摘要：文中对海绵城市工程造价控制问题进行了分析，以某市为例，深入探讨了PPP模式下海绵城市工程造价控制措施。
关键词：PPP模式；海绵城市；工程造价控制
0引言
工程造价控制是工程管理工作中不可缺失的重要一环，在项目实际建设时期，通过合理开展工程造价控制工作，可以将工程实际成本控制在投资限额以内，随时纠正工程造价偏差，确保工程投资效益达到目标预期。在PPP模式下，“海绵城市”工程建设要顺利完成，发挥城市水资源调节作用，就必须开展全过程、动态的造价控制工作，确保工程资金有效供应，工程资源配置合理化。
1“海绵城市”工程造价控制问题
1.1项目实施环节缺乏有效的投资目标评估作用
尽管部分“海绵城市”工程项目在规划决策阶段专门设计了造价控制方案，但造价控制方案往往更倾向于对资金成本使用方面的管控监督，而对于项目投资效益预期则不尽合理，导致后期实际用于维护工作的资金年年出现超支问题。由于“城市海绵”工程属于工程量巨大、造价高昂的大规模建设工程，所以在项目建设期间，政府部门与承包的工程企业除了要考虑到项目的实际服务效益品质的问题外，还须对方案的经济性做出具体评估。而在工程建设中，工程造价与工程品质往往是直接相关的，这就导致了部分经济性方案中，受实际资金成本限制，导致物料采用不尽合理或者设计存在明显缺陷，不利于工程后期维护。所以，导致项目后期维护费用超支的原因，主要是项目实施环节缺乏投资效益的顶层设计，未注重前期投入成本与后期效益之间的平衡，导致项目方案的局限性过大［1］。
1.2付费机制问题导致社会资本经济效益受损
从代表社会资本的参建工程企业角度来看，在PPP模式下的“海绵城市”工程造价控制中，由于项目专业综合性较强，导致实际工程项目建设期间会出现设计变更，而部分专业施工内容的新增或取消，除了物料供应与施工机械方面的实际投入以外，与之相关的工程勘察设计等工作也给参建单位带来了巨大的经济负担。而实际建设期间，由于“海绵城市”工程周期较长，而参建的工程企业为了顺利完成该阶段的建设任务，往往是通过商业贷款垫付部分工程款项的方式来满足工程需求的。而PPP模式下，由于工程竣工结算是以可用性服务效益作为工程结算依据的，导致实际完成的产值部分远远低于跟踪审计单位确认上报的最终完成值，使社会资金部分的“缺口”投资无法被及时填补，期间工程企业的利息难以被有效计取，直接影响了工程企业的实际资金回收效率。
2PPP模式下“海绵城市”工程造价控制措施
2.1工程背景
为了贯彻“加强海绵城市建设”的讲话精神，结合当年中央经济工作会议要求，由当地财政部审批拨款，由住房城乡建设部与水利部共同牵头主导，通过市场竞标方式，选择当地多家工程企业共同承包“海绵城市”工程建设项目。项目前期投入资金约2.5亿元，项目完成后，计划每年投入约2700万元作为各类公用设施、建设工程以及设备的维护费用。项目建设内容包括如下：（1）以解决城市内涝与雨水收集再利用为主要目的的城市水利工程建设，规划建设地下排污管网密度为0.170km/km2，确保实现雨污分流治理；（2）城乡老化危房与棚户区的改造工程，包括主要城区内23个老旧小区的下水管线更换铺设，以及相关174条主要市政道路的排水排涝改造工程，以市区黑臭水体、下水井溢流等民生质量工作为主，提升市容建设水平；（3）城市东部占地约22万m2的未开发地区的生态项目建设，分为生态保护区建设与自然生态水体修复治理两部分工作内容，利用公园绿化带作为城市雨水积蓄消纳空间，实现城市生态化建设目标；（4）城市沿线水体改造建设工程，翻修城市外环线共计约30km长临河道路以及周边地区的老旧河岸河堤，进一步强化城市河湖以及湿地等自然水体环境的抗洪抗涝能力，避免水土流失，另一方面将在4个主要城市工业开发区域，继续加大城市污染水体的水质管理力度，确保城市用水安全［2］。其部分项目方案设计内容如表1所示。
2.2做好市场调研工作，优化选择造价方案
首先，应了解PPP模式下“海绵城市工程”造价管理的优势：降低了长周期、大规模项目造价控制的实际难度。海绵城市工程由于施工规模、施工物料使用量巨大，因此在工程造价控制上所面临的风险也更加复杂多样。例如成本管理中的物料进场使用、工程量的报验上，都很难通过工程监理部门或者建设单位单方面实现造价控制目的。所以传统工程管理模式无法完全适用于这种信息量巨大、工艺搭接部位极多的规模工程。且在海绵城市工程项目建设期间，一旦因服务需求变化或者对部分工程做出变更设计，那么期间涉及的造价控制工作无疑是非常复杂的。而在该工程案例中，与工程造价控制相关的工程信息要素，全部以表2所示综合清单的形式呈现出来，在此基础上，确认了如下几个主要参数目标：五大排污系统与合流制系统服务总面积超过223万m2；单座城市蓄水池容积不低于6万m2；城市内流河蓄水量不小于77.5万m2。在竞标环节政府部门与参建企业可基本确认项目的主要资金成本开支，便于工程管理人员“按图索骥”地开展工程成本控制工作。该市“海绵城市”建设工作中，首先针对地区的降雨条件、水文环境，确定“争取将70%左右的自然汛期降雨量在当地积蓄渗透”的效益目标，在此基础上，进一步细化“海绵城市”工程的具体子项目设计指标。只有确认了项目工程的投资建设目标，才能为后续工程造价管理工作提供依据，从而进一步加快基础设施的建设速度，减轻“海绵城市”工程的政府财政负担。此外，在该市“海绵城市”工程建设初期，一方面，对于设计方案中出现的新型材料及工艺，安排了专门的市场调研人员对各类同性质的材料与工艺信息进行了收集类比，以满足单一工程构件部位的公共服务功能质量为前提，对几种不同的技术方案展开多方面的评估，进一步确认优选设计方案。另一方面，市场调研信息还包括影响造价控制的政策文件、市场行情等信息，能够为工程造价人员在确认建筑材料与建设人工费上提供价格方面的实用数据，保证工程造价控制方案具有全过程、动态性的特点。在PPP模式下，这种将组织、技术、经济、合同以及多种信息管理要素全部综合的控制措施，可以推动“海绵城市”工程造价管理工作的顶层设计优化，真正使工程造价方案的经济性与技术性相结合。在提升公共基础设施建设品质的同时，优化项目投资效益。例如城市地下排污管线工程中，考虑到后期实际维护的挖方填方成本，出现了采用HDPE双壁波纹管替代原有方案的PVC管材的变更方案，而通过项目概算审查发现，尽管在相同口径下，材料单价为此前方案的1.3倍，但理论使用寿命延长了0.7倍，后期在管线工程的维护保养上每年可以节省约16.2%，因此变更方案审批通过。
2.3保障项目服务效益与社会资金利益
在该工程案例中，PPP模式下项目融资主体直接由政府部门转变为社会资本方面，而这样的转变过程，会强制地将政府牵头部门与社会资本双方的利益驱动方向结合为有机整体。对于社会资本，除了基础的工程质量必须要得到合理保证外，还要追求一定的社会效益，真正地使工程造价控制工作上升到提升公共服务品质的层面，而不是一昧简单地节约工程资金［3］。另外对于社会资本，除了在项目运营期间完成海绵城市工程的各类建设任务以外，还要以高标准的工程实体交付来获得较好的商业信誉，在项目利润的经营目标下，这种信誉驱动的效益模式可以形成良好的“倒逼模式”，让参建工程企业自觉抓好质量目标、保证工期进度、确保资金成本合理使用三方面的造价控制工作。除了通过PPP模式“利益共同导向”原则确保项目投产服务效益以外，在造价控制上，采取了“限额设计优化”及“风险控制清单”措施，维护了社会资金经济利益。鉴于设计变更对工程造价控制的极大影响，该市“海绵城市”工程项目的规划编制阶段，就对设计环节进行了较为严格的方案审查，以技术在空间搭接上的属性信息、材料性能以及工程构件信息等为基础，对设计方案效果与工程实际情况的预期差异展开分析，最大程度避免施工冲突、或者子部分部工程构件性能不满足质量需求等不合理环节出现。同时在施工合同条款中，明确体现了PPP模式“风险分摊”原则，约定了“变更费用变化导致的造价风险，根据各自承担经济风险能力以及责任范围核算具体事宜”的法律条款。同时，为了使工程造价控制工作真正保障社会资金效益不受损失，在工程项目交付验收后，仍然由政府部门根据项目实际运营成果，计算调整工程拨付款项。但在竣工审计报告正式出具之前，为了避免参建工程企业出现资金缺口问题，可以暂以施工报验工程量或者竣工图纸作为结算依据，先行结清工程款项，等到工程竣工报告开具后，再根据质量报告内容，将此前拨付的工程款项差额以“多退少补”的形式进一步清算。确保在PPP模式下，科学合理地开展造价控制工作，充分调动企业参与公共设施建设的积极性。
3结语
综上所述，PPP模式下，“海绵城市工程”由于工程规模较大、施工技术复杂，导致造价控制出现投资目标不合理或社会资金利益受损等两方面问题。针对上述问题，需要从优化造价方案与保障项目效益两个方面做好项目造价管理工作，确保“海绵城市工程”建设与维护工作能够最大化地发挥其经济价值与公共服务效益，推动城市现代化、生态化建设水平的不断提高。
作者：秦俊招 单位：中铁建工集团有限公司