摘要:清流县水土保持生态建设工程建设管理中存在着前期工作不够到位、项目设计不够精细、缺乏专业施工队伍、项目建设事权、权责未全面理清等问题，制约着工程建设的实施和可持续发展。针对上述问题展开探讨与研究，探索切实有效的对策，加强项目建设管理迫在眉睫。
关键词:水土保持;生态建设;建设管理;问题;对策
近年来，随着国力增强，我国对水土保持工程的投入不断加大，同时社会各界对生态环境保护与生态文明建设日益重视，水土保持生态建设也得到快速发展，并取得了丰硕的成果。2012～2019年清流县共实施水土保持生态建设工程项目25个，治理水土流失面积181.35km2，中央、省、市、县共投入1.33亿元。在项目实施建设过程中，我们积累了大量的宝贵经验，但仍存在一些问题急需探讨与研究，进一步采取切实有效的对策，加强项目建设管理，充分发挥项目建设的最大绩效。
1建设管理中存在的问题
1.1前期工作不够到位
水土保持生态建设工程具有点多面广、工程量零碎、涉及行业较多等特点，工程措施由原来的单一砌石护岸到现在的生态护岸与休闲景观相结合，林草措施由单一的经果林到现在的多样性经济林相结合，水保生态园建设由水利工程与市政工程以及园林景观相结合。在项目建设过程中，存在部分项目前期工作不够到位，影响了预期效益的实现。主要体现在两个方面:一是建设规划不够合理，未严格执行上级规划的总体要求，未全面考虑区域内生态与经济建设的和谐统一;二是过于考虑项目实施条件和乡镇、村的积极性，同时设计、审批时间太紧，造成时间上紧赶慢赶，致使部分项目落在条件不够完备或建设规划不够合理的地方实施。
1.2项目设计不够精细
水土保持生态建设工程从立项规划到设计审批往往时间短、任务重，往往是等到省、市下达指标后才启动项目前期工作，造成项目设计不够精细，致使实施阶段设计变更频繁，给施工阶段造成较大麻烦。项目实施阶段变更频繁的原因有多种，项目设计方面主要有三个原因:①地形、地质勘测不够到位，林地地形图底图老旧，实施时发现一些治理措施无法按图进行布设，不得不进行变更以符合现场实际;②部分工程措施设计没有因地制宜，造成现场实施困难［1］，例如在鹅卵石匮乏地区设计鹅卵石生态护岸、生态步道设计在农田区域内。同时由于人工、材料单价上涨而水土保持定额偏低，若按设计实施，水土保持工程施工利润极其有限，有的甚至赔本，导致施工班组降低工程质量要求，给业主的施工管理增加了难度;③有的林草措施设计不符合当地环境条件的要求，做不到适地适树(草)种植。没有调查了解当地的林草品种资源，设计的林草品种较不适应当地的生长环境，限制了林草措施预期效益的发挥。
1.3缺乏专业施工队伍
随着国家对水利、水土保持工程投入的不断增加，水利工程建设施工市场异常活跃，很多原来从事其他行业的人员不断涌入水土保持工程施工领域，施工企业和班组鱼龙混杂、良莠不齐。这些单位的人员对水土保持行业技术标准、施工规范不够了解，有些施工单位一味追求经济利益，层层转包，最后导致建设资金根本不能满足建设需要，施工班组为获取利益只有偷工减料、减少工程数量或降低质量标准。有的施工单位不顾项目利益，也顾不上企业信誉，置工程质量于不顾，致使部分水土保持工程质量存在隐患。
1.4项目监理不够有力
有的监理单位由于人手有限，一个监理人员监理几个乡镇的项目，一个月到不了几次工地。个别监理单位直接将监理工作委托给业主，等验收时做一套资料了之，将监理职责抛至一边，影响项目建设全过程的动态管控，制约项目建设管理目标的顺利实现［1］。
1.5项目建设配套资金难以到位
一是国家投资的水土保持工程要求地方政府配套20%～30%，但由于地方财政困难，很难配套到位。二是设计、招标、监理、管理、工程质检等费用虽有专项计列，但实际上已经挤占了工程的费用，导致间接费用增加，用于工程的费用减少。同时后期的监控体系无经费保证其实施。
1.6项目建设事权、权责未全面理清
水土保持项目实施建设都在乡镇，原有的体制要求是县水保办当业主，统包统揽，乡镇只管配合协调，现在，随着国家简政放权，县水保办要承担更多的职责职能，业主只能由乡镇承担，有的乡镇由于未实施过此类项目，加上没有专业技术人员，项目的监督力量不够。实施林草措施较专业的是林业部门，水利专业技术人员在实施林草措施时因专业所限，给建设管理工作带来一定的难度。
2强化建设管理，完善建管体系
2.1扎实做好项目前期工作，为项目实施打下坚实基础
做好项目前期工作要注意两点:①因地制宜地做好建设规划，做到既符合相关规划，又与当地生态建设和经济发展目标相统一。在编制规划前，首先要全面收集上级部门关于本区域水土保持生态建设的规划文件和本级政府关于本区域生态建设和经济发展等方面的规划文件，理清相关规划的要求;其次要全面征询当地群众和集体对本区域生态建设和经济发展的意见和建议;然后根据汇总意见和建议并结合相关规划要求提出项目建设方向，做到与当地生态建设和经济发展目标相统一。建设规划编制要坚持科学规划、统筹考虑的原则，保证规划内容因地制宜、合理布局且突出重点，实施计划清晰明确，资金来源要确定合理、有保障，做到建成一个项目，受益一片群众。②要严把审批关，做好上报项目的审查批复工作，条件完备、规划符合要求的优先实施，条件不完备或规划不符合要求的暂缓实施。评审时专家应涵盖水土保持规划设计和概算、项目管理、农业、林业、经济等方面，以便对项目进行全面评审，评价其建设条件是否完备、规划是否符合要求。
2.2严格执行规划，完善设计，为项目实施提供技术保证
项目设计是体现项目前期规划、完成投资计划、实现预期效益的有力保证。因此，在设计过程中要严格执行前期规划，设计前做好现场勘测，充分调查现行成熟的施工工艺、区域附近各种原材料、适宜乡土树草种、水文气象等自然和社会经济方面的信息;设计要统筹考虑，因地制宜地布设治理措施，工程措施要做到各单项措施相互协调、集中连片、协调统一地发挥保持水土的基础作用，植物措施要做到适地适树(草)，与工程措施相互配合持续发挥项目的综合效益。
2.3加强项目施工监管，提高项目施工质量
首先，针对专业施工队伍缺乏的现状，建设单位要提高对招投标的重视程度，选择信誉好、服务质量高的招标机构开展招标，通过严格规范的招标程序，全面掌握水土保持参建企业信誉、能力等综合情况，提高准入门槛，杜绝不符合要求的施工企业进入建设市场。选择具备资质且建设经验丰富的施工单位作为承建单位，为项目实施后发挥预期效益提供保证。水土保持主管部门应建立水土保持工程设计、施工、监理等单位的诚信档案，确保水土保持工程参建企业有一定的管理理念和水平。对公开招标的项目，将企业信誉作为资格预审的必要条件;对议标和直接发包的工程项目，可以在诚信档案内择优选定施工企业和技术服务单位［2］。不断改善水土保持建设市场环境，形成良性运营机制，减少建设单位管控工程质量的压力，从源头上解决问题。其次，施工单位选派的施工管理人员应具备丰富的同类项目实施经验，在进场前要熟悉项目各治理措施(林草)的施工工艺，制定合理的施工计划，统筹调配人员和设备。在项目建设过程中要加强质量与安全管理，紧抓安全警示教育，同时按照制定的安全管理规章制度定期和不定期地开展施工现场安全检查，保证项目建设安全无事故;做好材料检验，控制进场材料、半成品、构配件和设备质量，杜绝不合格产品进场，施工中严格执行“三检制”，保证每一道工序、每一个单元、每一个单项治理措施的质量［3］;收集、整理、分析项目建设进度方面的信息，与项目建设总进度计划比较，发现偏差及时分析原因，排除不利因素影响，保证项目按期完成。施工结束及时整理建设资料并提请项目法人开展完工验收，在质量保修期内按计划完成尾工及施工质量缺陷的修复，保证工程建设质量达到约定目标，全面发挥项目的综合效益。
2.4全面落实监理制，提高项目建设管理水平，保障工程建设质量
长期以来，建设单位既是工程建设的组织者，又是监督者，缺乏必要的社会监督和制约，工程投资、进度、质量一家说了算，降低了工程建设的透明度，往往造成投资难控制、工期不确定、质量难保证的被动局面。因此，全面落实监理制，完善建设管理体系，提高建设管理水平、保障工程建设质量势在必行。落实工程监理制就是受委托的监理单位对工程建设参与者的建设行为进行动态监控、实时督导和客观评价，在项目实施过程中采取必要的监督管理措施，保证建设行为符合国家法律法规、规章制度和有关技术标准的要求，防止各建设主体建设行为的随意性和盲目性，达到全面、最优地控制工程投资、进度和质量的目的，全面发挥项目建设的预期效益。全面推行监理制，一方面满足了国家基本建设项目管理的要求，另一方面适应了政府管理职能转变的需要，同时也体现了社会组织第三方监督管理的客观公正性。监理单位以专业、科学、规范、公正、独立、自主的第三方形式介入水土保持生态建设工程的建设管理，有利于形成建设、施工和监理单位三方相互协调、相互制约的有效机制，可以有效地提高项目管理水平，保障工程建设质量。
2.5取消地方配套，提高水土保持定额标准，增加水土保持措施投资
水土流失严重的地方，一般都是贫困地区，地方财政困难，配套资金很难到位，为保障工程质量，建议取消地方配套。地方财政预算每年安排本地区项目后期管护和后续水土流失监测费。同时按照基建项目管理规定，将工程建设管理费、科研勘测技术费、工程建设监理费、水土流失监测费等独立费用计列工程总投资，从源头上保障水土保持工程质量［4］。现在采用的水土保持定额是2003年制定的，17年来一直没有进行过修订，近十多年由于物价上涨，特别是劳动力价格上涨，2003年的水土保持定额已经很难适应现在的要求，应尽快调整。
2.6理清责权、事权、钱权，充分发挥参建各方的积极作用
县级水行政主管部门做好项目的批复、初审和监管工作，负责指导乡镇开展水土保持项目的建设管理工作。乡镇根据立项要求在上级业务部门的指导下开展项目的前期工作，组建项目建设领导小组，明确项目法人代表和技术负责人，全面负责项目策划、方案编制、资金筹措、工程招标以及施工规划、技术指导、质量监督、检查验收等全程配套技术服务。工程建设管理严格按照项目法人责任制、招投标制、建设监理制、合同管理制和工程验收制的“五制”要求，强化项目建设管理，确保工程质量、安全和进度。乡镇在资金管理上，实行“专户储存、专人管理、专帐核算”，设立资金专户，严格按规定支付资金，严禁挤占和挪用建设资金，坚决杜绝虚列、虚支等违法违规行为，保证资金专款专用。在资金拨付上，实行报账制，严格按工程进度和质量下拨资金，规范工程管理，提高项目建设规范化管理水平。综上，只要找准症结，认识到位，健全制度，积极改善，一定能够消弭诸多因素带来的不利影响。针对目前水土保持生态建设工程建设管理中存在的问题，在今后项目实施过程中应注意扎实做好前期工作、严格执行规划、完善设计、重视招投标、加强施工管理、全面落实监理制，全面提升项目建设管理水平，建成一批又一批高质量的水土保持工程，发挥其预期的综合效益，改善区域农业生产条件，促进生态与经济建设和谐发展。
参考文献
［1］张玉强．建立诚信监管机制提高水土保持工程质量［J］．中国水土保持，2014(4):42－43
［2］王权．水土保持生态建设工程建设管理中存在的问题与对策［J］．黑龙江科技信息，2017(5):255
［3］陈炳，陈嘉良．水土保持生态建设工程监理实践中存在的问题与对策［J］．水土保持应用技术，2018(2):45－47
［4］魏佳玉．甘肃省水土保持生态建设工程资金管理存在的问题及解决对策［J］．甘肃农业，2016(12):27－29
作者:李根旺 单位:福建省清流县水土保持委员会办公室
