摘要：在2019年颁布的《中国教育现代化2035》《国家职业教育改革实施方案》中，再次强调加快学分银行建设。我国学分银行建设历经20余年，取得了丰富的实践经验，也暴露出发展中的体制性问题。基于四中全会关于“构建服务全民终身学习的教育体系”的精神，通过研究学分银行的理论与政策内涵、国内外实践发展，对构建服务全民终身学习的学分银行建设提出四项政策建议，包括明确学分银行制度在终身教育制度体系中的定位、转变国家学分银行建设理念、推进地方和部门学分银行的建设，以及加快新技术在学分银行建设中应用的研发力度。
关键词：学分银行；终身学习；学分积累与转换；制度体系
2019年2月，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，在战略任务五“构建服务全民的终身学习体系”中明确了“建立健全国家学分银行制度”；同期由国务院的《国家职业教育改革实施方案》（简称“职教20条”）也强调了“加快推进职业教育国家学分银行建设”，标志着中国的学分银行制度建设进入实质性的操作阶段。学分银行的概念由国外引入，被视为构建人才培养与终身学习立交桥的关键性制度[1]。自2006年以来先后在行业层面、学校层面、地方层面、国家层面开展多年实践，涌现了一批优秀的实践案例，同时也暴露了目标和功能定位不够清晰、缺乏基础性制度和政策支撑[2]、缺乏公认的标准和合法的认证、发展的可持续性差[3]等问题。党的四中全会提出“构建服务全民终身学习的教育体系”“加快发展面向每个人、适合每个人、更加开放灵活的教育体系”，为教育体系现代化指明了发展方向，要求进一步加快学分银行制度建设，也进一步强调了学分银行制度建设要坚持服务全民终身学习的理念。
一、学分银行的概念界定及意义
（一）学分银行的概念界定
学分是用于计算学习量的一种计量单位。在学分制中，学分是根据学习者的学习量（学习时间）为基础来确定，用于衡量达到某个学历等级或获取某种证书所需的累积学习量。以学分为基础所产生的学分制，是指以修满规定的下限学分为学生获得毕业资格的基本条件的课程管理制度[4]。学分银行从机制层面模拟了传统银行系统中“储存—转换—提取”的模式，即开展认证学习者的各类学习成果，将其转换为统一标准的学分进行存储和积累，并且按照相关规则，由学习者提出申请将累计的学分进行提取，兑换为各级各类的证书或资历。学分银行制度是建立在学习成果认证标准基础之上，以学分为基础计量单位，开展对个人的学习成果进行认证、积累和转换的管理制度。学分银行的具体服务包括：为每个公民建立个人终身学习账户，实行学分的认定、积累和转换，规划个人的终身学习发展道路。国家各项政策文本中也对学分银行的概念和功能进行了界定。最早的政策表述出现在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》中：“建立学习成果认证体系，建立学分银行制度”[5]。2016年9月教育部专门的《关于推进高等教育学分认定和转换的意见》中对不同对象学分的获取提出了规定，包括：对在校生的学分获取，明确“除学习本校课程获得学分外，还可通过学习外校课程、参加高等教育自学考试、转换非学历学习成果等方式获得学分”；对其他社会成员的学分获取，明确“可通过学习高校课程、参加高等教育自学考试、转换非学历学习成果，经所申请的高校认定后获得学分”。2017年的《国家教育事业发展“十三五”规划》对学分银行的功能提出了具体的要求，即“为每一位学习者提供能够记录、存储自己的学习经历和成果的个人学习账号，对学习者的各类学习成果进行统一的认证与核算，使其在各个阶段通过各种途径获得的学分可以得到积累或转换”[6]。2019年的职教20条进一步明确职业教育国家学分银行应“探索建立职业教育个人学习账号，实现学习成果可追溯、可查询、可转换。有序开展学历证书和职业技能等级证书所体现的学习成果的认定、积累和转换，为技术技能人才持续成长拓宽通道”[7]。
（二）建立学分银行的重大意义
学分银行建设是学习型社会建设的重要基础，其重大意义主要体现在以下三个方面：第一，学分银行提供了学习权益的基本保障，互联网时代学习的典型特征是开放性、灵活性、个性化，个体在学习内容和学习方法方面都应该具有自主选择的自由，学分银行是按照统一的标准，保障了学习结果的公平，并以此促进互联网时代的教育公平。第二，学分银行实现了正规、非正规教育与非正式学习的“全融”，终身学习的核心理念在于突破以传统学校教育为主的正规教育，将其与非正规、非正式学习进行整合，学分银行通过将各类学习的成果进行整合，由此实现了各类学习方式的融会贯通。第三，学分银行是全民终身学习重要的激励机制，学分银行从职业发展、社会发展等方面的需求出发，鼓励人们参与各类业余培训、集体学习活动或自主学习，人们的各项学习活动最终都可体现为学分并存入学分银行，累积到一定的程度则可“支取”为相关的证书或资历，由此提升全体社会成员的学习热情、激发内在的学习动力，真正形成全民向学的学习型社会。
二、国外学分银行制度的建立
（一）起源于欧美
学分银行的概念起源于19世纪80年代美国的社区学院。当时是美国人口激增的时代，高中在校生人数几乎每10年就提升一倍，然而高等教育的扩张无法满足高中毕业生的增幅，于是一种介于中学和大学之间的学院，即社区学院应运而生，其主要特色是以转学为目的的社区学院学分转换制度，为了与社区学院进行教育衔接，有的高校提出并使用学分银行概念。到20世纪80年代，美国终身教育观念确立，社区学院的学分转换制度再次受到政府和教育界的重视，学分转移从过去的几所院校扩展到整个高等教育体系，不同层次的高校通过签订相关协议，实现课程和学分的互认，为学习者提供了更加便利和更多选择的学分转换机制。同时，这种学分转换制度也由社区学院系统拓展到成人教育、社区教育、远程教育、非学历培训等领域，实现了不同教育系统的学分转换与流通[8]。目前，包括美国州立查特尔奥克学院、伊克塞尔希尔学院、俄亥俄大学和托马斯爱迪生州立学院在内的众多美国大学提供学分银行服务，接受对学习者获得的许可证、资格证、大学课程（包括远程课程）、同等学力考试、非大学学习经历、公司课程和内部培训等进行学分存储和认证[9]。加拿大学分银行的理念源于开放大学。1987年，大不列颠哥伦比亚开放大学率先提出：“学分银行的设立是为实现以下两个目标——一是对通过非正式学习所获得的知识和技能进行学分的认证和记录，包括在部分未被常规学分转换机制所承认的机构中学习所获学分；二是可基于学分颁发相应的证书，不受最低学习期限的限定，可以通过弹性的学制获取相应的学分[10][11]。为了满足全球化的挑战和教育自身发展的需求，1989年，欧洲学分转换与积累系统作为伊拉斯莫斯计划的试点项目被引入，其目的是通过学分认证与转换，促进学生的学习认证，提高学习成果的透明度和可比性，协助在合作伙伴学校中获得的学分的认可和可转移性。1999年，博洛尼亚进程中的签约国将欧洲学分转换与积累系统确定为最广泛地促进学生流动的适当方法。在2002年欧盟苏黎世学分转移和积累会议上，欧洲学分转换与积累系统在转移和积累中的作用得到了认可[12]。系统承认学生在欧洲不同大学所获得的学分，在欧洲区域内建立灵活的学位授予制度，实现学生入学时间的自由选择，不同的学历背景都可以实现进一步的提升，在实践中发挥了学分银行的功能。
（二）兴起于韩国
韩国是全球首个将学分银行进行制度化运行的国家。1995年在韩国教育改革总统委员会报告中正式提出了“建立学分银行制度”；1997年韩国《学分认证法案》获得批准通过，该法案也是韩国学分银行制度建立的重要标志[13]。在1999年出台的韩国《终身学习法》中，明确规定了学分的认证标准，用终身学习法进一步明确了制度的实施细则。此外，韩国教育部于2000年颁布了终身教育法之执行条例。韩国学分银行成立初衷旨在解决阻碍终身学习的两个现实问题：一是众多获得多所教育机构学分的学生无法获得一个学位；二是因服兵役而中断学习的学生在获得学位中的困难[14]。韩国学分银行被认为是一个开放的学历教育体系，来自校内外的各类学习成果在该体系下获得政府认可，通过合法的认证程序将其转换为学分进行积累，达到相关的学分总和要求后可获取大学专科或本科学位。韩国学分银行的运营机构是国家终身教育振兴院，其属下有三个部门：评估和鉴定办公室、教学管理办公室、监控办公室，分别提供业务咨询、项目管理、组织审查、学分鉴定、学分认证和相关后续管理等服务[15]。韩国学分银行的本质还属于学历补偿教育范畴，通过向在职人员提供高等继续教育机会（尤其是面向各类弱势群体），保障人们开展终身学习的基本权益，实现学习途径和学习方式多样化，加强学校教育体系与学校教育体系以外的衔接，最终推动终身学习社会的建设。韩国学分银行主要面向四类对象提供服务：一是高等教育中途退学生，可为其在校学习期间所已获取的学分进行认证；二是需要获取职业资格证书的学习者，如幼儿看护职业资格证书和社工职业资格证书；三是需要获得第二学位的学习者；四是准备攻读硕士学位课程的学习者。截至2018年，参与学分银行学位申请的学习者已达153.5万人次（包括大专和本科），最终获取学位的学习者达72.6万人次[16]。
三、国内学分银行制度的进展
（一）自学考试中的累积学分制
20世纪80年代，我国的自学考试采用了“累积学分制”，对学习时间、学习地点、学习过程、学习方式不做硬性规定，只要考生达到规定学分数量，即可申请相关的学历文凭[17]。据统计，截至2019年，全国高等教育自学考试报考学生累计已近5000万人，全世界有40多个国家和地区承认我国的高等教育自学考试文凭，成为世界上规模最大、体现终身学习理念和学习型社会特点的一种学习成果认证制度。
（二）始于职业教育领域的学分银行探索阶段
我国关于学习银行的探索最早出现在职业教育领域。2004年《教育部关于在职业学校逐步推行学分制的若干意见》中首次提出“探索和建立职业学校学分累积与转换信息系统。依托教育信息化平台，逐步建立职业学校学习者的学习和职业实践经历信息库，为学习者转换学分、取得学历、终身学习和就业提供服务”。这是学分银行首次出现在我国国家政策文本中，对学分银行的学习成果积累和转换功能进行了界定，是学分银行功能定位和发展方向的指南性文件。在《教育部2006年职业教育工作要点》中，再次明确提出了“中等职业学校要进一步完善学分制和选修制，进行‘学分银行’试点”，鼓励地方探索和建立学分认可方案。2006年北京市发起成人高等职业教育校企合作学分银行计划，为北京市教育委员会批准的高校教育教学改革立项重点项目，由北京市总工会职工大学和北京燕山石化公司合作实施。2006年10月，学分银行计划首次在北京燕山石化公司试点招生，至2010年4月共86名学员完成教学计划中的所有内容。学员中九成以上是中等职业学历且年龄超过30岁，通过参加“学分银行计划”，最终获取了大专学历[18]。之后进一步推广到北汽福田公司、北京燃气集团等6家大型企业，共开设11个专业，1008名企业职工参与学习[19]。
（三）以开放大学为主导的学分银行建设试点阶段
为了推动正规教育、非正规教育和非正式学习学习成果的学分积累、互认和转换，2010年国务院发文将北京市、上海市、江苏省、广东省、云南省及中央广播电视大学作为开放大学试点省市和学校，并提出进一步“探索开放大学建设模式，建立学习成果认证和‘学分银行’制度”，明确了开放大学作为学分银行建设的主体机构定位。国家开放大学学分银行自2012年启动，按照教育部的部署，设计具有中国特色、国家层面的学分银行制度模式和技术路径，对学分银行制度架构进行全面设计，研制了作为学分认证标准的学习成果认证框架，开发了系列工具与方法支撑学分银行平台的运行。2016年在国家开放大学主导下成立了学习成果互认联盟，由北京开放大学、上海开放大学、云南开放大学、广东开放大学、江苏开放大学、中国社会工作联合会、中国物流与采购联合会等11个单位组成[20]，推动了开放大学课程和企业培训之间的学分认证和转换，截至目前，联盟成员已经达到41家。国家开放大学学分银行先后与70多家机构开展标准制定与应用、学习成果互认联盟建设、资源共享与学分互认、信息化平台建设等工作，在全国建立了覆盖30个省市自治区以及24个行业的75个学习成果认证分中心，为近480万学习者建立了学分银行账户，对17项证书、45万多人提供了证书认证服务。上海市终身教育学分银行成立于2012年，在上海市学习型社会建设与终身教育促进委员会的指导下，由上海市教育委员会负责建设和管理，依托上海开放大学开展具体运行工作。学分银行面向全体上海市民，提供学习成果认定、积累、转换等服务，是广大市民终身学习成果认证管理中心和学习成果转换服务平台。截至目前，学分银行中实名开户的学习者超过73万人，存入各类学习成果近4400万条记录。上海市终身教育学分银行是学习成果认证与管理的实体机构，建立了以继续教育和成人教育机构为主的学分认证和转换机制，共有62所继续教育和成人教育学院、14所独立设置的成人高校、1所中等学校参与其中，学习者在学分银行积累的学习成果可以到这些联盟成员的继续教育和成人教育机构申请学分转换[21]，截至目前，已为9.1万人进行了学习成果认证，包括学历与学历（高校之间）、自学考试与高校学历教育、证书和高校学历教育之间的学分转换。江苏省终身教育学分银行成立于2013年，《江苏省终身教育学分银行管理办法（试行）》确定了学分银行管理委员会和专家委员会，作为学分银行的基本体制架构；《江苏省终身教育学分银行实施细则（试行）》，明确了将职业资格证书、社会职业培训课程、老年大学培训项目、职业技能大赛奖项等各类学习成果与学历教育课程学分进行对接的规则。江苏省终身教育学分银行成立了合作联盟，开展非学历学习成果分级质量标准和联合评估制度等研究，学分银行合作联盟单位达到36家。目前，江苏省终身教育学分银行学习成果名录已有5000余项，实名用户超过75万，存入学习成果117万余条，出台转换规则248条，为9.7万人进行了学习成果认证服务，为2702名学生提供了学分转换服务。广东省终身教育学分银行成立于2015年，由省政府投资建设，省教育厅主办和管理、由政府、高校、行业、专业机构共建，属于省级终身教育学分银行。广东学分银行是首家基于省级终身教育资历框架的学分银行。2017年广东省质监局了《广东终身教育资历框架等级标准》，内容包括资历框架等级和等级标准；学分银行建立相关组织体系、制度体系、服务体系以及信息平台，并在资历框架基础上进一步推动相关行业资历框架的建设。广东学分银行采取了“资历框架+标准”的模式进行推广与应用，将标准作为学分转换的基础，引领教育教学改革，规范教育和培训市场，实现多种形式转换[22]。截至目前，广东学分银行共为9.3万人提供学习成果认证服务。云南省在2012—2014年完成学分银行方案、组织架构、平台一期建设等基础性工作，截至目前，在学分银行建立账号的人数已达12.4万名，共存储学习成果92.1万条记录。2015年成立“云南省学分银行高职院校示范联盟”，开展了基于学分银行的“中高衔接”“专本衔接”项目试点，在职业教育领域探索不同层次课程学分、各类非学历学习成果的衔接与转换；基于职业标准、资格标准，开展职业教育学习成果等级指标的构建。尝试开展对各类培训课程、地方特色实践课程、工作实践经历、职业资格证书、技能创业成果的认证和转换工作，制定相关学分认证和转换的细则[23]。2015年，浙江省学分银行成立，学分银行管理委员会在浙江广播电视大学设立学分银行管理中心，负责开展学分银行的各项业务，学分银行建设逐渐覆盖全省。如，杭州市按《浙江省教育厅办公室关于开展成人学校社会培训成果信息存入学分银行工作的通知》文件要求，开展2016年和2017年的成人学校社会培训成果信息录入工作，截至2019年，共计完成录入9319122人。我国还有很多开放大学和电大都建立了学分银行。此外，普通高校、社会组织、行业企业单位等社会机构也纷纷建立学分银行，包括社区学分银行，如北京市丰台区开阳里第四社区推出学分银行。高校联盟的学分银行，如清华大学继续教育学院与云南大学、太原理工大学、福州大学、南京工业大学、河北工业大学以及内蒙古工业大学等达成协议进行学分互认。企业内部的学分银行，如北京控股集团有限公司所属燃气集团公司、浙江奥康集团、北京燕山石化公司、安徽省马鞍山市烟草公司等企业为每位员工建立学分账户。农民工学分银行，2016年11月在全国高等农林院校继续教育研究会上提出专门为农民工设立学分银行，畅通农民参加继续教育和终身学习通道[24]。
（四）学分银行实践的新动向
1.粤港澳“一试三证”的实践
广东省人力资源和社会保障部开展了粤港澳职业资格互认的“一试三证”尝试，考生通过一次鉴定考试可同时获得国家职业资格证书、香港专业能力评估证书、国际专业标准联盟（澳大利亚、新西兰、南非、加拿大和中国香港为成员）证书，首先在美容师（国家职业资格三级，广东资历框架四级，香港资历框架四级，相当于高职）和美发师（国家职业资格四级，广东资历框架三级，香港资历框架三级，相当于中职）行业实施，广东有1598名市民获得了证书，这一先行先试的职业资格证书互认，为粤港澳学分银行的学分互认积累了经验。
2.苏浙皖沪学分银行协同发展
区域型学分银行的出现，地区学分银行开展“跨行”合作。2018年12月，苏浙皖沪四地区签署《长三角地区教育更高质量一体化发展的战略框架协议》及《长三角地区教育一体化发展三年行动计划》，明确将“长三角地区开放教育学分银行”作为未来三年的重点合作建设项目。2019年7月，由四地教育行政部门联合签发《关于成立长三角地区开放教育学分银行的通知》，明确提出“长三角学分银行是面向三省一市学习者，以开放教育领域为重点，以学习成果认定、积累和转换为主要功能的学习成果认证管理中心和转换服务平台”，各地原有学分银行则作为其分行，共同构建跨区域服务平台，实现学分银行系统间的资源共享与互联互通，形成服务全民终身学习的区域联动机制，发挥合力共同推进长三角地区学习型社会建设。
3.职业教育国家学分银行建设
首个“国字号”学分银行投入全面运转。2019年2月，职教20条提出加快推进职业教育国家“学分银行”建设；2020年3月，教育部职成司《关于做好职业教育国家学分银行建设相关工作的通知》（教职成司函〔2020〕9号），明确了学分银行的目标任务，以及具体的实施流程和实施要求。职业教育国家学分银行主要服务于1+X证书制度试点工作，开展学历证书和职业技能等级证书所体现的学习成果的认定、积累和转换，其核心是正规教育学习成果与非正规教育学习成果的融合与转换，这也是学分银行实践工作的重点和难点。
四、学分银行制度建设政策建议
（一）明确学分银行制度在终身教育制度体系中的定位
我国终身教育制度体系是由资历框架制度、学习成果认证制度、学分银行制度共同组成，三者之间是环环相扣的关系。资历框架是由教育部门联合各行各业共同制定的、反映各类学习成果的等级和通用标准体系，包括人们通过正规教育、非正规教育、非正式学习获得的各类学习成果，旨在建立教育系统和劳动力市场之间认证制度的衔接；学习成果认证，是将个人在学习和工作场所中通过多种方式获得的知识、技能、能力，按照资历框架的等级和标准，经过评价给予认可的制度。简单来说，资历框架提供“学分”的标准，经过学习成果认证将“学分”合法化，学分再进入学分银行进行积累和转换，学分积累到要求的程度可以通过认证兑换成相应等级的资历。由于学分银行制度相对于其他两项制度更具“显示度”，因此，我国学分银行实践的进展要快于资历框架制度和学习成果认证制度的进展，随着学分银行实践的深入必然会出现“缺标准、缺认证”导致学分银行无法有效运转的情况。我国学分银行与韩国学分银行的本质区别在于，韩国学分银行可以颁发学历证书，实质上属于学习成果认证和管理机构，我国学分银行需要明确的定位：是基于资历框架标准，连接学习者和各个学习成果认证机构，提供资历学分的存储、积累、互认、转换、兑换的公共服务平台。
（二）推进地方和部门学分银行的建设
从过往学分银行的建设模式来看，主要采取了“总行—分行”的建设模式，体现在技术层面主要是采用中心式数据库的管理，总行、分行都接入同一个数据库，要求事先通过制度确立相同的数据库结构。这种方式在信息化的初级阶段特别重要，统一的技术架构能够保证数据和信息交换的畅通，从技术层面避免因为平台和系统的限制出现“信息孤岛”。随着大数据技术的发展，跨平台、跨系统的数据汇聚已经有了非常成熟的技术解决方案，因此，学分银行的建设可以推行“央行—地方银行、商业银行”的模式。在学分银行建设初期，各地方政府、行业已经有了建设学分银行的打算，但也碍于未来与国家学分银行对接成本过高的顾虑，担心前期投入浪费，担心最后国家标准出台会导致“推倒重建”，出现“坐、等、靠”的思想。中国地大物博、行业众多，完全靠国家学分银行一家的运作难以满足14亿终身学习者个性化的需求，需要充分调动地方、行业以及各学习成果认证机构的力量共同建设，成熟一家推广一家，实现对不同地区、不同行业的个性化服务。当前，我国的地方性学分银行以及正在开发的职业教育国家学分银行正在采用这种发展模式。国家学分“总行”则应侧重发挥制定政策、标准、监管、准入、机构资格认证等行政职能，利用最新的大数据技术实现各地方性、行业性学分银行数据的汇聚，实现跨地区、跨行业的学分转换等平台服务功能。
（三）国家学分银行定位需要转变思路
综合以上两点，国家学分银行的定位需要转变思路，具体包括以下三点：第一，国家学分银行并非发证机构，而是对各级各类学习成果进行学分积累和转换的数据库平台。学分银行应侧重于对各类非正规教育和非正式学习成果进行公平和等价的兑付，关键是学习成果认证的标准和制度，学习成果认证的标准和制度要依据国家资历框架的标准和制度，在建立终身学习体系中，国家资历框架、学习成果认证、学习银行建设三者是环环紧扣、缺一不可的。第二，国家学分银行是规则制定者。一方面需要研究制定科学的学分积累、转换制度。从我国学分银行发展来看，呈现实践发展快于理论研究的趋势，各类制度建设相对滞后，导致出现学习成果认证随意性较大、学分认可缺乏对等性和权威性等问题，影响到学分积累和转换的实践只能局限在部分特定的领域，难以实现全面推广。另一方面，建立准入标准，覆盖全国各区域和各行业学分银行，对其实现监管。第三，国家学分银行是数据汇聚平台。对内实现跨地区、跨部门学习成果数据的汇聚，在资历框架的基础上实现学习成果跨地区、跨部门、跨教育类型的转换，并且确保每一个公民学习账户、学习档案能涵盖各个平台的数据；对外为国家资历框架与国际资历框架的对接提供统一的数据出口。
（四）加大新技术应用于学分银行的研发力度
随着5G、人工智能、区块链等技术的高速发展，去中心化、分布式数据库技术可能会对治理手段、治理理念、治理能力带来革命性的变化。要进一步加大力度将新技术引入学分银行建设的研究，探索新技术引发新机制的变化，充分利用信息技术，为全民终身学习提供更加智能化、个性化、一站式的服务，为学分银行运营模式的变革提前布局。五、结语文毕之时恰逢两会，看到朱永新委员《关于建立基于学习权益和学习通券的学分银行体系，鼓励全民终身学习的提案》，备受鼓舞。学分银行制度是终身教育制度体系的重要组成部分，学分银行制度离不开资历框架制度和学习成果认证制度的支撑，三者需同步建设、同步发展方能实现良性的运转。当前，学分银行建设实践所遇到的体制机制障碍并非不可逾越，基本是因为三项制度中有所缺失或者尚未形成互动而造成，不能因此而否定学分银行建设的制度性趋势。随着国家制度的完善、地方和行业投入的增加，学分银行体系必将成为服务全民终身学习最为重要的平台。
作者:谢浩 单位:北京师范大学