失业保险制度范文1
一、失业保障制度的需求分析
在传统的计划经济体制下，一种称为“单位福利社会主义”不仅保证单位雇员终身就业，而且还提供了包括住房、医疗、养老、教育和儿童福利等所有的保障。然而，随着经济体制转型，社会主义市场经济被确立并要求不断完善，因而，传统计划经济体制下的“单位”在新的市场经济环境下再继续推行“单位福利社会主义”已力不从心，因而过去的充分就业被一种转型期的失业增长所代替。在这样的背景下，失业现实很自然地提出对失业保障制度的需求。
1.国有企业改革对失业保障制度的需求。
改革开放以来，搞活国有企业一直被作为改革的核心问题，然而，时至今日，国有企业的改革仍步履维艰。其中，一个最大的障碍是国有企业内部大量的富余人员无法释放，严重地制约了国有企业改革的进程。因此，一个自然的逻辑是，要想继续推进国有企业改革，就必须设法解决国有企业的富余人员。从理论上来讲，解决富余人员一方面可以堰过扩大企业规模，提高劳动边际生产力来内部精化；月一方面就是把窗余人员排斥到市场中去。表面看来，第一种方案似乎最忧，但是，它对资金和技术的要求，使其实现的成本很高，实施比较困难，如此，靠企业自身消化富余劳动力已缺乏现实性。所以，要想减轻国有企业的冗员负担，只有选择释放这条路。然而，它将引发的问题足以为实施者所顾虑。诸如，人们对社会主义主人感的认同，要求在被释放的同时，必须得到某种补偿。因此，建立失业保障制度是国有企业深化改革的重要条件。
2.社会主义市场经济体制建设对失业保障制度的需求。
市场经济体制下的经济运行，受到价值规律的调节，自然会在各市场主体之间形成激烈的市场竞争，而作为竞争的结果，必然是一部分企业或因经营困难裁减工人，或因破产导致全体工人失业。这种情况，即使在资本主义制度下也都是政府想极力避免或努力控制的事情。社会主义市场经济体制在确立了市场配置资源的基础地位后，也不可避免的地存在着竞争，无论是上述的国有企业，还是不断扩大的非公有制企业，在竞争激烈的市场环境内，都是按市场机制来配置资源的，其中包括劳动力资源。在这个过程中，会不断地发生劳动力被游离并引起某些障碍，为了克服这一障碍，必须有一个完善的失业保障制度来缓解由失业引起的压力。失业保障能够提供的社会稳定的功能不仅使它成为正在形成的社会主义市场经济体制的一项重要内容，而且，还可以在从计划经济体制向市场经济体制转型的过程中起到保障这种转型实现的重要作用。因此，建立社会主义市场经济体制对失业保障制度也提出强烈的需求。
3.实现工业化的过程对失业保障制度的需求。
我国是一个发展中国家，二元经济结构的特征还十分明显。所以，经济发展的一个重要任务就是实现工业化。按照发达国家走过的道路，在工业化过程中，农业中的剩余劳动力逐步向城市转移，这一方面使农业在国民经济中的比例逐步降低；另一方面使工业得到不断的进步，最终实现以工业为主导的新型的产业结构。然而，发展中国家的一些后发展特征决定了它们并不能很顺利地走发达国家的道路。托达罗模型表明，发展中国家在实现农业剩余劳动力转移时。面对的是城市中也存在大量失业的情形。这一点在我国正在实现工业化的进程中表现得更加明显。长期的计划经济体制，把城乡分割为两个相对独立的领域，城市经济在其运行的过程中，逐步形成一个相对封闭的就业体制，由于我们所熟悉的一个原因，即城市劳动力需求经历了一个先扩张后停滞的过程，所以，在城市的各部门中逐渐积累了大量的富余人员，随着向市场经济体制转软，就会释放为失业人口。尽管如此，为最终实现工业化还必须实现农业剩余劳动力转移。改革开放以来，已经有部分的农业剩余劳动力在城乡之间流动，但是，受制于一些制度的约束，这种流动远不能满足农业中的剩余劳动力的转移要求。有人估计，从2005年开始，农村剩余劳动力将逐步变成一个重要的社会不安定因素。其原因是，在2005年以前的五、六年内，全球信息化的浪潮可以波及到农村大多数地区，特别是随着农村人均国民收入的不断提高，随着电视机、寻呼机、电话等资讯产品的普及使用，中国农民会越来越深刻地感悟到自己在社会环境中所处的生存位置，他们追求财富，并付诸行动的欲望将日渐强烈。如此，2005年后将会有大规模的农业剩余劳动力“显化”成为公开的失业大军。不管这种估计是否准确，但它所反映的趋势是符合我国实际的。面对这种日益紧张的趋势，我们需在扩大城市劳动力需求方面做出更多的努力。不过，可以预期，单靠经济手段来解决这种日益紧迫的就业压力，显然是不充分的。为此而加快建立失业保障制度是我们不能不考虑的一项重要措施。所以。我国特殊的工业化过程对失业保障制度也有非常迫切的需求。
总结我国目前经济发展对失业保障制度的各种需求，不仅表现在对失业保障制度建立的迫切性上，而且对失业保障的程度也提出非常高的要求。为此，努力提高对失业保障制度的供给就成为一种自然的选择。
二、失业保障制度的供给分析
虽然中国的失业保障工作可以追溯到建国初期，但中国失业保障制度的真正开始应在1986年，其标志是《国营企业职工待业保险暂行规定》的公布。这是中国第一部真正意义上的失业保险方面的法规，以此为发端，表明中国的失业保障制度开始建立。经过几年的实践探索和理论发展，国务院于1993年了《国有企业职工待业保险规定》，使得失业保障制度有了雏形。但是，发展到目前：失业保障制度远没有达到完善的程度。这明显体现为失业保障制度的供给不足。
1.失业保障的覆盖面过窄。
失业保险的本质特征之—是具有普遍性，这就是说，所有有劳动能力且愿意就业的失业者都应包含在失业保险的保障范围内。具体到中国现阶段，农民被排除在失业保障的范围之外，这似乎还可以用中国当前的国情和农民的实际情况来解释。不过，仅就城镇而言，个体经营者和学生便不在保障范围内，私营企业的工人、农民合同制工人基本上没有失业保险。到1998年底，全国参加失业保险的职工总数占城镇职工人数的比例为63.7％，这就是说，在城镇职工中尚有36.3％的人未参加失业保险。可见，失业保障仅在城镇还有较大的未
覆盖空间。
2.失业保险资金筹措不足。
在已经实施的失业保险中，国家规定的失业保险资金筹措渠道是企业和国家财政，在实际执行中也有少数地区由劳动者个人筹措，但总的来说，企业和国家财政在失业保险金筹措当中占有绝对的比例。显然，这种资金负担方式不尽合理，特别是由于企业（主要是国有企业）的效益不好，拖欠失业保险金情况严重，再加上国家财政也比较困难，因此，仅依靠这两个方面来筹措失业救济金明显力不从心。所以，开辟失业保险资金筹措的新渠道，是完善失业保险制度的一个重要方面。
3.失业救济水平低下。
失业救济金的发放一开始规定的标准是按照职工标准工资的60％—75％，后来改为按当地社会救济金额的120％—150％。这本来就十分有限，但许多地方有时还达不到这个标准。据统计，1995年全国城镇发放失业救济金为8.2亿元，领取失业救济人数为261.3万人，平均每人每月领取失业救济金26元；1996年全国城镇发放失业救济金为13.8亿元，领取失业救济人数为330.8万人，平均每人每月领取失业救济金35元。如此的失业救济状况根本不能保证基本生活的要求。
4.失业保障的管理混乱。
这一方面体现在失业保险资金的支出极不合理。1995年全国共支出失业保险资金18.9亿元，其中，用于失业救济，促进再就业的为15.1亿元，这就是说，尚有3.8亿元，占总支出的20％以上的失业保险资金支出并未用于失业救济等费用上。这说明，失业救济资金的使用渗漏十分严重。另一方面在管理体制上也极不完善。现行的失业保险制度并不是一个统一的体系，而是条条管理与块块管理相互交叉、分级式保险与行业性保险各行其事，结果必然是造成各自为政、业务交叉、成本上升。此外，失业保险机构内部管理也存在问题，诸如机构设置、管理费提取比例等缺乏严格规范。从中国失业保障的基本情况和失业保障制度存在的问题来看，中国失业保障制度还处于初创时期，面对日益严重的失业压力，失业保障制度的供给与需求的失衡非常突出。为此，必须加快失业保障制度的建设。
三、实现失业保障制度供求均衡的对策
根据中国失业保障制度供求失衡的现状，健全失业保障制度需作如下几方面的努力：
1.区分失业保险与救济的不同功能。
目前，我国在实施失业保障时，只是通过失业救济来提供失业者的基本生活费，还没有划分失业保险与失业救济的严格界限。其实。失业保险与失业救济是有区别的。失业保险是一种保险制度，失业保险金的发放要体现不同失业者在失业前对失业保险基金贡献程度的差别，即发放金额与当事人失业前缴纳的失业保险金有关。而失业救济是对那些具有领取失业保险金资格的失业者，在领取保险金的期限内没有实现再就业仍处于失业状态而发放的救济性资金，以保障其基本生活。这意味着对失业者实现了双重的保障，更有利于完善失业保障制度的功能。
2.提高失业保险和救济的给付水平。
失业保险和失业救济的目的是为了促进失业者实现再就业和维持其失业期间的基本生活。然而，就目前我国的失业保险和救济水平来看，很难达到上述的目标。
仅以1996年为例，城镇失业人员领取的救济金平均每人每月为35元，这大大低于全国最低生活标准，如果再考虑还有一大批失业人口没有纳入失业保险和救济范围的情况，我国的失业保障水平可谓极其低下。因此，提高失业保险和救济水平应成为扩大失业保障的一项重要任务。为了实现这一任务，一个重要的前提是改变失业保险和救济的资金来源。第一，要改变过去失业保障资金主要来源于国家财政和企业缴纳这两个渠道对失业保险金筹措的限制，实现国家、企业、个人共同负担的失业保险金筹措方案。随着个人收入水平的不断提高，这种方案实施的现实性越来越强。第二，把部分国家资产货币化，用以补充失业保险金和失业救济金。按目前国有净资产的规模，我们只要把1％的国有资产转化为失业保障资金，就会有近200亿元的资金，这可以在很大程度上改变目前只有13.87亿元（1996年）的失业救济金造成的失业保障不足的局面。在解决了失业保险与救济的资金来源的基础上，要使我国的失业保险与救济给付水平达到就业收入的60％（国际标准为60％—80％），这意味着失业保险与救济金的发放水平可以达到3080元（1995年）。
3.建立以失业保障促进失业者再就业的机制。
我国是一个发展中国家，经济发展水平以及由此决定的财力不可能实行高度保护的失业保障体制。这就使我们的失业保障主要用来保证失业者的基本生活。然而，基于我国经济快速发展的趋势，很容易使我们步西方高福利政策的后尘。虽然这可能是若干年后的事情，但是有鉴于发达国家在实行高福利政策过程中表现出的诸多弊端，我们应该未雨绸缪，主要是建立一个既能保证失业者基本生活要求，又能激发失业者寻求再就业的积极的失业保障体制。为此，我们不能把对失业者的高度保障作为发展目标，而应该走目前成为西方发达国家趋势的再就业培训的道路，即我们要尽早地把失业保障的重点放在对失业者的再就业培圳上，努力实现一个以再就业培训为主导，兼顾失业者基本生活的失业保障体制。之所以如此，我们还应该看到我国传统的自发保障功能的作用。在我们的传统中，以家庭、亲友为基础的保障功能比较发达，这也是我们目前虽然在统计数字上有相当规模的失业人口，但是处于生活绝对困境的失业者并不多的一个重要原因。以此作为一个条件，加快失业者再就业培训体制的建设可以有相对宽松的社会承受力为基础。如果我们能以此作为失业保障制度发展的方向，那么我们就可以建设一个有效的失业保障体制，为社会主义市场经济的运行提供最有力的保障。
失业保险制度范文2
【关键词】失业 失业保险 社会保障
我国失业保险制度自1986年《国营企业职工待业保险暂行规定》公布开始到1999年《失业保险条例》的颁布以来，为促进经济发展和保持社会稳定发挥了巨大作用，但随着各方面改革的深入，现有失业保险制度越来越“重生活保障，轻就业促进”。我国失业问题逐步显性化，并趋于严重。从宏观背景原因分析，是以市场化社会化为导向的经济体制改革和社会结构转型的必然结果。
(1)计划经济体制向市场经济体制的转变。国家直接干预转为间接调控经济，企业自主用工，由市场经济规律配置劳动力资源，这样，国企中存在的大量冗员只能通过留职停薪、减员增效、下岗分流等形式流入市场，往往这些人又没有真正的技能，所以很难在社会上找到一份合适的工作。
(2)城乡二元经济结构的转变以及农业产业化和农村城镇化的发展。农村剩余劳动力开始向城镇非农业经济部门转移，形成愈来愈猛的民工潮。由于农村剩余劳动力价格低廉、具有市场竞争力，挤占了本来属于城镇人口的一批劳动岗位，间接加重了城镇的就业压力。
(3)以国企为重点的所有制改革，带来了所有制结构的变化。由于公有制经济保留较多的隐性福利和保障，以及人们就业观念尚未彻底改变，绝大多数人员更偏向去公有制企业，而提供大量就业机会的非公有制经济却找不到足够的从业人员，形成了一种结构性失业。
(4)我国人口基数大，劳动年龄人口比重大，自然就业压力比较大。失业人口的年龄比较表明，缺乏工作经验初次求职的年轻人的失业率最高。当然失业类型是多重性的。结构性失业、总量性失业、周期性失业表明，我国在21世纪的前数十年，仍将面临巨大的失业压力。
一、我国失业保险制度现存的主要问题
事实上，一定程度的失业是现代社会经济发展不可避免的正常现象，合理的失业率有利于劳动力资源的优化配置，但过量的失业人口长期存在对社会经济生活产生一定的消极影响，不利于社会的安定和发展。“失业对个人来说是一出悲剧，对社区来说是造成紊乱和紧张的一个原因，对社会整体来说，则是生产资源的一种浪费”。因此长期以来，各国都积极采取措施降低失业率，并制定各种社会保障制度来保障失业者及其家庭的生活。在失业保障制度中，最基本的是失业保险制度。中国特色的失业保险制度，即“生活保障型”的失业保障制度，其就业导向功能明显不足、甚至严重缺失，难以适应我国劳动力市场不断攀高的失业人口压力。
(一)制度设计“重救济、轻培训”，缺乏促进再就业功能实施的政策和措施规定
我国失业保险制度建立伊始，就明确了保障生活和促进就业同时并重的制度方向。然而在具体的实施过程中，《失业保险条例》仅对失业金的来源，领取失业金的资格、待遇标准、给付期限作了较为详细的规定；而对失业人员再就业根本没有具体的指导意见，完全由各地失业经办机构自主安排，表现出极大的随意性和地区差异性，影响了失业保险制度在实践中运作的效果。
失业保险金主要用于发放的失业保险金，每年用于就业方面的投入仅占总支出的10%左右，且主要集中于上海、北京等地，而多数地方投入比例不到10%，甚至不足5%。失业保险“保生活”功能对资金的过度占用，必然影响到其促进就业再就业功能，结果是既无足够的资金保障失业人员的基本生活，又缺乏足够的培训投入帮助失业者尽快就业，重返劳动力市场。
(二)现有失业保险制度保障覆盖面过窄
过低的参保范围既限制了多种用工形式的协调发展，又有违于社会保险的公平性。《失业保险条列》的制度设计是将城镇企事业单位职工一一覆盖，但在制度实施中非国有企业就业、非正规就业和自谋职业的劳动者并没有被涵盖，这些人成为我国劳动力市场上失业风险最大的群体。比如，非公经济组织客观上由于经济发展缓慢，规模较小，效益较差，没有能力参保。主观上民营企业法人认为参保缴费，使企业成本增加，利益驱使民营企业法人及私营企业户认识不到社会保险是利国利民的事。这样大量存在于私营企业的职工就成了失业保险的“编外人员”。
而同样的就业却不能实现同等保障，很多就业人员就拼命寻找去提供失业保险的国有企业工作的机会。从长远看，不仅不利于多种就业形式的发展，更会制约整个社会就业结构的改善和就业总量的提高。如何适应就业形式的变化做到“应保尽保”，在什么时间，以什么方式尽快将其纳入到制度安排中来，是完善我国失业保险制度面临的一大重要而紧迫的问题。
(三)现有失业保险制度缺乏对失业者积极就业的经济激励
我国规定，失业保险金最长可以给付24个月，这样会削弱失业者失业后积极寻找工作的动机，延长职业搜寻时间，使社会面临更大的失业压力和更高的失业率；对失业者的认定标准较单一、模糊，只要到当地劳动部门进行登记的失业人员，无论其本身的收入和隐性就业状况如何，都可以领到失业保险金。既没有适当的等待期去对申请者的资格进行审核，也没有与参加培训、接受介绍工作等积极促进就业的要求相联系，显然不利于促进失业者积极求职。
(四)缴费标准过高以及无差别的缴费费率不利于增加就业
2003年，全国失业保险实际到位率不足60%，这主要由于国有企业欠费严重，非国有企业参保不足。
国有企业欠费严重分为两种情况：部分效益较差的国企，亏损严重，无力负担2%的缴费比率；效益好的企业又由于自身利益考虑不愿参保。因为失业保险的发生具有不确定性，缴费者个人未必会成为直接的收益人，权利与义务的非对称性使得这些企业的参保热情不高。过低的失业保险金甚至不足以弥补其缴费，所以即使有能力参保的企业也是想法设法逃避缴费。
非国有企业不愿参保主要是因为，现有的失业保险制度是按正规部门特点设计的，很难适应收入低、就业不稳定的非正规部门和非国有企业的就业形式，所以非国有企业既缺乏热情亦缺乏信心，参保积极性不高。
（五）系统管理漏洞多
1.缺乏有效的监管机制，使得“隐性就业”问题严重，隐性就业问题使得失业保险金的发放缺乏效率与公平。
2.保险基金的管理也存在混乱。失业保险基金由各地自己组织，没有一个总的管理机构，造成各部门各自为政互相推诿，统筹程度不高。
3.失业保险的管理涉及到劳动、人事、卫生、财政、银行、商业保险、审计、司法、教育、工会、妇联等许多部门，各部门所处地位不同，认识也很难达成一致，难于统一规划和协调。同时，费用征缴机构不统一，有的地方实行社保经办机构直接征缴，有的由税务部门代缴。这些因素的存在影响了失业保险制度的运行效率。
二、强化我国失业保险制度促进再就业功能的建议
我国失业保险制度改革是一个渐进完善的过程，要增强其促进再就业功能，必须从治理失业，完善失业保险体系，需求管理三方面来入手。
（一）治理失业
1.控制和减少劳动力供给，如控制人口增长，延缓新增劳动力初次就业的时间，提前退休，提高劳动力素质和家庭抚养能力，从而降低劳动力参与率。
2.调整劳动力的供求结构，如深化经济体制改革，促进产业结构、区域经济结构、所有制结构、技术结构的调整，培育和完善劳动力市场机制，减少结构性失业和摩擦性失业。
3.保持经济快速增长，增加对劳动力的总需求，如采取积极的经济政策，刺激投资需求和消费需求，允许多种形式的不充分就业的存在，鼓励和支持失业者创业，实行灵活的劳动力市场工资。
积极失业治理制度的目标是实现充分就业，这在源头上增强了失业保险基金的筹集能力，间接降低了对失业保险基金的需求压力。
（二）失业保险体系
从失业保险体系本身考虑，应当从供给与需求两方面着手，双管齐下，增加失业保险资金的有效供给，适度控制，合理满足对失业保险资金的有效需求。
从供给管理方面看，具体思路是：
1.扩大资金来源，拓宽筹资渠道。目前主要是向企业征收，个人缴费意识差，可以推行个人缴费失业保险制度，从长远看，还可以尝试建立失业保险投资基金。
2.提高统筹层次，发挥调剂功能。目前我国的失业保险基金还是由各地来收取的，没有一个统一的管理机构。将县级统筹提高到地级市统筹层次，进一步提高到省级层次，最终由中央部门进行统一管理。由于失业群体分布的地域性，以致失业保险基金的支出和积累水平不一，提高统筹层次，建立失业保险调剂金，可以根据实际情况合理确定调剂金缴纳比例，将盈余地区基金调剂到亏损地区。
3.强化征缴手段，确保资金到位。国企和非公制企业都极力逃避缴纳失业保险金，可以将失业保险费的征缴纳入财政审计、劳动监督、工商管理和年检等监督管理环节，尽可能与税收征管环节统一起来。加大执法力度，严厉查处拒缴、拖欠和少缴失业保险金的单位和个人。从长远看，要设立统一的社会保障税，以加强失业保险基金筹集的权威性、义务性。
4.适当提高费率，实现部分积累。目前我国采取的是现收现付的筹资方式，根据预测分析，我国失业压力将长期存在，对失业保险资金的需求会进一步增大。现有的现收现付制根本无法积聚足够的资金来满足将来的支出。
（三）从需求管理方面看，有限度、有步骤地增加需求，合理满足有效需求
1.扩大覆盖面，提高保障水平
根据国际劳工组织公布的《国际劳工条约》规定，失业保险适用于所有工薪阶层。根据中国目前的具体情况，应当逐步将下岗职工、乡镇企业职工、城市外来民工、未曾就业的失业者纳入失业保险范围，直至最后将农业中的劳动者纳入失业保险范围，只有这样才能建立全国城乡统一的失业保险制度。因此，政府、企业和社会各界应进一步在提供和改善再就业服务条件方面加大投入。
2.规范资格条件，完善失业登记和失业统计体系
按国际通例，领取失业保险金的条件是，处于劳动年龄，非自愿性失业，失业前有一定时期的连续工作并缴纳失业保险费，及时申请失业登记，在领取失业保险基金前设定一个失业等待期。我国《失业保险条例》也作了类似规定，但还不够完善。因此，应当在失业登记的资格条件、程序办法，失业统计的方式和指标等方面，加强研究，补充完善。
3．加强劳动用工管理，促进隐性就业显性化
隐性就业有缓解失业压力，适应市场竞争的过渡性功能，但长期存在下去，不利于企业改革的深化和市场就业机制的完善，也有悖于公平原则。政府应当承认和允许隐性就业的现实合理性，在确保职工权益的基础上，解除下岗职工与原单位的劳动关系，固定和保护其与新单位的劳动关系。同时对于隐瞒隐性就业领取失业保险金的行为予以依法查处。
总之，兼顾失业保险基金的供给管理和需求管理，有利于失业保险基金的供求平衡，保证失业保险制度的有效实施。以改革开放以来我国经济结构转型为宏观背景，具体分析我国失业情况以及造成我国失业保险成为“重生活保障，轻就业促进”制度的原因，从而从供求管理的角度寻求思路与对策，对改革和完善我国失业保险制度都有着极为重要和深远的意义。
参考文献：
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失业保险制度范文3
关键词：失业保险制度；缺陷；对策
一、当前我国就业及失业的基本情况
（一）当前就业的基本情况
从《2015中国统计年鉴》可以看出，2014年，全国就业人员77253万人，比上年增加276万人。从城乡就业结构看，城镇就业人员39310万人，占51%；乡村就业人员37943万人，占49%。城乡就业率基本平衡。
（二）当前失业的基本情况
从《2015中国统计年鉴》可以看出，近五年来（2010―2014），城镇登记失业人口总体呈上升趋势，但失业率保持在4.1%。但对比近20年来的数据，从1995年的2.9%到2014年的4.1%，总体上还是呈上升趋势的。
二、失业保险的功能和作用
（一）它是经济自动稳定器。在经济发展循环上升期间，增加保险收入而减少失业给付支出，以抑制经济过分扩充；在经济发展循环衰落期间，失业给付增加，保费收入减少，以维持一定消费支出，避免经济过分萎缩。
（二）强制储蓄作用。失业保险费平时由工人和雇主分别负担，于工人发生事故时再行领取给付，这对工人和雇主而言都具有强制储蓄的作用。一方面可用失业保险金作为经济发展的基金，另一方面可以节制工人平时浪费，减缓通货膨胀。
（三）作为所得分配的工具。失业保险无论是由雇主单独负担，或与劳工共同负担，或是国家劳资三方共同负担，均具有所得再分配的作用，可以缩短所得差距。
（四）履行共同的社会责任。失业保险在雇主、劳工、政府的共同支持下，可以协助失业的个人，也可以协助解雇劳工的雇主，共同通过社会保险的“风险分摊”原则，免由资方或者劳方独自负担风险，促进社会稳定。
三、现行的失业保险制度存在的缺陷
（一）失业保险制度不够完善，难以确保失业保险的有效实施
与西方发达的资本主义国家比，虽然我国已经出台《社会保险法》，失业保险基金管理逐渐走向规范，但涉及失业保险的具体细则不够完善，失业保险目前还面临着“隐性就业”识别难、开轿车领取失业保险金、大学生毕业就是失业等难题。
（二）失业保险覆盖面较窄，未能发挥出最大的社会效果
失业保险保障的对象应尽可能包括所有未获得劳动机会、需要提供保障的人员。但根据我国失业保险相关规定，城镇企业事业单位职工缴纳失业保险费。城镇企业，包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。由此可见，我国失业保险的范围并没有覆盖城镇所有的失业者，如城镇未就业的大中专毕业生和原灵活就业的失业人员等。
（三）失业保险待遇标准低，享受时间长，未达到应有的保障效果
我国现行失业保险待遇标准，按照低于当地最低工资标准高于城市居民最低生活保障标准的水平，由各省、自治区、直辖市、人民政府确定，失业保险待遇在全国范围存在很大差别。中国失业保险享受时间最长的可达24个月，这个时间是非常长的，世界上许多国家领取失业保险的时间通常在26到52周。我国的待遇水平偏低，国际上失业保险金占失业前工资的比例是50%-80%，中国领取失业保险金的标准不足城镇职工平均工资的30%，最低的时候达到15%，这个比例从保障生活来讲是不够的。
（四）统筹水平太低，基金结余严重
我国失业保险大部分在县级、市级的水平上进行统筹。由于各个地方的经济发展水平不一样，经济发达程度不一样、失业情况也不一样。1998年我国失业最严重的时候有些地方失业保险基金是不够的，而现在基本上都出现了结余的现象。从1999年累计结余160亿到2013年结余3685.9亿，15年间增长了23倍，年均增长率超过20%。这说明我们的失业保险运行效率是不高的，失业保险基金没有得到充分的发挥。
四、完善失业保险制度，促进社会和谐稳定
（一）简化流程，提高效率
完善业务经办，简化经办流程，使参加失业保险并符合条件的人员在失业后尽快办理失业登记；预防失业，使依法参保缴费的人员及其工作单位拥有高涨的缴费热情，积极配合相关部门做好失业保险基金筹集工作；促进就业，使正在领取失业保险金的人员便利有效地参与就业培训，在较短时间内实现再就业。
（二）认真做好失业保险基金监管和失业动态监测
一方面，要完善失业保险基金的收支规章制度，切实加强失业保险基金的日常监管；另一方面，失业保险基金管理部门必须如实做好基金使用账单，接受全社会的监督。为了准确判断就业形势，国家应积极进行失业动态检测指导，各地应积极配合做好失业动态监测工作，促进就业，维护经济平稳推行。
（三）调整失业保险待遇结构
我国失业保险待遇标准低，领取时间长，低水平的失业保险待遇不能满足失业人员在失业期间的基本生活水平，而过长的待遇领取期限又为就业部门真实掌握失业人员就业情况带来困难，同时又不利于失业人员重新就业。因此，应考虑调整失业保险待遇结构，失业的前半年可提高失业保险金水平，将其与物价和工资增长挂钩；失业期限超过半年的，在加大就业培训力度的同时逐渐降低失业保险待遇水平，激励失业人员尽早实现再就业。
（四）加大覆盖面，适时提高统筹层次
应该与时俱进，失业保险制度和就业服务的覆盖面有待进一步扩大。将城乡所有劳动者纳入就业服务制度中。有必要建立失业保险中央调剂金，其资金来源可以从各省市失业保险基金中筹集一部分，但主要的应当通过变现国有资产和增加中央财政预算补贴等措施来筹集。
参考文献：
[1] 任艳红 《关于有效发挥失业保险作用的思考》 载《当代经济》2015年第26期
[2] 王倩《浅谈如何完善失业保险制度》 载《现代经济信息》2013年第12期
失业保险制度范文4
第一条为了保障失业人员失业期间的基本生活，促进其再就业，制定本条例。
第二条城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定，缴纳失业保险费。
城镇企业事业单位失业人员依照本条例的规定，享受失业保险待遇。
本条所称城镇企业，是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。
第三条国务院劳动保障行政部门主管全国的失业保险工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的失业保险工作。劳动保障行政部门按照国务院规定设立的经办失业保险业务的社会保险经办机构依照本条例的规定，具体承办失业保险工作。
第四条失业保险费按照国家有关规定征缴。
第二章失业保险基金
第五条失业保险基金由下列各项构成：
(一)城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工缴纳的失业保险费；
(二)失业保险基金的利息；
(三)财政补贴；
(四)依法纳入失业保险基金的其他资金。
第六条城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费。城镇企业事业单位职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。城镇企业事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。
第七条失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹；其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定。
第八条省、自治区可以建立失业保险调剂金。
失业保险调剂金以统筹地区依法应当征收的失业保险费为基数，按照省、自治区人民政府规定的比例筹集。
统筹地区的失业保险基金不敷使用时，由失业保险调剂金调剂、地方财政补贴。
失业保险调剂金的筹集、调剂使用以及地方财政补贴的具体办法，由省、自治区人民政府规定。
第九条省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域失业人员数量和失业保险基金数额，报经国务院批准，可以适当调整本行政区域失业保险费的费率。
第十条失业保险基金用于下列支出：
(一)失业保险金；
(二)领取失业保险金期间的医疗补助金；
(三)领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金；
(四)领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴，补贴的办法和标准由省、自治区、直辖市人民政府规定；
(五)国务院规定或者批准的与失业保险有关的其他费用。
第十一条失业保险基金必须存入财政部门在国有商业银行开设的社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，由财政部门依法进行监督。
存入银行和按照国家规定购买国债的失业保险基金，分别按照城乡居民同期存款利率和国债利息计息。失业保险基金的利息并入失业保险基金。
失业保险基金专款专用，不得挪作他用，不得用于平衡财政收支。
第十二条失业保险基金收支的预算、决算，由统筹地区社会保险经办机构编制，经同级劳动保障行政部门复核、同级财政部门审核，报同级人民政府审批。
第十三条失业保险基金的财务制度和会计制度按照国家有关规定执行。
第三章失业保险待遇
第十四条具备下列条件的失业人员，可以领取失业保险金：
(一)按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年的；
(二)非因本人意愿中断就业的；
(三)已办理失业登记，并有求职要求的。
失业人员在领取失业保险金期间，按照规定同时享受其他失业保险待遇。
第十五条失业人员在领取失业保险金期间有下列情形之一的，停止领取失业保险金，并同时停止享受其他失业保险待遇；
(一)重新就业的；
(二)应征服兵役的；
(三)移居境外的；
(四)享受基本养老保险待遇的；
(五)被判刑收监执行或者被劳动教养的；
(六)无正当理由，拒不接受当地人民政府指定的部门或者机构介绍的工作的；
(七)有法律、行政法规规定的其他情形的。
第十六条城镇企业事业单位应当及时为失业人员出具终止或者解除劳动关系的证明，告知其按照规定享受失业保险待遇的权利，并将失业人员的名单自终止或者解除劳动关系之日起7日内报社会保险经办机构备案。
城镇企业事业单位职工失业后，应当持本单位为其出具的终止或者解除劳动关系的证明，及时到指定的社会保险经办机构办理失业登记。失业保险金自办理失业登记之日起计算。
失业保险金由社会保险经办机构按月发放。社会保险经办机构为失业人员开具领取失业保险金的单证，失业人员凭单证到指定银行领取失业保险金。
第十七条失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间满1年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为12个月；累计缴费时间满5年不足10年的，领取失业保险金的期限最长为18个月；累计缴费时间10年以上的，领取失业保险金的期限最长为24个月。重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算，领取失业保险金的期限可以与前次失业应领取而尚未领取的失业保险金的期限合并计算，但是最长不得超过24个月。
第十八条失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。
第十九条失业人员在领取失业保险金期间患病就医的，可以按照规定向社会保险经办机构申请领取医疗补助金。医疗补助金的标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。
第二十条失业人员在领取失业保险金期间死亡的，参照当地对在职职工的规定，对其家属一次性发给丧葬补助金和抚恤金。
第二十一条单位招用的农民合同制工人连续工作满1年，本单位并已缴纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助。补助的办法和标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。
第二十二条城镇企业事业单位成建制跨统筹地区转移，失业人员跨统筹地区流动的，失业保险关系随之转迁。
第二十三条失业人员符合城市居民最低生活保障条件的，按照规定享受城市居民最低生活保障待遇。
第四章管理和监督
第二十四条劳动保障行政部门管理失业保险工作，履行下列职责：
(一)贯彻实施失业保险法律、法规；
(二)指导社会保险经办机构的工作；
(三)对失业保险费的征收和失业保险待遇的支付进行监督检查。
第二十五条社会保险经办机构具体承办失业保险工作，履行下列职责：
(一)负责失业人员的登记、调查、统计；
(二)按照规定负责失业保险基金的管理；
(三)按照规定核定失业保险待遇，开具失业人员在指定银行领取失业保险金和其他补助金的单证；
(四)拨付失业人员职业培训、职业介绍补贴费用；
(五)为失业人员提供免费咨询服务；
(六)国家规定由其履行的其他职责。
第二十六条财政部门和审计部门依法对失业保险基金的收支、管理情况进行监督。
第二十七条社会保险经办机构所需经费列入预算，由财政拨付。
第五章罚则
第二十八条不符合享受失业保险待遇条件，骗取失业保险金和其他失业保险待遇的，由社会保险经办机构责令退还；情节严重的，由劳动保障行政部门处骗取金额1倍以上3倍以下的罚款。
第二十九条社会保险经办机构工作人员违反规定向失业人员开具领取失业保险金或者享受其他失业保险待遇单证，致使失业保险基金损失的，由劳动保障行政部门责令追回；情节严重的，依法给予行政处分。
第三十条劳动保障行政部门和社会保险经办机构的工作人员、、，造成失业保险基金损失的，由劳动保障行政部门追回损失的失业保险基金；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
第三十一条任何单位、个人挪用失业保险基金的，追回挪用的失业保险基金；有违法所得的，没收违法所得，并入失业保险基金；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第六章附则
失业保险制度范文5
一、我国失业保险制度的发展历程
失?I保险是我国的一项基本社会保障制度，指的是由国家依法强制实施的，通过国家、企事业单位和个人渠道由社会筹资集中建立保险基金，对因为失业而暂时中断生活来源的劳动者给予一定物质帮助，以保障其基本生活的一项保险制度。失业保险制度的基本定位是保障失业人口的基本生活，并且要促进其再就业，在一定程度上可以缓解失业对人们的生活带来的冲击，稳定社会。我国失业保险制度的发展经过了几个重要时期。
失业保险制度的萌芽期。从新中国建立初期开始，我国的城市失业问题越来越严重，失业人口越来越多，给社会造成的负担较大。为了解决新中国成立之后遗留的历史问题，1950年6月及1951年8月陆续颁布了《关于救济失业工人的暂行办法》、《关于劳动就业问题的决定》和《关于失业人员统一登记办法》三项政策法规，对失业人口进行帮扶，减轻其生活压力。这是我国失业保险制度起始时期。在随后的三十年时间内，我国着重于经济转型发展和改革开放，对失业问题的认知不够透彻，认为社会中并不存在失业，并且将失业视为待业，对失业保险制度的关注程度较低，因此失业保险制度处于空白期。
失业保险制度的起点期。上世纪八十年代中期，我国经济开始进入全面改革发展时期。在改革开放之前，企业实行的统包统配就业制度，但是由于用人制度的限制，企业不能辞退一些工作效率低下的职工，导致企业的人力成本较高，负担太大。在改革开放之后，政府对原有就业制度进行了相应的改革，实行劳动合同制，于是失业问题越来越明显，1986年颁布了《国营企业职工待业保险的暂行规定》，这项规定的适用性并不广泛，只适用于一部分国企员工，而且关于失业保险金的筹集、管理等制度也都不完善。整体说来，这个阶段我国的失业保险制度处于初始建立时期，很多规定都不够完善。
失业保险制度的发展期。随着企业经营制度的不断改进，原来的失业制度已经不再适用，加上失业人口越来越多，我国开始积极加强对失业保险制度的探索，在1993年出台的《国有企业职工待业保险规定》，对原来的失业人口覆盖范围进行拓展，扩大到了被撤销、解散企业的职工，停产整顿企业被精简的职工等人群。同时，部分地区还根据当地的实际情况，对失业保险制度的范围进行具体规定，进一步扩大失业保险制度的适用范围。虽然这一时期失业保险制度的覆盖范围扩大了，但《规定》中依旧将失业问题看成待业，显示出我国失业保险制度的不完善、不彻底。
失业保险制度的改革期。随着我国经济水平的不断提升，人们的思想意识不断改变，我国失业保险制度也不断完善，从过去的失业保险制度的发展情况以及国外的失业保险制度中获取了经验，对我国的失业保险制度进行调。1999年颁布的《失业保险条例》一直沿用到现在，对原来的失业保险制度进行替代，而且各个地区都根据当地的实际情况，在《条例》的基础上增加了更多适用于当地实际情况的失业保险规定。失业保险制度改革之后，变成由国家强制实施的，对我国的大部分失业劳动人员的基本生活进行保障的基本保险制度，具有较强的互济救助功能。
二、我国失业保险制度中存在的问题
我国改革开放之后的经济呈现飞速增长，经济快速发展使得人们的生活质量得到了很大的提升，但同时也导致就业结构发生变化，尤其是城市人口逐渐多元化背景下，灵活就业成为市场化就业的常态。就业状态发生改变的同时，也导致失业问题变得多样化，失业人口呈现低龄化、多元化、长期化等特点。这些问题也使得当前的失业保险制度适用性降低。在失业保险制度实施过程中表现出来的问题主要有以下几个方面：
第一，缴费环节缺乏对用人单位和失业者积极就业的经济激励。在我国现行的失业保险制度中，采用统一的缴费率，没有体现出个体差别。我国失业保险的缴费率是以企业工资总额为基准的，其中规定城镇企事业单位按照本单位工资总额的1%缴纳失业保险费，职工则按照工资的0.5%缴纳失业保险。从企业的角度来讲，由于费率相同，因此忽视了企业在雇佣人员时人员水平的差异，对一些员工支付的工资较高，对另外一些人员支付的工资较低，而一些工资较高的员工面临的失业风险相对较小，所以在企业中形成“多支出少失业”的现象，影响了缴费主体的积极性。另外，当前的失业保险制度没有体现出个人所有权，没有个人的缴费记录，因此导致缴纳的义务和享受的权益失衡。
第二，失业保险制度政策执行力度有待进一步加强。失业保险制度的基本定位是对失业人口的基本生活进行保障，从而达到稳定社会、促进再就业的目的，但是当前我国的失业保险制度中规定的领取失业保险的资格，将很多人都排除在外，失业保险制度比较严苛，很多失业人口都因为不具备其中的某项条件而无法获取失业保险，失业保险制度的实际覆盖面过窄，导致需要保障的人却无法得到救济。
第三，在失业保险待遇计发、资金支出和保险金领取方面存在问题。失业保险制度中关于失业保险的计发工作的规定并不完善，导致失业保险待遇计发公平性不足。例如失业保险金待遇只是对缴费的时间以及领取的期限进行了体现，而失业保险的待遇发放水平和失业保险的缴费水平并不相关，失业保险是在最低生活保障水平以及最低工资标准的基础上确定的，因此导致失业人员在领取保障金的时候实际领取的金额与其缴纳的金额标准不一致。另外，在领取保险金的时候也缺乏灵活设计，而大多数人在20-40岁之间不容易失业，不需要失业保险，在40岁之后的失业概率增加，需要失业保险。当前我国的失业保险制度将不领取保证金直接看成自动放弃，导致失业保险制度不够灵活。
三、我国失业保险制度的改革思考
我国失业保险制度在执行过程中存在的问题还比较明显，在未来的经济社会发展过程中，必须要加强对失业保险制度的创新，对一些发达国家的失业保险制度经验进行借鉴，并且结合我国的实际情况对我国的失业保险制度进行完善，使得失业保险制度具有更强的适用性，涵盖更多失业人口。
第一，加强失业保险制度对劳动者积极就业的经济激励。失业保险制度不仅要保障失业人口的基本生活，更应该要促进再就业，可以借鉴西方国家的经验，将失业保险待遇与再就业情况相联系。首先，提前就业可获就业补助，在法律规定的享受失业保险给付的期限内，如果失业者提前找到了工作，则可以获得一部分尚未支付的失业保险金，这种方法可以促?M失业者积极找工作，实现再就业。第二，失业保险金会随着时间递减支付，为了配合这种模式，可以采取应急政策，使得失业保险金的领取时间进一步细化，可以采用“星期”为单位，使得失业保险金的递减区间更加灵活、更加准确。
第二，对《失业保险条例》进行修订，使失业保险制度更加完善。针对我国现行的失业保险制度，应该要不断完善，使其更适合我国的市场经济环境，可以从以下几个方面着手进行修订：1.对于《失业保险条例》中规定的单位招用的农民合同制工“连续工作满1年”可以更改为“累积工作满一年”，从而使得更多失业农民工可以享受失业保险金。2.将保险条例中关于“非因本人意愿中断就业的”的规定进一步细化，使得失业保险制度更加灵活，在实施保险政策的时候要注重是客观上失业还是主观失业。3.对失业保险金的使用率上限进行规定，或者累计结余的最大规模，突出当年的资金量在失业人口的生活保障过程中的应用。4.对失业保险金的发放时间进行灵活设计，在失业期间可以暂时不领失业金，等到需要的时候再行领取，领取的时间可以由失业者自行决定。
第三，化解缴费与受益不对称的矛盾。针对当前我国失业保险制度中的缴费情况与受益不对称的情况，必须要对该矛盾加以解决，可以逐渐推行个人参保制，建立失业保险名义个人账户制度，在缴纳失业保险的时候，雇主和雇员所缴费用都计入参保人员个人账户。对于一些失业风险比较小的企业，可以在员工退休的时候将员工缴纳的失业保险费用全部退还给员工，从而激发缴费主体的积极性。
失业保险制度范文6
关键词：失业保险；变迁；困境；创新
一、我国失业保险制度的变迁
1951年2月，我国颁布实施了《中华人民共和国劳动保险条例》。该条例对职工的生、老、病、死、伤残、医疗等方面的待遇作了具体规定，初步确立了包括养老、医疗、工伤、生育、遗属保险在内的社会保险的基本框架。但由于当时理论界不承认社会主义存在失业问题，因此，失业保险便被排除在社会保险体系之外。直到1986年，为了配合国有企业改革，实行劳动合同制，促进劳动力的合理流动，国务院颁发了《国营企业职工待业保险暂行规定》，这标志着我国失业保险制度的建立。《暂行规定》以当时国营企业的四类职工，即宣告破产的企业的职工、濒临破产企业的精简人员、企业终止或解除劳动合同的工人、企业辞退的职工为实施对象；规定保险基金只由企业按全部职工标准工资总额的1%缴纳，救济金按本人标准工资的50%-75%发放，最长享受期为24个月。可见，《暂行规定》虽然对失业保险制度的主要构成要素如实施范围、对象、资金来源、支付标准、管理机构都作了说明，但正如它的名称一样还带有计划经济的色彩，其实施范围狭窄，资金来源渠道单一，保障能力有限，保障待遇低，失业救济性质明显。
20世纪90年代以后，由于经济改革的力度加大，国有企业富余人员问题浮出水面。为了进一步发挥失业保险在建立社会主义市场经济体制改革中的作用，1993年国务院又颁发了《国有企业职工待业保险规定》以代替1986年的《暂行规定》。但是与《暂行规定》相比，《国有企业职工待业保险规定》的不同之处仅仅表现在：（1）享受对象增加了按照国家有关规定被撤消、解散的企业的职工、按照国家有关规定停产整顿企业被精减的职工两类。（2）重新规定失业救济金按当地民政部门确定的社会救济金的120%-150%发放。（3）规定失业保险基金实行市县统筹，省可集中部分基金调剂使用。可见，《国有企业职工待业保险规定》并没有对《暂行规定》有大的突破和超越。失业保险原有的问题依然存在，在新的形势下有些问题甚至更加尖锐和突出，从而导致了失业保险在经济改革中没有担当起应有的责任，滞后于经济的发展，在一定程度上延缓了改革的进程。
具体地说，90年代中后期，我国经济改革迫切要求失业保险能担当起保障国有企业富余职工进入市场以后的基本生活的重任。但是，由于《国有企业职工待业保险规定》是从失业救济的角度来设计失业保险制度的，不要求个人缴费，不要求失业者履行相应的义务，而作为失业保险金主要来源，企业缴纳的失业保险费总额最多也不得超过职工工资总额的1%，因此，导致失业保险的保障功能十分脆弱。单一的资金来源渠道和有限的保险基金根本无法满足国有企业富余职工进入市场以后的基本生活需要，于是，国家只能通过限制企业与职工解除劳动合同，失业保险机构只能通过严格失业保险的享受条件来控制领取失业保险救济的人数，保证失业保险基金的平衡，客观上使得企业的劳动用工制度改革无法到位。1997年，国有企业改革进入了攻坚阶段，深化劳动用工制度改革已成为国企改革的关键，但作为配套措施的失业保险制度又不够健全。所以，再就业工程便成为我国经济转轨时期一项过渡性的社会保障制度。国家通过建立下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度、城镇居民最低生活保障制度，即“三条保障线”来保障下岗、失业职工的生活。
但是，将下岗职工分流到再就业服务中心，与让他们直接进人劳动力市场，由劳动力市场调节就业毕竟不同。“下岗”是一种“准显性失业”，在规范劳动关系、减轻企业负担、为企业创造平等竞争的环境等方面还显得不彻底。再就业工程也只是一种具有中国特色的过渡性的社会保障制度，只是通往市场就业的桥梁，存在着一些自身无法克服的缺陷。比如，由于下岗再就业这种调节方式本身的局限性，导致在再就业工程的实施过程中出现了“隐性就业”与下岗职工“生活保障权利虚置”两种不正常现象。因此，抓住国有企业调整经济结构的有利时机，有步骤地、积极而又稳妥地推进国有企业劳动就业机制的完全转换势在必行。于是，深化失业保险制度改革又提上了议事日程。在这种背景下，为了克服失业保险制度建立以来出现的一系列问题，改变失业保险严重滞后于经济的发展而无法适应新形势要求的局面，1999年1月22日，国务院了《失业保险条例》。
与1993年的《规定》相比，1999年国务院的《失业保险条例》，在完善失业保险制度、强化失业保险的保障功能、强调失业保险权利与义务的对应、体现失业保险的性质、保障职工合法权益方面无疑有很大的进步。这主要表现在：（1）确立了保障失业人员的基本生活和促进再就业的基本宗旨。（2）将失业保险的实施范围扩大到城镇各类企事业单位及其职工；（3）建立了国家、单位、职工三方负担的筹资机制。用人单位的缴费比例提高到了工资总额的2%，职工个人按本人工资的1%缴纳；（4）确定了失业保险待遇的享受条件、申领程序。《条例》规定领取失业保险金必须同时符合三个条件：一是按照规定参加失业保险，所在单位和本人已履行缴费义务满一年；二是非因本人意愿中断就业；三是已办理失业保险登记，并有求职要求的。（5）重新调整了支出项目和支付标准。在支出项目安排上，强调了失业保险金及其相关支出，增加了职业介绍补贴的开支项目，取消了生产自救费和管理费。失业保险金的标准按照高于当地城市最低生活保障标准，低于当地最低工资标准的原则制定。累计缴费1-5年的，领取失业保险金的最长期间为12个月，缴费5-10年的，领取失业保险金的最长期间为18个月，缴费10年以上的，领取失业保险金的最长期间为24个月。（6）提高了统筹层次，实行了市级统筹。（7）加强了基金管理，规定失业保险基金必须存入银行的财政专户，实行收支两条线管理。
二、现行失业保险制度的困境
《失业保险条例》的颁布和实施，是我国失业保险制度发展的一个质的飞跃，标志着我国具有现代意义的失业保险制度的形成，其影响是巨大和深远的。但是，它还有许多需要完善的地方，尤其是在新形势下，我国失业保险又面临新的问题和挑战。
为了配合国有企业的进一步改革，建立一个独立于企业之外的失业保险制度，我国已确立了在“十五”期间基本建立与市场经济相配套的劳动就业体制的目标。下岗职工将不再进入企业再就业服务中心，原来滞留在企业中的下岗职工也将陆续进入劳动力市场，由失业保险为他们提供基本生活保障。这样，三条保障线，就归并为二条保障线，下岗再就业基本生活保障制度将退出历史舞台，失业保险制度被推到了前台，它承担起原来由下岗再就业基本生活保障制度分担的保障责任。但是在《失业保险条例》实施的几年时间里，各地的实践表明，失业保险制度还有待于进一步创新。否则，无法抵御失业保险可能存在的风险，将影响经济目标的顺利实现。现在失业保险面临的最大困难是，扩大覆盖面和资金收缴阻力重重，基金的存量不多。目前在有的地方，事业单位、三资企业和私营企业只有很少一部分进入失业保险的覆盖范围，扩大覆盖面的工作遇到很大的阻力，即便是已进入覆盖范围的单位，收缴率也不高。但是随着改革的进一步深化，失业保险金的需求量却很大，失业保险基金面临巨大的资金缺口。
那么，是什么原因造成了当前失业保险金收缴困难呢？除了一些无法控制的客观因素，如国有企业不景气，地方财政状况不好，个人经济实力有限等等之外，主要的原因是：
（1）没有针对失业保险的特点来进行失业保险制度的设计，失业保险金的征缴缺乏强有力的手段和激励机制。失业保险较养老保险、医疗保险更具有互济性，因此，一些经济效益比较稳定的国有单位及其职工就不愿意进入失业保险，或不愿意缴费，觉得交这一笔保险费纯粹是为他人作贡献。一些三资企业和民营企业的领导则认为自己企业员工自愿流动现象频繁，故不存在失业问题，企业也不想参加失业保险。他们把失业保险看成是一种额外的负担。对此，目前既没有根据失业保险的强制性设计出很好的强制征收的方式，也没有针对失业保险的互济性建立相应的激励机制，对投保单位、个人都缺乏有效的激励手段。
（2）各地政府对失业保险的不重视加剧了失业保险实施的难度。现在很多地方的领导还没有认识到失业保险与当地社会经济发展的直接联系，没有认识到完备失业保险是社会经济发展的重要保证，故不愿意在此花精力、花时间，导致相关政策衔接不够、漏洞不少，政策落实也不到位。比如在事业单位缴纳失业保险费的问题上，由于许多事业单位是由政府全额拨款的，但地方财政在做预算时，常常忽略了这一项目，造成事业单位及其职工无法缴纳失业保险费。不仅如此，有部分领导甚至把失业保险与宽松的投资环境对立起来。他们的思维逻辑是这样的，认为发展地方经济最关键的是要引进资金，而要引进资金就必须减轻企业负担，创造一个宽松的投资环境，但交纳失业保险金则会加重企业的负担。由于失业保险是以政府作为主体的，因此在失业保险制度建设中，如果领导不重视甚至认识错误，那么该地区的失业保险是很难发展起来的。
[NextPage]
（3）失业保险经办机构的经费不足，给征缴工作带来难度。由于在1999年颁布的《失业保险条例》中，取消了失业保险经办机构按征缴额提取管理费的办法，割断了失业保险基金征缴数额与征缴机构、人员的直接利益联系，失业保险经办机构也由原来的自收自支的事业单位变成了全额拨款的事业单位。因此，失业保险征缴人员的积极性受到影响。加之，各级财政尤其是县一级财政都比较紧张，财政拨付的经费只够维持失业保险经办机构的日常工作需要，结果造成经办人员的工作越主动，工作做得越多，成本支出就越大，经费就越紧张。正是由于失业保险具有很强的互济性，客观上加大了失业保险金征收的难度，而我们又没有采取有针对性的措施，加上各地政府对失业保险又存在认识上的偏差，导致扩大覆盖面的速度缓慢，失业保险金收缴不上来，进而增大了未来几年我国失业保险的风险。失业保险面临非常严峻的形势，进行制度创新势在必行。
三、失业保险进一步发展的思路
要摆脱失业保险面临的困境，当然需要相关部门尤其是劳动部门的主观努力，但在既定的制度下，这种努力的效果毕竟有限，更为重要的还是应针对我国现行失业保险制度在失业保险的特点上体现不够这一深层次的问题来进行制度创新。失业保险制度作为一项通过国家立法强制实行、由社会集中建立基金、为因中断就业而失去工资收入的劳动者提供基本物质帮助的社会保险制度，有其自身的特点。由于它与社会经济联系紧密，是培育完备的劳动力市场的必要条件，是现代企业制度建立的前提，是促进就业和社会稳定的必要措施，故具有直接性、强制性；失业保险待遇不是每个缴费人都必然享受的，不失业者将终生不能享受失业保险待遇，因而具有互济性；与失业救济不同，享受失业保险待遇的人必须履行相应的义务，符合资格条件，所以失业保险更强调权利与义务的对应性。
失业保险的上述特点，正是我国失业保险制度完善的基础。因为失业保险是社会经济发展的重要保证，与经济发展的联系具有直接性，因此失业保险的制度创新应该是以政府为创新主体的。在制度创新中要确定政府对资金筹集的最后调节者的责任，要开拓新的筹资渠道；要根据失业保险互济性强的特点，建立起资金筹集的激励机制；要根据失业保险权利与义务对应的特点，重新界定失业保险的责任。为了保证失业保险制度进一步改革的顺利进行，体现失业保险强制性的特点，还必须在管理体制上进行创新，尤其要加强法制建设。
（一）实行失业保险筹资制度创新
1.筹资渠道的创新。由于目前我国失业保险尚处于初级阶段，保险基金没有太多的积累，保障功能还比较弱，但与此同时，由于几十年计划经济造成的企业内部的富余人员又要在短时间进入市场，因此，要解决企业劳动力存量进入市场的问题，必须突出政府在失业保险基金筹集中的地位和作用。政府的这种作用主要从两个方面来体现：第一，规定政府是失业保险的“最后调节者”，并且明确划分中央政府和地方政府在失业保险筹资中的责任。当失业保险出现收不抵支时，各级政府应按规定通过财政拨款加以弥补。第二，寻求新的资金来源。从目前情况来看，以下来源是值得考虑的。比如可将部分国有企业的股权划归失业保险基金会，以后用股权收益作为部分资金来源。另外，可把部分国家财政对企业的亏损补贴变为失业保险金。对频临破产的企业，国家财政不断注入资金加以扶持是我国的一贯做法。由于国家财政对企业财务缺乏约束力，因此，这样做的结果是，企业就象一个无底洞，资金越丢越多，效益却怎么也上不去，白白浪费了大量资金。如果能从国家财政的企业亏损补贴费中拿出部分资金补充到失业保险基金中去，失业保险基金的保障功能将大大增强。
2.筹资机制的创新。建立资金筹集的激励机制，充分重视经济手段在失业保险基金筹集中的应用。由于失业保险不是人人都可享受的，有些人和企业可能纯粹是在作贡献。因此，在我国经济还是不太发达的情况下，物质刺激在资金筹集中的作用是很大的。激励机制既应包括对缴费者的激励，也应包括对征收者的激励。在对缴费者的激励时主要采取通过一定的方式对按时缴费、并且缴费数量大的企业给予一定程度的返还；对个人也可考虑建立个人帐户，将个人交纳的失业保险金全部记人到个人帐户上，个人帐户的资金只能在失业和退休期间才可以动用。上述做法旨在减轻每一个缴费单位和个人的经济压力，调动缴费者的积极性。同时还将失业保险与养老保险有机地结合在一起，有利于应对即将到来的人口老化浪潮。
不管是采用失业保险税，还是按照现在的管理办法由劳动部门来征收，都应当调动征收者的积极性。为了保证失业保险基金的完整、安全，现在已经割断了征收单位的管理经费与征收数额之间的联系，从而征收积极性受到了影响。因此可考虑财政每年在核定经费时，拿出一块与征收数额挂钩。由于失业保险金共济性强，征收难度也就自然加大，因此这一措施也就显得尤为重要。
（二）实行失业保险支付制度的创新
要遵循权利与义务对等的原则，坚持只有符合享受条件，履行了义务，才能享受相应的待遇。要从两方面把握上述原则：一方面是严格审核失业保险金领取者的资格，尤其要排除隐性就业者。因为如果隐性就业者也领取了失业保险金，将加重失业保险的支付负担。另一方面是在支付上要灵活和有差别。把促进就业纳入失业保险的责任范围，使失业者享受的权利形式更多样化。同时对履行义务的程度不同的失业者给予不同的待遇。总的原则是鼓励职工积极缴纳失业保险费，增加资金来源，减轻企业负担。为达到上述目的，可进行以下制度创新：
1.建立隐性就业者的鉴别机制。由于信息的不对称，使对隐性就业的鉴别非常困难。如何在管理成本不高的前提下寻找有效的鉴别方法，劳动管理部门在实践中进行了许多有益的探索。目前有些地方从以下方面进行界定，规定只要满足以下一个条件的就认定为再就业。（1）办理了执照；（2）重新签定了劳动合同；（3）续办了社会保险的；（4）在外地打工的。当然上述方法也不完全合理，并且牵涉面很广，还有待于在实践中不断完善。
2.建立贷款基金。对接受安置失业员工就业的企业给予周转金借款，或作为失业人员再就业和从事个体经营的周转金借款；对自谋职业的失业人员，可一次性发放失业保险金，作为再就业启动基金。
3.建立有差别的支付制度。改变目前按固定数额支付失业保险金的做法，建立与缴费的数量、时间适当挂钩的多档次的失业保险金支付制度。个人缴费的数量越多、时间越长，可享受的失业保险待遇就越高。
（三）实行失业保险管理体制的创新
在失业保险的管理体制方面，应按照政事分开、分工协作、收支两条线的原则来进行制度创新。财政部门负责失业保险资金的管理、监督和平衡。劳动部门负责政策的制定和具体行政事务的实施。尤其是为了加强失业保险征缴的力度，有必要开征失业保险税，用税法将失业保险固定下来。税制的设计首先体现税收的一般特征。因此，失业保险税的纳税范围应包括所有不同所有制类型的企业、事业单位及其劳动者，还有个体工商户。如果纳税人是单位，课税对象应为单位的职工工资总额；如果是个人，纳税则应以个人的工资为课税对象，税率可采取比例税率，与目前失业保险收取比例相衔接，单位为2%，个人为1%.从税收的归属来看，失业保险税应为中央地方共享税。考虑到地方政府承担主要的社会保障职责，因此，地方财政要得大头。中央财政所掌握的部分，主要用于在全国范围内的调节。但是，失业保险税毕竟不是一般的税种，它要体现失业保险的特色。与一般税收的无偿性不同，失业保险税是需要在一定的条件下返还的，因此，可采用与一般税收不同的征管形式，前面所提出的建立个人帐户还是可行的。并且在征税管理中要注意税收、财政、劳动等部门的协调。税务部门负责依法征收，财政部门负责划转和监督，劳动部门负责支付。
开征失业保险税，首先有利于对失业保险基金进行法制化管理，明确收、用、管的责权，使失业保险金能按时征收，依法管理。这是开征失业保险税的主要目的。其次，有利于公平负担。不管哪一个地区，哪种所有制企业都按相同的税率征收。再次，有利于资金的统一调度和调剂，发挥政府宏观调控的作用。此外还有利于降低征缴成本，不必重复建立一支收缴队伍。
参考文献：
[1]袁志刚。失业经济学[M].上海：上海三联书店，上海：人民出版社，1997.
[2]郭士征，葛寿昌。中国社会保险的改革与探索[M].上海：上海财经大学出版社，1998.
