绿色税收政策完善思考

绿色税收政策完善思考

摘要:为应对资源环境危机,中国已建立相应的绿色税收制度,但与西方发达国家相比,我国绿色税收体系仍处于起步阶段,存在主体税种征收范围较窄、力度较弱,实际调节作用有限,税收征管不到位,优惠政策不完备等问题。建议通过完善环境保护税,强化主体税种地位,提高现有政策法律效力,更新税费政策及实施标准,强化税费征收和使用管理,整合并新增税收优惠政策等方式,逐步完善我国绿色税收体系。

关键词:绿色税收体系;环境保护税

一、引言

改革开放以来,中国经济发展速度有目共睹,但与此同时,环境污染问题也日益引起广泛重视。因此,中国大力推行各类环境保护政策,尤其是在党的报告中,“绿色”作为新发展理念的重要组成部分,成为未来中国经济高质量发展的重要标准。其中,绿色税收的制定是实现资源合理利用和环境保护的一项重要措施。绿色税收,又称为环境税收,主要包含两方面的内容:一是以环境保护为目的,对污染行业和污染物排放行为征税。英国经济学家庇古在提到环境保护税概念时提出,除了生产成本,生产过程中产生的污染也会对生产外部造成危害,并产生外部成本,绿色税收通过对污染行业和污染物排放行为征税,将外部成本内在化,以保护社会效率并降低环境负外部效应。因此,政府需要调节市场活动以确保个人和企业合理使用自然资源等公共物品。二是对进行污染防治投资的单位和个人给予税收减免,实行各种税收优惠政策。税收减免可以通过调节纳税人利益而矫正其经济行为,鼓励企业发展环保科技,从源头降低污染水平,从而满足可持续发展理念,保证代内公平和代际公平。

二、我国绿色税收制度存在的问题

(一)主体税种征收范围较窄、力度较弱

虽然我国从2018年正式实施了第一部《环境保护税法》,确立了绿色税收体系的主体税种,但从总体上看仍存在一定缺陷。一是环境保护税征收范围较窄。目前的环境保护税主要对大气污染物、水污染物、固体废物和噪音等四类污染征税,但环境保护所涉及的范围远不止这些,例如碳排放和汽车尾气污染等都未纳入征税范围。二是环境保护税作为绿色税收体系的主体税种,设定的税率较低。我国的环境保护税税率基本保持了排污费原有标准,2019年仅占税收总收入的0.12%,占比相对较低。绿色税收的主体税种税率较低使得企业污染环境的成本低,部分企业因污染环境而承担的税负远低于企业防污减排成本。根据相关调查,每千克二氧化硫排放的税额为1.2元至12元①,远低于企业脱硫购入设备和投入人工的成本。

(二)实际调节作用有限

在环保税之外,我国与环境保护有关的税费种类繁多,但较为分散,且无统一标准,导致在征收过程中存在一定的随意性,既无法满足保护环境的资金需要,也难以体现对生态的调节功能。此外,部分税费政策制定时间较早,更新速度较慢,绿色税收体系建设整体滞后于经济发展速度,对生产消费行为调节作用有限。例如环境保护税法所附的《应税污染物和当量值表》沿用了上世纪九十年代中期制定的排污收费制度中的污染物及当量值,一些新发现的对人体有害的污染物如非甲烷总烃等未被列入《应税污染物和当量值表》,一定程度上削弱了税收对环境保护和资源合理利用的调节作用。

(三)环保税征管不到位

环境保护税征管在原排污费征管工作的基础上,构建了“企业申报、环境保护主管部门监测、税务机关征收,信息共享、政府领导、协作共治”的新型征管模式。但新模式在实际工作中仍存在着诸多问题。一是信息不对称。由于部分企业利用偷设排污口等手段逃避税款缴纳,且废水、废气污染排放具有瞬时性,导致监管难度较大,环保税在征收过程中存在税源信息难确定、申报信息核实难度大、获取涉税信息效率低等问题。二是信息化水平较低。税务机关虽已依托金税三期系统开发了环境保护税网上申报管理模块,建立了基础税源数据库,但暂未对排污费等原征缴数据建立数据库,降低了环保税征管部门对过往数据的调用与分析效率。同时,现有的涉税信息共享平台还不完善,省级环境保护税涉税信息共享平台存在与排污费征收全程信息化系统信息不统一、监测数据未覆盖全部纳税人等问题,造成管理衔接不畅,给具体操作带来不便。三是征管政策不明确。例如,《中华人民共和国环境保护税法实施条例》未明确监测机构对享受减征优惠的纳税人的每月监测次数和时长,也未明示申报数据资料异常的具体标准和情况。这些未能明确的细节导致税务机关和环境保护主管部门在识别风险和复核材料时,难以具体执行,而且也让纳税人有了钻政策漏洞的机会。

(四)税收优惠政策不完备

一是精准性有待提高。我国部分补贴政策形式单一且力度不够,优惠形式以减免税额为主,未对各类企业进行分级优惠,削弱了绿色税费的积极影响。例如,增值税中的绿色优惠政策主要应用在节能服务公司、光伏发电公司、新型墙体材料生产公司、风电公司和节能服务公司,对符合要求的所有公司统一实施增值税免税或者即征即退50%的优惠政策,而不是以减排和环保投资力度的高低,分级对相关公司实施优惠,因此不能最大限度地提高企业绿色发展的积极性。二是覆盖面较窄。例如,我国居民排放的生活垃圾每年以9%的速度增长,现有城市生活垃圾堆占地5亿多立方米②,但当前仅对合理处理污水、生活垃圾和固体废物的企业不征税,未对个人减少垃圾排放的行为设立税收优惠,导致在推广垃圾分类、资源回收利用等过程中,难以起到税收的调节激励作用。

三、西方国家绿色税收制度的特点

许多西方国家在上世纪70年代就启动了绿色税制改革,并取得积极成效,形成了较完备的绿色税收制度体系。主要有以下共同点:

(一)以能源税为主体,其他税种多样且完整

西方国家现行的绿色税收体系中,能源税是主体税种。能源税是为降低能源浪费和能源消费引发的环境污染而设立的税种,应税能源主要包括燃料、柴油、天然气、液化气、煤以及电力等。荷兰、美国、瑞典等国均对天然气、煤炭、石油等的开采和使用征收能源税,能源税收入占上述国家绿色税收的大部分。我国虽然也征收能源税,但是税率较低。例如对无铅汽油的征税,我国税率约为21美分/升,而世界经合组织成员国的平均税率为47美分/升③。除能源税外,各国还根据国情设立了其他多类税种,对特定的生产消费行为加以限制和管理。如荷兰设立了垃圾税、噪音税、水污染税、土壤保护税等十多种其他绿色税种;瑞典除了征收与能源相关的绿色税收外,还对饮料容器、化肥、农药等对环境有害的物品征收环保税,并征收二氧化碳税、硫税、汽油和甲醇税等各类增值税;美国在对能源开采征税外,还对含有有害化学物质的化学品征收消费税、对收益超过200万美金以上的法人收取环境收入税等。

(二)实行差别税率,调节生产消费行为

西方国家起初是根据收入水平来征收环保税,但是这种方法不具备公平性和合理性,因此逐步过渡到对环境有害的消费和生产行为进行征税。比如,美国对一系列可能污染城市和环境的行为征税,如旧轮胎税、垃圾税等。同时,政府按照这类行为对环境造成副作用的大小设定具体征税税率,以调节消费者和生产者习惯。比如,瑞典政府将汽油、柴油产品分为清洁类、较清洁类、不洁类,并实行差别税率,以鼓励生产者和消费者对节能产品的生产和购买;英国的烃油税也是根据燃油种类实行差别税率。

(三)征管系统信息化、法制化程度高

西方国家税收征管的硬件水平普遍较高,如美国、法国等国早在上世纪六七十年代就开发了税收征管信息系统,将中央和地方的税务系统通过计算机网络连接,实现资源共享,并在实际工作中,不断开发完善税收征管软件,在落实纳税人依法纳税的同时,有效保护纳税人商业信息。此外,不少西方国家制定了专门的税收基本法,明确每类税种的征收管理规定,尽可能地减少征收管理过程中的歧义和疏漏。

(四)注重统筹协调,与其他税收优惠减免政策配合使用

绿色税收是一种财政中性税种,且具有连续性,税收制度的变化会对经济社会产生影响,因此,在制定新的绿色税收制度时,应注重政策之间的协调配合。西方国家在新增绿色税收政策时,取消或减少其他税费,以平衡整体税费的总额。瑞典和挪威曾在开征硫税等环境税前,降低了所得税的税率;荷兰在征收能源税时,对节能和可再生能源的行为进行免税;美国采取了投资税收抵免、加速折旧、直接减税等税收优惠政策。

四、完善我国绿色税收体系的建议

(一)完善环境保护税,强化主体税种地位

一是延伸环保税的征收范围,对更多高耗能产品和污染环境、破坏生态的行为征税。例如,将二氧化碳排放纳入课税范围,促使企业改变生产行为,合理开发利用资源,改进生产技术,降低二氧化碳的排放和能源的消耗。二是适当提高环保税税率,完善差别税率,坚持“多排多征,少排少征,不排不征”的原则,防止出现排污纳税成本低于防污减排成本的现象,以鼓励企业减少污染排放,发展绿色技术。

(二)提高现有政策法律效力,更新税费政策及实施标准

目前,消费税、增值税等许多具有绿色税收理念的税种尚未通过人大立法,法律依据仍是国务院的暂行条例。后续应进一步推动资源税及其他税种的改革,积极推进消费税法的建立。同时,应加快更新税费政策及实施标准。如尽快研究修订应税污染物及其当量值,将新发现的对人体危害较大的污染物及挥发性有机物,如总氮、多氯联苯、二甲基酰胺、非甲烷总烃、二?英等,纳入征税范围。

(三)强化税费征收和使用管理

一是提高对排污企业的监管能力,扩大企业污染物排放监测系统的安装覆盖率,对企业排污行为进行实时监控。同时,加强对征管人员业务培训,提升业务技能,及时发现风险点并进行处理。二是加快涉税信息共享平台的建设,完善金税三期工程有关环境保护税的功能模块建设,并将环境保护税涉税信息共享平台数据库、金税三期环境保护税申报征收数据库的端口与国家税务总局内部风险控制监督管理平台对接,及时更新监测及征税信息,以方便数据调取、比对和分析。同时,完善环境保护主管部门和税务机关之间的内线传输系统,保护纳税人的商业信息不被泄漏。三是明确实施细则。全面梳理环保税及其实施条例,明确有关污染物排放的监测标准,界定申报信息过程中“异常”的具体内容,确保各地工作流程和标准的统一。

(四)整合并新增税收优惠政策

为了不增加企业的总体税负,绿色税收应注重与已有各类传统税收优惠政策的协同,丰富税收优惠方式,利用投资额减免、即征即退、先征后退、差别征税、税收返还等多种形式,对资源循环利用、环保技术研发、污染治理、使用低排放新能源等环保行为予以支持与鼓励,并注重优惠的类型和强度,实施差别税收优惠。除了对企业实施税收优惠外,还应鼓励个人减少污染排放,例如,为了引导消费者选择绿色消费,可以适当降低新能源汽车、电动汽车和小排量汽车的车辆购置税和车船税税率,以调节个人消费行为。

作者:王心怡 单位:美国弗吉尼亚大学