道路运输行政审批改革思考和建议

道路运输行政审批改革思考和建议

关键词:道路运输;行政审批;制度改革;简政放权;监管;权责统一;信息共享;河北省

行政审批管理是地方行政审批管理的一种重要组成方式,它也是地方政府直接履行管理职能的一种重要基本形式。加快改革完善行政审批管理制度,是加快转变地方政府职能、改革完善行政管理体制的一项重点政治任务,是加快推进国家经济治理能力体系和社会治理运行能力建设现代化的必然内在要求,也是当前全面推进深化改革的一个关键环节。审批,是一次性的审批源头许可管理模式;行政监督管理,则是一个长期性的过程管理模式。通过减少行政审批管理事项和简化审批管理环节、强化审批事中事后过程监管,让各级行政审批机关由部门行使权力向部门承担责任管理转变、由部门实施效能管理向客户提供优质服务管理转变。如何卓有成效地对各级行政机关审批管理制度建设进行整体改革,使其充分发挥自身应有的管理效能和提供服务上的功能,对于各级行政机关来说,要求更高、任务更重。笔者从行政审批制度改革基本情况进行深入分析,归纳出目前改革存在的不足,结合河北省实际,提出针对性建议,形成合力共建健康有序的交通运输市场秩序。

一、河北省行政审批改革情况依据

国务院办公厅文件的改革工作计划部署,以贯彻实施《优化营商环境条例》为改革目标、以“证照分离”、“先照后证”等几项改革重点为工作抓手、以创新转变基层政府职能方式为改革核心、以切实让民营企业有更大获得感为改革落点,深入依法推进简政放权,优化改善道路交通运输服务营商管理环境,进一步依法取消行政下放相关道路交通运输经营行政许可审批事项。自 2013 年以来,河北省累计取消道路交通运输经营行政监督审批许可事项 9 项,下放相关道路交通运输经营行政监督审批许可事项 5 项。在河北省继续推进"证照分离"改革,在自贸试验区落实“证照分离”改革试点全覆盖。2017 年,中央编办将河北省正式列为全面推行行政审批管理体制的改革开放试点,河北省市县两级和其他具备条件的经济开发区,全面推行建立了行政办事审批管理局。如今,市县两级设立行政办事审批管理局已经全面推行并覆盖了全省。河北省建立两级行政办事审批管理局后,各个省和地方基本打破了国家政务信息服务管理中心按照企事业单位同一层级同时设立多个行政办事审批窗口的日常行政运作服务管理运行方式,按照道路交通运输企业工作实际需要,根据办事行政审批服务事项和上级政府部门办事流程特点创新改革行政审批工作运行机制,实行一个窗口由内对外的两级行政办事审批管理服务运行方式。今年河北省加快推进深化行政审批服务管理制度改革,促进经济社会健康发展的政策大环境,提高了全省政府管理行政效率,收到了良好的效果,但是仍然存在一些突出矛盾问题,必须加快推进深化交通运输企业审批改革工作来尽快得到有效解决。

二、存在的主要突出问题

1. 思想不够解放,审批权限划转不一致

当前,某些地方道路交通运输行政管理部门“官本位”意识较重,服务人民意识较为淡薄,认为实施行政管理审批本身就是实现行政审批管理的唯一有效方式,离开了行政审批,那么也就直接失去了行政管理手段,甚至可能会直接削弱道路管理部门的所有行政审批权力,在思想上完全依赖行政审批来进行管理。而随着国家审批制度的一系列改革,凡涉及道路运输行政许可事权应当按照“应转尽转”基本原则全部划转至当地行政审批局。但从实际情况看,河北省行政审批部门划转许可事权不统一,导致实际工作出现很大问题,没有真正体现行政审批制度改革的初衷,即便民利民。截至到目前,市级(定州、辛集)运管机构移交情况:全省只有石家庄、辛集等 7 市的行政审批事项全部移交行政审批局,承德市、沧州、保定 3 市的行政审批事项部分移交,廊坊、秦皇岛、定州 3 市未将行政许可事项移交行政审批局。县级运管机构移交情况:全省共有 163 个县(市区),其中 119 个县(市区)的行政审批事项全部移交至行政审批局,37 个县(市区)未将行政审批事项移交行政审批局,7个县(市区)将部分行政审批事项移交行政审批局。

2. 许可职责的权限不清,监管难度很大

依照《行政许可法》和道路运输法律法规的要求,道路运输行政许可不仅要对当事人的申请材料进行书面的形式审查,还要对道路运输的人员、车辆、设施设备等方面进行实地的实质审查。道路运输行业的许可内容较为复杂,很多内容不是简单地通过形式审核一下就可以颁发行政许可证件的,因为道路运输行业关系到人民群众的人身和财产安全问题,责任十分重大。作为国家政府的审批部门应当按照国家法律法规规章的相关要求对行政许可的整个过程,无论是形式审查还是实质审查最后到道路运输证件的核发,都应该由审批部门来办理。而原先具体负责许可的道路运输管理部门现在不能对行政许可的事项再进行管理。行政执法事中事后的监管职责也由综合执法部门来进行实施,即对办理了道路运输经营许可证从事道路运输经营活动的道路运输企业及从业人员以后的行为进行行政执法监督检查和日常管理,而在这个监督检查管理过程中如果发现了违法行为,就要对其进行管理和处罚。政府的各个职能部门一定要严格按照各自的“三定”职能去行使职权,切勿越权。

3. 信息不畅

在道路行政许可审批管理制度机构改革之前,上级道路交通运输管理行政许可审批与事中事后监督管理的主要职责都在上级道路交通运输行政管理机构,而道路行政许可审批局实施道路运输行政许可以后,没有按照河北省人民政府《关于持续深化“证照管理分离”改革进一步激发市场主体发展活力实施方案的通知》文件的要求,及时将道路行政许可相关信息及时推送至上级道路交通运输行政管理机构,致使出现了行政信息不畅的问题,导致了事前事后审批与行政事中事后监督管理互相脱节的现象,很难监管。

4. 体制不顺,执法乱象多

从近几年媒体曝光或经营者投诉道路运输行政执法方面的问题来看,多数案件为交通运输综合执法机构查处的案件。探究其中的原因,既有执法人员综合素质偏低、法律法规意识不强和趋利执法、随意执法的有关问题,也存在市县交通运输部门综合执法机构改革不同步不到位的问题。机构改革不同步,在客观上就会造成省市县三级行业管理体制、机制不顺和指导协调监督难度大等等问题。总体来看,河北省深入推进城市道路运输管理行政审批制度管理改革,促进了道路运输管理行业部门行政职能的重大变化转变,改善了当前全省推进道路运输管理行业融入经济社会有序发展的良好大环境,提高了各级政府依法行政效率,收到了社会、经济发展的良好效应,但仍然存在一些突出矛盾问题,需要通过创新和改变一些管理方式和模式来进一步解决。

三、行政审批制度改革建议

1. 行政许可事项划转要合法合理

(1)对划转事项办理情况摸清具体底数。弄明白办理行政许可划转事项的日常办理划转数量、办理划转过程、环节及难易轻重程度等,在办理划转时一定要按照相关要求尽量真正做到实现全过程、全方位地办理划转。

(2)严格确定实施原则、注意实施方法。在制定划转行政许可有关事项时,要由政府机构编制管理部门直接会同国家政务服务管理部门等在政府给出的由行业行政主管部门负责拟定的划转其他行政许可有关事项的大原则框架和小前提中,充分考虑各个行业的特殊性,进行分批分量省市县三级统一划转。

(3)综合考虑行政审批办理工作的结构复杂程度、工作量规模大小以及行政办公会所场地等多种因素。将大多数由同级政府机关工作部门负责行使的其他行政许可审批事项,集中申请划转办理到同级行政许可审批管理局,对于审批专业技术要求相对较高、划转办理条件尚不成熟的其他行政许可审批事项,集中申请进驻或仍在原工作部门行政服务中心大厅进行办理,涉及行政垂管部门的审批事项集中放在进驻服务大厅专门设置的派驻窗口现场监督办理。

(4)对项目划转后的审批事项项目进行检查梳理,分门别类,清理不必要或者不合理的审批事项。要督促各地市、县两级道路交通运输行政管理机构及时会同当地道路行政许可审批服务局,依据现行各级道路交通运输相关法律法规或者规章对本级道路交通运输相关行政许可审批事项(不应当包括其他具有行政监管管理性质的审批事项和监管环节)项目进行认真检查梳理,形成各自本级道路行政许可审批事项服务目录管理清单,并且各地严格按照“应转必转”的工作要求,将本级道路交通运输相关行政许可审批事项项目划转到当地行政许可审批服务局进行办理,做到该移交的事项全部移交到位。

2. 划转事项要遵循权责统一原则

按照“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”的设计原则,在划转行政许可时必须做到权力与责任相统一。组建国家行政监督审批管理局后在实行行政审批相关事项管理高度集中以后,一定程度上会导致出现行政审监相关性分离的发展趋势,那就必须进一步研究明晰相关监管部门的行政有关性和监管部门责任,避免出现相关监管部门缺位,工作混乱无序的情况。省交通综合执法监督管理部门要认真督促各地市、县两级综合执法管理机构严格按照《交通运输部关于深化交通运输行政审批制度改革加强事中事后监管的意见》要求,切实把好各个监管环节。

(1)切实强化审批事项事中之后的监管。通过综合管理运用政府书面、网络、现场等多种方式积极组织对企业开展市场检查、抽查,严格组织做好经营过程之中的市场监督管控,督促相关市场主体严格符合市场准入条件,依法公正合规开展经营。

(2)切实强化事后之监管。省级行政主管部门一定要积极深入推动各地实施综合交通行政执法管理体制审批机制深化改革,并且及时督促上级市县交通行业行政主管部门和下级市县道路交通运输行业综合执法审批机构按照上级省厅政府重点专项工作部署安排,积极主动有效地深入推动各地综合执法体制改革各项工作,对于不应属于本主管机构履行职能、管辖区域范围内的违法事项等都要及时依法移送、抄报给各地政府相关主管部门,理顺行政执法审批事前的相关职责和履行事中事后的各自行政监管部门职责,依法对有关市场主体的违法行为进行依法纠正和调查处理,进一步依法维护全省道路交通运输行业市场秩序,营造公平的全省道路交通运输行业市场竞争法律环境,保障道路运输服务质量。

3. 保障信息畅通,实现信息共享

借助现代化信息技术,各地市县行政审批局要及时将行政审批信息发送给交通运输综合执法部门,交通运输综合执法部门也要及时将行业的有关政策法律法规要求和行政处罚等信息,及时推送给各地市县行政审批局。市县道路交通运输经营行业行政主管部门、综合执法管理机构、行政监督审批管理局部门要按照有关规定加快建立交通许可企业信息系统互联互通信息共享管理机制,分门别类统一管理全省道路运输经营企业和道路运输从业人员许可信息,依法依规采集、共享、使用许可信息。目前,河北省要进一步深入加强“互联网+政务服务”信息平台基础建设,运用好科技大数据,为切实做好政府审批与行政监管之间的许可信息系统互联互通共享工作提供具有科技性的技术数据支撑,就目前情况来看,显得非常重要。

4. 交通运输主管部门应遵循的原则

(1)始终坚持“放管服”的企业总体管理思路,简政放权,还要进一步探索转变当前工作过程中的市场管理工作理念,通过探索创新市场管理工作主体方式,来不断加强企业事中事后的市场监督和检查管理工作。

(2)要深刻懂得如何综合合理运用相关法律、市场和信息技术手段,强化日常的市场监督和检查管理,加快健全构建企业行政部门监管、信用体系管理、行业组织自律、社会资本监督、公众共同参与的多维度信息一体化的企业综合市场监管管理体系,建立健全横向、纵向的市场网络综合监管管理体系和科学有效的市场监督检查管理机制。

(3)按照职权法定、转变职能和简政放权的要求,遵照"依法、规范、有序"原则,统筹安排,规范运作,积极稳妥、循序渐进地推进行政审批改革工作,将工作重心逐步从事前审批向事中事后监管转变,促进公平竞争,完善市场退出机制,保障运输市场的健康发展。

作者:狄志斌 单位:河北省道路运输事业发展中心