长绩效考核实施方案》,柳州市公布《柳州市市属公立医院院长绩效考核实施方案》。另有部分地区的实践成果形成了较为典型的模式,如上海申康模式、福建三明院长年薪模式[1-3],在积累不少经验的同时也发现了存在的问题。

2院长绩效考核实践发现的问题

2.1考核评价体系的针对性问题。针对性是各地进行院长绩效考核实践中普遍存在的共性问题,尤其是在2019年《国务院办公厅关于加强三级公立医院绩效考核工作的意见》公布后,经梳理,各地试行的院长绩效考核与上述意见的框架相似,指标雷同,使考核有流于形式,重复考核之嫌。例如,某市的院长绩效考核共设置30个考核指标,与上述意见完全一致的指标就有5个,包括患者满意度、医疗收入增幅、全面预算管理、每百名卫生技术人员科研项目经费、万元收入能耗支出;高度相似的考核指标有2个,如下转患者人次数与执行分级诊疗制度情况;考核方向相同而考核角度不同的指标1个,如发表的期刊论文数量。

2.2考核评价指标的科学性问题。(1)指标的组合协调性不强,不同指标的简单组合拼凑,使指标间产生互斥,甚至违背考核的初衷。如某市设计“国有资产保值增值率”与“医疗费用增长率”2项指标,前者要求达全市均值,后者要求控制在9.9%之内。然而,当地全市国有资产保值增值率均值为115.11%,达到全市均值即要求医院的国有资产增长率达15.11%--这与医疗费用增长率9.9%的目标互斥,也与控制医院规模及医疗费用不合理增长的目标相悖。(2)过高的标准使考核检查与激励作用失去意义。如某省设计“低风险组病例死亡率”,要求该指标小于0.1‰。经查阅相关资料文献[4],2016-2017年度仅北京市低风险死亡率均值就高于0.1‰,其中2017年为0.2‰,2016年为0.5‰;而该省位于我国西部,医疗服务水平与北京相比还有相当大的距离,低风险组病例死亡率小于0.1‰的要求未免缺乏对被考核对象落实能力的考虑。

2.3考核实施过程中的操作性问题。(1)部分地区的院长绩效考核评分细则中虽然制定了计分细则,但是没有明确统计口径,导致各医院在进行填报时口径不一,使考核结果有效性下降。如某市设计指标“每百名卫生技术人员获得科研项目经费”,但没有对卫生技术人员、科研项目经费的范围进行明确,导致各医院理解不一:对于分母的卫生技术人员,有医院以执业资格证书作为纳入口径,也有医院按实际岗位进行二次筛选;对于分子的科研项目经费,有医院以立项项目获得上级拨款作为纳入口径,也有医院以上级拨款+院内匹配作为口径。(2)院长绩效考核指标数据的客观抓取能力不足,大多依赖医院自评上报,而上级考核部门的数据复核能力有限。同时,定性指标占比过高,使考核结果缺乏客观性[5]。

2.4考核体系没有体现任期目标责任考核。国家多份指导文件(国办发〔2015〕38号、国发〔2016〕78号、国办发〔2017〕67号、人社部发〔2017〕10号等)指出,院长绩效考核是关于“院长年度和任期目标责任考核”。但当前大多数的院长绩效考核采取的是横向比较,即各考核指标都是与当年全市平均水平比较,或是与当年政府部门划定的标准线进行比较,因此考核结果只能反映该年度的考核情况,并不能全面反映院长任期这一时间段的整体成果。

3对院长绩效考核实践问题的分析

3.1院长绩效考核的考核主体界定不清。院长绩效考核与公立医院绩效考核是相互补充的2项考核制度,都是公立医疗卫生机构绩效评价体系的一部分。2项制度既有联系又有区别,主体界定不清是导致院长绩效考核指标雷同、个性不足的重要原因。院长绩效考核的主体是院长,属于个人;而医院绩效考核的主体是医院,属于机构。虽然院长的管理成果需要通过医院的运营成果进行体现,但对院长的考核,到底是对人的考核,人是具备社会属性的,有职业操守、廉洁自律、管理能力等主观特征。

3.2院长绩效考核的指标设计的科学调研不足。评价指标体系的建立离不开充分的科学调研。筛选全面而又不重叠,合理而又适用的指标,并兼顾可比、可操作、可量化性,总体有机组合,能够反映当地区域特点的指标体系,是院长绩效考核制度建设必须要完成的任务。按照分工,院长绩效考核一般由人事主管部门组织实施。从内涵上,涉及医疗卫生体制改革、医政医管、中医药管理、科研教学、财务审计、人力资源、医疗保障,信息化建设、节能环保等;从政府部门分工上,涉及当地卫生健康委员会、中医药管理局、医疗保障局、人社局、财政局等多个政府部门和社会团体。但指标设计过程中,主管部门的研究能力有限,缺乏更多的相关者参与。另一方面,虽然实施方案要求各有关政府职能部门各司其职、各负其责,但并未对各部门如何协调配合做明确规定,最后因科学调研不足,在整体把握与梳理结构上整合能力的欠缺,导致考核指标体系出现各自为政、简单组合的现象[6]。

3.3院长绩效考核的配套机制尚未完善。院长绩效考核是一项需要多个政府部门共同协调配合完成的系统工程,虽然各地在实施方案中都提到了保障方法,但政策层面配套机制的支撑尚未完善,导致实际操作中难以落实。如上级部门对医院填报数据进行有效复核,需要信息化支持(包括病案首页上报系统、电子病历系统分级评价平台等),也需要考核部门实现数据的抓取。在政策指导方面,如日间手术病种与目录、诊断相关分类配套政策等空白或未完善,这也是推行院长绩效考核需要解决的问题。

4对策建议

4.1精准把握院长绩效考核制度的改革内涵与核心特征。准确把握院长绩效考核制度的改革内涵与核心特征,是确保院长绩效考核指标体系科学性,使考核具有针对性的首要任务。(1)围绕公立医院管理者这一角色定位,结合行业属性,院长绩效考核应涉及职业操守、廉洁守法等主观性质方面的考核评价。(2)院长的管理能力与医院的经营成果有紧密的直接关系,院长在其认知的指导下,发挥管理能力经营医院,故应设计考核院长管理能力指标[7-8]。(3)医院运营情况是院长经营成果的输出,也是院长管理能力最直接的反映。作者认为,院长绩效考核指标设计方向上可以从院长的主观品格、管理能力、管理成果3个方向进行设计[9]。

4.2紧密围绕院长绩效考核制度的政策导向。院长绩效考核是院长年度和任期目标责任考核,运用动态的激励与约束机制,将绩效考核结果作为选拔任用公立医院党组织书记、院长和领导班子成员的重要参考。指标设计应对上述政策导向有所体现。(1)关于任期目标责任考核。每所医院的机构类别、定位、运营情况各有不同,各省份、地区的经济发展水平,甚至是疾病谱有所差异,因此每位院长所管理医院“起点”各不相同[5],院长的任期目标也就必然不同。因此,不仅仅需要制定横向考核指标,也需要与同级别、同地区的医院进行比较,与去年同期、历年同期甚至是院长任期之初的情况进行纵向比较,才能更全面有效地反映院长任期管理成果[10]。(2)关于院长激励与约束机制。在考核指标的设计上引入激励与约束指标,使评分具备一定的弹性空间,并根据国家每年的医改工作部署任务进行动态调整,及时引导及充分盘活医院的创新资源[11]。例如,通过设立加分项,对国家所倡导与鼓励的新技术新项目进行鼓励,如互联网+的实践、年薪制的探索等。通过设立倒扣分甚至一票否决的方式体现约束,如重大医疗安全事故,违反医疗卫生行业“九不准”等。

4.3加强政策联动。院长绩效考核不是一项孤立的考核制度[12-13],它根植于医疗卫生体制改革的大环境中,立足于公立医院绩效评价体系中。它的提出需要一定的制度建设基础,要在一个配套政策相对完善成熟的政策土壤中推进才能发挥出最大的效果。当前,同为公立医院绩效评价体系三级公立医院绩效考核工作正在全国全面推开,医院职工绩效改革也在进行多方面探索。在此背景下,进一步推进院长绩效考核工作,首要考虑体系内政策间的衔接,加强政策联动。既要协调体系内部的统一性,深刻理解院长绩效考核、医院绩效考核与薪酬制度改的各项改革的侧重点,在理清内部治理体系的基础上,坚持公立医院公益性质的指导思想下,综合考量各项改革间的平衡与制约。指导思想传承统一,考核指标重点突出,结果应用相互参考,打好各项制度间的相互衔接。新医改大背景下,公立医院综合改革也已经完成了广度上的全覆盖,现代医院管理制度主要架构与内涵已经确立,这就要提高改革的统筹能力,兼顾与医疗体制改革各项任务之间的协同。现代医院管理制度的出台已经为公立医院内部治理体系做了清晰的安排;法人治理结构正在进行“多元化”的探索,政府与公立医院权力、责任和义务的配置更迭;医院管理者职业化进程不断深入。公立医院院长作为其中的关键参与者、执行者、考核者,对院长的绩效考核评价与这些改革任务同样息息相关。在大医改的背景下,院长绩效考核的制定需把好方向,调好步子,正确把握与其他医疗体制改革任务的相协同、相衔接。

作者:彭韵杨 单位:广西医科大学第四附属医院柳州市工人医院