耕地是人与社会赖以生存和发展的重要自然资源，我国是一个有着14亿人口的国家，做好耕地保护工作尤为重要。多次强调：“保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子”，“耕地红线一定要守住，千万不能突破，也不能变通突破。红线包括数量，也包括质量。”2017年中共中央、国务院在印发的《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》中提出，要守住耕地红线，确保实有耕地数量基本稳定、质量有提升。那么，在划定18亿亩耕地数量红线的同时，质量红线该如何划定并加以保护？开展耕地质量调查监测评价，无疑是指导耕地质量建设和保护工作的关键举措之一，也是守住耕地质量红线，确保资源永续利用和农业可持续发展的基础保障。
一、建立健全耕地质量监测评价体系
近年来，我国在加强耕地质量调查、监测、评价、建设和保护等方面开展了大量工作，有了较好的工作基础。
（一）耕地质量监测法律法规、评价制度和标准体系逐步建立。2002年修订的《农业法》规定，县级以上人民政府农业行政主管部门应当采取措施，支持农民和农业生产经营组织加强耕地质量建设，并对耕地质量进行定期监测。2016年国务院印发的《全国农业现代化规划（2016—2020年）》明确，建设国家耕地质量调查监测网络，建立耕地质量大数据平台。按照《生态文明体制改革总体方案》要求，2016年农业部印发了《耕地质量调查监测与评价办法》，健全了耕地质量等级公报定期制度和耕地质量监测年度报告制度，明晰了各级农业主管部门在监测体系建设中所扮演的“角色”。2016年国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会在农业部的支持下，了《耕地质量等级》（GB/T33469-2016）国家标准。以国家标准为核心，农业部门完善了《耕地质量监测技术规程》《土壤检测》等耕地质量标准体系，为规范全国耕地质量监测保护工作的内容、范围、方法、程序和成果表达等提供了科学依据。中共中央、国务院《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》提出，加强耕地质量调查评价与监测。完善土地调查监测体系和耕地质量监测网络，开展耕地质量年度监测成果更新。综上，我国耕地质量监测工作的法律法规、政策体系、目标要求、评价制度和技术标准体系正逐步完善，耕地质量监测评价基础性、长期性、公益性地位更加凸显。
（二）耕地质量监测网络建设与发展。20世纪80年代以来，在各级农业农村部门的努力下，我国逐步建立了涵盖43个主要耕地土壤类型的部级耕地质量监测点1344个，省、市、县监测点1.8万个，初步构建了四级耕地质量监测网络。近年来，农业农村部还结合东北黑土地保护利用、耕地轮作休耕制度试点，在高标准农田项目建设的重点区域，布设了耕地质量专项监测点2000余个，为评估重大项目实施效果，持续提升耕地质量提供了基础数据支撑。
（三）耕地质量调查评价成果及应用。2014年农业部对全国耕地地力进行了综合评价，第一次了《关于全国耕地质量等级情况的公报》，摸清了我国耕地质量家底。2020年农业农村部了《2019年全国耕地质量等级情况公报》，结果显示，我国耕地平均等级为4.76等，较2014年提升了0.35个等级。此外，耕地质量等级调查评价成果还为粮食安全省长责任制考核、省级政府耕地保护责任目标考核、自然资源负债表编制提供了科学依据，并指导了高标准农田建设、退化耕地治理、永久基本农田划定、占补平衡补充耕地质量验收等工作的开展。
二、耕地质量监测工作存在的不足
耕地质量调查、监测与评价是一项基础性和长期性的工作，目前尚存在耕地保护职责不明、耕地质量监测基础薄弱、评价结果应用相对不足等问题。
（一）耕地质量监测范围相对不足。现有的1344个部级耕地质量监测点覆盖范围依然有限，平均每150万亩拥有1个部级监测点，平均每个大的土壤类型只有31个监测点，其余监测点多为临时取样点，受项目、资金变化影响较大。
（二）政府与科研机构监测点统筹不足。除农业农村部门现有监测网络外，不少农业类科研教学机构也在不同典型土壤区布设了耕地质量类野外观测站点。如中国科学院海伦农业生态实验站自1978起，对东北黑土开展农业生态系统长期定位监测、研究与示范；中国农科院湖南祁阳农田生态系统国家野外科学观测研究站，针对红壤开展了较长时间的监测。这些观测站设置时间长，积累了丰富的研究数据，也取得了丰富的研究成果。但在实际工作中，农业部门与科研院校监测系统并没有建立起长期的工作协调机制。
（三）耕地质量精准监测评价不足。随着耕地数量红线趋紧、后备耕地数量不足，耕地质量的重要性凸显。而耕地质量也成为限制粮食增产增效的短板，政府、社会、农民等对耕地质量日益关注，这对耕地质量监测结果提出了更高的要求。受现有监测站点布局影响，我们较容易对县域或乡镇及万亩以上的评价单元进行质量定级，而对更小单元耕地质量变化情况，却没有做到全覆盖式的精准监测。
（四）耕地质量保护责任落实不够。《农业法》要求农民和农业生产经营组织应当保养耕地，增加使用有机肥料，保护和提高地力，防止农用地的污染、破坏和地力衰退。按照国务院办公厅印发的《自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，耕地保护监管为中央与地方共同财政事权，目前可通过粮食安全省长责任制考核、省级政府耕地保护责任目标考核等，督促地方政府开展耕地质量建设和保护，但没有针对农村集体经济组织和农民建立起行之有效的奖惩机制，存在着“政府干、农民看”的情况。同时，部分农民对流转耕地质量下降赔偿的主张得不到权威的、可量化的评价数据支撑。
三、几点思考与建议
农业农村现代化是实施乡村振兴战略的总目标，其实现不仅要依靠机械化、较高的科技贡献率，管理方式也应实现现代化。为此，笔者结合个人思考提出以下建议。
（一）加强规划引领，适度扩充耕地质量监测网点。聚焦当前耕地质量保护主要任务，积极争取将耕地质量监测网络建设纳入“十四五”规划。在现有监测体系的基础上，统一技术标准、提升监测水平，将一批省级以下监测点逐步升级为部级长期定位监测点，加密耕地质量监测网络。
（二）统筹科研体系，建立耕地质量监测数据共享机制。统筹用好农业农村部门监测网络和科研院校观测站，建立农业农村部门、科研院校监测站点共建、工作机制协调、监测数据共享机制。
（三）强化监督管理，压实耕地质量保护责任。在加密布设监测点和精准监测的基础上，充分利用耕地质量监测、调查和评价成果，提升耕地质量变化精准评价能力。推动评价结果为粮食安全省长责任制考核、省级政府耕地保护目标责任制考核，以及自然资源资产离任审计等服务，让耕地质量等级成为衡量耕地质量的“标准尺”和落实耕地质量保护责任的“硬约束”。
（四）推动监测评价成果应用，提升耕地质量。以耕地调查监测与评价为抓手，全面摸清不同区域耕地质量存在的主要障碍因素，综合运用工程、农艺、生物和化学等多种措施，因地制宜开展耕地质量培肥改良与治理修复，为农业生产提供服务。
（五）探索建立耕地质量监测保护长效机制。第二轮土地承包到期后再延长三十年，给农民吃下了长效“定心丸”。在推进农村要素市场化时，建议在土地承包合同中明确耕地质量等级，充分利用耕地质量监测评价成果，做到优地高价，确保耕地流转期满后质量不降低。进一步落实耕地质量保护奖惩制度，促进政府、社会、农民等主体共同参与耕地保护，协力推动农业绿色发展、可持续发展，建立耕地质量调查、监测、评价、建设与保护长效保障机制。
作者:卢静 单位:农业农村部农田建设管理司耕地质量处