长三角地区作为目前我国经济最发达的区域之一，改革开放以来的经济与社会发展取得了举世瞩目的成就。但经济高速发展过程中也出现了大量的“增长病”，特别是资源极度消耗、环境恶化等问题日益严重。生态环境具有的公共性、整体性的特点要求区域内各级政府能建立协商一致、统筹规划的合作机制。然而传统的行政管理中存在的各自为政、地方保护主义等多方面因素，势必影响到长三角区域内生态治理合作机制的构建。区域内各级政府如何突破“造福一方”和“守土有责”的狭隘视界，形成“造福八方”和“合作守土”的区域生态共同体理念，建立多中心、多层次的跨区域生态治理合作机制，不仅对长三角这样的经济发达地区是一项具有重大现实意义与深远历史意义的战略性任务，对我国广大的中等和欠发达地区的经济与社会发展也具有重要的参考和借鉴价值。
一、长三角区域中政府协作生态治理的主要障碍
环境保护是一项涉及面广、运作机制复杂的系统工程。环境本身具有公共资源属性、外部性、空间外延性，这就决定了区域环境保护的整体性。长三角区域是我国目前经济发展速度最快、经济总量规模最大、最具发展潜力的经济板块之一。区域优势显著、交通网络发达、经济发展迅速、各类市场发育度高、中心城市辐射力强等都是这一区域的有利条件。但随着经济的高速发展，该区也面临着一系列新的问题:能源消耗越来越大，森林遭受了严重的破坏，空气、河流、湖泊受到严重的污染，人们面临着前所未有的恶劣生存环境。我们看到，局部区域的污染，影响到的却是更大范围的环境。长三角区域各城市政府分属于不同的行政区域，区域环境的整体性被行政区域所分割。“由于各地经济发展水平差异、环境保护意识不同，容易造成地方政府在跨区域环境问题上的决策差异，各地方政府从局部利益出发，在‘搭便车’的心态下，倾向于将政策调控范围模糊，难以界定的区域环境问题的治理成本转嫁给他方，使跨区域环境保护很难达成一致意见”［1］，在很大程度上限制了政府间生态治理的协作。具体表现在以下几方面:
(一)合作治理理念淡薄
长三角各地方政府分属于不同的行政区域，这些闭合式的行政区域与经济管理体制相结合，成为了一种成熟的政府治理模式。然而，随着全球化、信息化时代的到来，大量的具有公共性质的公共问题层出不穷。这一治理模式，在公共问题治理中，越来越陷入“治理失灵”的困境。其中最为显著的就是区域内生态环境问题。长三角区域内生态环境的治理需要各地方政府的积极合作。由于长期的行政区划分割，各地方政府横向关系主要表现为竞争关系，合作少于竞争。因此，各地政府间合作意识淡薄，缺乏合作的基础。再者，由于长期的以经济指标衡量当地政绩，而社会发展以及环境保护并没有纳入考核的范围。公共选择理论认为，政府也是理性的“经济人”，各地政府之间为了争取地方利益，必然会竞相采取地方保护主义来促进本地的经济发展。环境治理具有公共性、长期性以及艰巨性，地方政府为了保证当地的经济高速发展，不愿投入更多的资金来进行环境治理。并且，在区域公共管理的治理合作中，地方政府的个体理性行为容易导致集体非理性，即存在“集体行动的困境”。因此，行政区域条块分割以及“集体的非理性”使得政府间合作机制的建立十分艰难。
(二)生态补偿机制不完善
生态补偿主要是通过制度创新来实行生态保护外部性的内部化，让生态保护成果的受益者支付相应的费用。生态补偿涉及的面很广，包括全球不同区域、不同国家、不同省份的宏观上的生态补偿，也包括区域层面(如长三角地区)的生态补偿，更包括企业实体、农户行为等微观层面的生态补偿。如何进行生态补偿，或者说生态补偿的量化工作如何进行，这是一个非常复杂的工作。当前有关生态补偿的理性化研究还比较少，得到广泛认同的量化标准更是少之又少。在某一行政区内实现生态补偿是可行的，但一旦跨越了行政区划，实施生态补偿则十分艰难。例如2010年7月，中共苏州市委、苏州市人民政府下发《关于建立生态补偿机制的意见(试行)》，全面推动了苏州生态补偿机制的建立。在一市范围内推进生态补偿具有可行性，因为哪怕某一小块区域在补偿中吃亏了，也能在行政权干预下强力推行，但在“肥水不流外人田”思想的影响下，要进行跨区域的生态补偿，各地方政府无此积极性。生态保护的跨区域收益的特点，使得一地的生态保护并不能使整体生态有所改进;加上用于生态建设的资金与当地经济利益的矛盾冲突，更是制约着长三角区域内各地方政府对生态治理投入的积极性。在生态环境补偿的政策、法规方面，长三角区域还没有形成统一、规范的法律体系，收费标准的制定也未建立在科学预算的基础上，大自然仍处于不断恶化之中。目前，长三角区域内没有形成完善的生态补偿机制，这就使各政府间在生态治理上摩擦不断，难以进行有效的合作。
(三)利益协调机制不健全
由于长三角各城市分属不同行政区，在发展过程中，都以自身利益作为发展目标，而很少顾及其他地区的发展。同时，现有区域内的协调组织只是以自愿承诺与对话协商的方式来开展工作，并没有形成一套成熟的、制度性的合作组织机制，缺乏法律规范的约束力，协商组织达成的协议也难以得到有效执行。特别是当前各省市行政力量仍然很强，这种合作协调机制相当程度上还难以摆脱地方政府的制约，在某些方面还得借助地方政府的行政权力来推进彼此之间的合作协调。目前，在长三角各个城市的规划中，几乎都是从本地利益出发，很少将区域共同利益纳入考虑的范围。虽说现阶段长三角区域内也存在着多层次的协调机制，但各自为政、多头领导的现象仍然居多。各城市都想尽办法利用其他城市的资源来为自己服务，拓展市场空间。由于存在“公地悲剧”及“搭便车”等困境，不少城市害怕在区域性的产业发展政策和规划中利益受损，而不愿意与其他城市协作，制定互惠互利的产业发展政策。“任何时候，一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为共同的利益作贡献。而只会选择做一个搭便车者。如果所有的参与人都选择搭便车，就不会产生集体利益。”［2］因此，利益协调机制的不健全，使长三角各地方政府的理性选择最终变成了集体的非理性，影响到了区域内的生态治理。#p#分页标题#e#
(四)政绩考核体系单一
改革开放初期，为衡量经济增长实绩，适应当时商品经济发展需要，1985年至1992年中国采用了苏联、东欧社会主义国家的物质产品平衡体系(MPS)，以及西方市场经济国家以GDP为核心的国民经济核算体系两种体系并存的方式，对经济进行核算，这种评价体系一直沿用至今。当前，考核地方官员的政绩主要以GDP为主要向导的经济指标。GDP直接代表各地的发展状况。单一的GDP指标引导各地方政府官员为追求本地的经济发展而不断逐利。以GDP增长为基础的晋升激励在调动地方官员发展地区经济的积极性方面曾发挥过重要的历史作用，这在经济改革初期、计划体制的束缚还相当严重的时候尤为如此。但随着市场的发育和完善，区域分工与整合的需求日益增加，这种激励机制的消极后果也越来越明显。公共选择理论认为，政府也是理性的经济人，政府利益、官员利益并不完全等同于社会公共利益，政府及其官员本身也有生存和发展问题。［3］地方政府官员一方面是理性的“经济人”，即像任何经济主体一样追逐经济利益，追求自身利益的最大化。同时，地方官员也是“政治参与人”，他们关注政治晋升和政治收益。各地的官员不仅在经济上为财税和利润而竞争，同时也在“官场”上为晋升而竞争。处于“政治锦标赛”博弈中的地方官员不愿意进行区域合作与分工，对于那些双赢的区域合作机会反应冷淡。因此，面对单一的政绩考核体系以及地方官员的晋升博弈，区域生态环境合作机制的建立困难重重。
二、构建长三角区域生态治理政府间协作机制的途径
(一)更新思想观念，建立“双赢”的利益协调机制
对长三角区域而言，基于环境治理的公共性，不仅迫切需要防止由于府际环境分工管理体制的分工和分治而导致自然生态系统的整体性被割裂的活动。［4］更要停止府际之间出于各种经济的或环境的私益纷争和博弈而招致生态环境系统被破坏的活动。只有通过广泛的基于公共利益和怀有合作意愿的府际环境合作治理，才有可能真正地避免“公用地的悲剧”和“集体行动的困境”，也才有可能最大限度地谋求长三角区域与自然共存共荣的公共生态环境利益。利益关系是政府间关系中最根本、最实质的关系。长三角各地方政府间要达成合作，必须要处理好彼此间的利益关系。由于长三角各城市在经济和社会发展水平上存在着很大的差异，在政府管理、发展规划、产业和投资政策等方面存在多方面的利益摩擦不可避免。当利益协调机制运作良好时，各地方政府的利益便能得到较好的满足，地方政府间关系发展就比较顺利;反之，当利益协调机制失灵时，地方政府间关系发展就较为缓慢。构建区域生态治理机制是长三角一体化进程的必然要求。完善相应的利益协调机制是推进长三角区域生态治理的必经途径。建立新型的利益分享机制是实现长三角区域协作的重要途径。利益分享机制就是要客观地协调好产业政策和区域政策的关系。国家的产业政策和区域政策是相辅相成的，产业政策的重点是通过扶持贫穷落后地区，改善贫困落后地区的生活条件，以解决经济发展中的公平和平衡问题。新型的利益分享机制强调长三角地区城市之间在生态治理问题上既竞争又合作，并在此基础上实现生态治理收益的区域共享。在长三角区域内，要努力创造公平的生态产业市场竞争环境，在产业结构调整促进生态城市建设的过程中，充分实现各种形式的利益分享，尽可能避免把过多的资源集中于某一城市的某一产业的竞争与合作过程中。产业结构调整也要考虑总体利益的均衡，不能因某一地较先进，在进行产业结构调整时，将污染产业或即将淘汰的产业转移至次发达区域，为实现区域总体生态治理的目标，共同实现产业升级，防止污染产业从一城市流入另一城市。因为即使污染产业从本地本市迁移走了，区域内的整体生态并未因此有所好转，反而会在临近城市扩散。损人而不利己之事，实在不应发生。利益分享机制应以实体化的组织形态为载体。为此，已有的长三角区域合作组织亟待完善。长三角的区域合作始于1992年。当时，由14个城市(上海、无锡、宁波、舟山、苏州、扬州、杭州、绍兴、南京、南通、常州、湖州、嘉兴、镇江)的经济协作办公室联合发起并成立的长三角经协(委)办主任联席会议，将工作的主要目标定位于区域范围内的经济合作。1997年，会议又将泰州市纳为合作的新伙伴，15个城市共同协商，将联席会议正式更名为“长江三角洲城市经济协调会”，之后，台州市也在2003年加入到该联席会议中。会议讨论了多领域宽范围的合作问题，同意“联手实施环境保护国策，维护可持续发展的生态环境”方面的合作。同年年底，“长江三角洲地区环境安全与生态修复研究中心”成立。现阶段的当务之急是将这些机构实体化，并赋予其必要的职权
(二)建立健全法律机制当前，区域内政府间的合作机制
呈现出随意性、不稳定性的特点。中国宪法与地方政府组织法都规定了县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生等事务。但宪法和地方组织法中并没有政府间合作的具体规定和条例，这给政府间合作带来了诸多隐患:其一，地方政府往往注重走上级路线，而忽视横向的政府间合作;其二，地方政府间合作权限不明确，目前也没有具体处理跨区域公共事务的法律或法规来对地方政府的权限和职责进行明确规定。长三角政府间生态治理协作行动的制度化程度相对较低，基本停留在各种会议的层面上，采取集体磋商的形式。现有的协调组织只是以轮流坐庄、对话协商、自愿承诺的方式开展工作，这样的机制是一种非制度性的协商组织机制，缺乏跨行政区的执行力和约束力，造成了区域地方政府合作的高成本和低效率。因此，要促进政府在生态治理上的合作，必须将政府的合作行为纳入法律规范中。地方政府的环境合作必须有完备的法制依据才能减少合作中的交易成本，形成有约束力的合作机制。其一，尽快建立保障长三角区域内一体化的法律法规。“制度是为人们提供日常生活的规则来减少不确定性的。”［5］当前，区域内政府在进行环境治理的时候，由于环境的整体性，往往无法确定谁是主要负责人，再加上没有统一的法律规范作参照，大大增加了环境治理的难度。建立完善的法律法规，有助于降低交易的成本，规范各地政府在合作中的行为，并作出奖励与惩罚。要树立法治的观念，制定有利于跨行政区域治理的法律规范，反对行政垄断和地方保护主义，以法律形式对地方政府间的权限进行划分和调整。2008年12月，苏浙沪两省一市共同签署了《长江三角洲地区环境保护合作协议(2009—2010)》。2009年9月15日，《长江三角洲地区企业环境行为信息公开工作实施办法(暂行)》出台。当前最紧要的任务就是以宪法、环境保护法为基础，尽快建立跨区域的污染治理法律体系框架，完善区域环境污染治理的法律体系，制定完整的具有可操作性的区域(流域)污染防治法。其二，提高法律的执行力度。对污染环境的行为要坚决制止，对一些污染严重的企业要坚决关闭。司法救济上要针对地方政府合作过程中的纠纷处理进行创新，使合作中的民事、经济纠纷能够不受地方利益的牵制达成司法公平，为政府间的合作协调机制的构建提供一个法律平台。#p#分页标题#e#
(三)建立健全生态补偿机制
生态环境具有系统性，长三角区域各城市在经济发展过程中，呈现出不同的发展程度。较为发达的城市在经济发展的过程中对整个长三角区域内生态环境造成了较大的影响，并在一定程度上汲取了次发达城市大量的人、财、物。次发达城市在发展速度较慢的情况下仍要遭受由发达城市导致的间接的环境污染损失，使落后城市在治理生态环境的问题上投入更少，最终导致区域内生态环境的恶化。环境生态和自然资源具有典型的公共物品属性，市场机制对这类公共物品的配置在一定程度上是低效率的。要解决环境与资源领域的外部性问题，需要依靠政府更多的积极干预。因此，长三角区域内政府要积极建立起生态补偿机制，来促进整个区域的生态环境治理合作。建立生态补偿机制需要注意以下三个问题:首先，要建立新型的生态治理的利益补偿机制。新型的生态治理利益补偿机制是通过规范的利益转移使受损的一方获得合理补偿的重要方式。在现有体制下，中央政府处于核心地位，地方政府则是转移或被转移的对象。中央政府对地方政府的利益补偿主要是通过财政补贴和税收返还等方式，地方政府获得补助的多少很大程度上取决于地方向中央的“跑”、“要”程度，是在非规范的形式下进行的。建立新型的生态治理利益补偿机制，就是在承认效率差别的基础上，对地方利益进行合理的再分配，实现效率与公平的统一。例如，中央环保部门应该对太湖流域生态治理中，因生态治理任务重、投入多、“关停并转”经济损失较大的无锡等地，给予较为合理的转移支付。其次，长三角区域内各地方政府应根据“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿、谁排污谁付费”的原则，对长三角区域内开发和利用自然资源征收合理的生态补偿费用，用于对受污染问题损失较大的城市进行生态补偿。建立合理的生态补偿机制是提升长三角区域的生态治理能力的关键之一。最后，要完善生态补偿机制的立法工作。鉴于生态补偿的理论研究滞后，相关法律法规尚难建立健全，导致实践中经常出现补偿卡壳和脱节问题。一些自然资源和生态系统类型在补偿过程中无法可依，无章可循;一些补偿过程则因补偿依据、补偿标准、补偿对象、补偿程序等缺乏明确的规定和操作性强的法律依据，难以有效补偿或补偿不足。因此，在加强相关理论研究的基础上需要加强生态保护立法，对自然资源开发与管理、生态环境保护与建设，以及生态环境投入与补偿的方针、政策、制度和措施进行统一的规定和协调，这是建立和完善生态补偿机制的根本保证。
(四)完善政绩评估体系
随着区域分工与整合的需求逐渐增加，单一的GDP指标引导官员以牺牲生态环境来换取经济的快速发展，导致各政府在很大程度上都采取地方保护主义，阻碍了区域内各政府的合作，最终阻碍了区域内生态环境的治理。为此，要淡化GDP指标，强调绿色GDP概念。绿色GDP主要是一个以全社会福利为目标的概念，在GDP之上减去某些不能对社会福利作出贡献或有负作用的项目(如环境污染等)，加上某些对社会福利作出了贡献而没有计入GDP的项目(如自给性产品、闲暇的价值等)。绿色GDP在一定程度上反映了经济与环境之间的相互作用，是反映可持续发展的重要指标之一。因此，为了避免更大范围的资源滥用和环境毁损，避免生态环境的进一步恶化，我们必须用绿色GDP作为政府和干部业绩的主要衡量标准，把资源的利用效率和环境保护的情况纳入干部考核范围，考察领导干部在抓经济发展的同时，是否注意保护生态环境，节约资源，从而推动粗放型经济增长模式向低消耗、高利用、低排放的集约型模式转变，把各级领导干部从过度重视GDP引导到重视可持续发展上来，用绿色GDP考核领导干部是否始终坚持发展的可持续性。绿色GDP的建立有助于推进区域内各政府间的横向合作。理论带动实践，各政府在绿色GDP的引导下，将逐渐把资源的利用效率和环境保护纳入考核范围，在追求经济发展的同时考虑环境的保护，促使各政府在治理生态环境时加强彼此合作，实现共赢。