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解决人口老龄化的公共政策

2012-08-21 15:10 来源:保险保障 人参与在线咨询

 

一、中国的人口老龄化的突出特征

 

1999年,我国65岁以上老龄人口占比达到6.96%,进入国际标准定义的老龄化社会。据2010年11月第六次全国人口普查结果,我国人口老龄化有如下几个特点:

 

1.老年人口基数大

 

我国约1370536875人口中,60岁及以上人口数为177648705人,占13.26%,其中65岁及以上人口为118831709人,占8.87%。近1.8亿的老年人口,这一数字仅低于中、印、美等五国的国家人口数。

 

2.老龄化、高龄化速度快、延续时间长

 

据查瑞传等(1996)的研究,建国以来我国人口数经历了一个从分布均匀的缓慢增长,到加速增长、急骤减少、补偿回升、长期膨胀、大力人为控制、继而减速增长,逐趋静止的变化过程。总和生育率从上世纪50年代开始不断增长一直延续到70年代中期,而后由于计划生育政策的严格控制而下降,整体呈倒U型分布。2010年我国60岁及以上人口的比重相比2000年上升2.93个百分点,65岁及以上人口的比重上升1.91个百分点。由于50年代及以后出生的人口开始逐年进入退休期,如果国家生育政策保持现状,人口老龄化现象至少在未来20年将迅速而持续地加重,一直到总和生育率开始降低的70年代后期出生人口进入退休期时才可能逐步缓解。同时由于死亡率的持续降低,人口高龄化的现象也日趋严重。据萧振禹(2001)测算,从2001~2050年高龄老人(80岁及以上人口,下同)将以年均4.6%的速度增加,分别是60岁以上老年人口(2.5%)和总人口(0.4%)增长速度的2倍和11倍;人数将从0.13亿增加到1亿以上,占老年人口的比重由9%上升到25%。

 

3.空巢化现象严重

 

陈传书(2009)估计,“中国城乡空巢老人数量增长迅速,很多城市老年人空巢家庭的比例已超过50%。……1987年,在老人的家庭中,“空巢家庭”所占比例只有16.7%,而2000年上升到26%,预计到2030年,这一比例将达到90%”。据第六次普查数据,我国居住地与户口登记所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口高达261386075人,较2000年提高了81.03%。这部分流动人口大多处于劳动年龄,保守估计空巢老人的总量也是千万数量级的。空巢现象在经济不发达地区的农村尤为严重,安徽省阜阳市胡庙“27个村民组,5380多人中,外出务工者占了一半多,留下的都是老人。”

 

二、我国应对老龄化社会的特殊困难

 

1.未富先老

 

发达国家进入老龄化人均年收入一般是5000~10000美元,但我国1999年进入老龄化社会时才1000多美元。2010年城镇居民人均可支配收入19109.4万元,仍未达到发达国家进入人口老龄化时的最低收入水平;农村的情况则更为严重,人均纯收入仅为3254.9元。城镇与农村家庭的恩格尔系数分别为35.7和41.1。未富先老,使家庭对老年人的赡养能力,特别是对高龄、全部或部分丧失自理能力的老年人的赡养能力十分有限,需要政府与社会力量的介入。2010年,中央财政支出中养老保障支出10554.9亿元,占中央财政收入的12.71%。当年离退休人员的参保人数仅为6305万人次,分摊到人均为每年16740元。若维持这一人均的保障支出水平,将其覆盖面扩大到当年近1.78亿的60岁以上老年人口,则需支出近29797.2亿元,占当年全国财政收入的35.86%。

 

2.经济发展不均衡

 

城乡二元经济与区域经济发展不平衡是我国的基本国情。我国农村经济基础薄弱,加之建国后优先发展城市,优先发展重工业,实行工农产品价格剪刀差的政策,农村发展长期远落后于城市。2010年农村家庭人均纯收入仅为城镇居民可支配收入的17.03%,而农村居民人均纯收入在土地联产承包责任制的政策拉动效应消失之后一直没有超过人均国内生产总值的增长速度。区域经济发展不平衡表现为中西部地区的经济发展水平落后于东部沿海地区,2010年我国西部地区城镇居民家庭年人均可支配收入15806.49元,仅为最高的东部地区23272.83元的67.72%,而西部农村地区的年人均纯收入仅为4417.94元,仅为东部城镇的18.98%。2010年我国居住在城镇的人口为665575306人,占49.68%;居住在乡村的人口为674149546人,占50.32%,同2000年相比,城镇人口比重上升13.46个百分点。城镇人口比重的增长来源于两方面的力量:一是城镇化建设,二是农村向城镇的人口迁移。城镇人口的持续增加从另一侧面形成了我国目前主要覆盖城镇的养老保障体系的支出压力。从长远来看,“共同富裕”要求弥合城乡差别,均衡中东西部的经济发展水平。基于社会正义,全国统筹也是我国社会化养老保障的发展方向。城乡差别与区域差别的客观存在,意味着目前集中于经济发达地区城镇的养老保障给付不仅需要应对老龄化的冲击,还面对着巨大的扩面压力。

 

3.历史遗留问题

 

新中国成立之后,延续了民国政府部分退休制度并在此基础上建立了区别所有制的社会化养老保障制度。该制度在文革期间遭受重大破坏,其负面影响一直延续至今。1969年财政部规定国营企业一律停止计提劳动保险金,退休工资等支出计入企业当年营业外支出。这一规定形成了计划经济时期我国养老保障制度的几个重要特征:①单位负责养老,退休人员离岗不离单位,由单位支付其退休金直至死亡;②现收现付制,退休员工工资来源于当年企业的运营收益,没有养老基金的积累;③高替代率,由于退休金是唯一生活来源,除了提高替代率外无法找到保障退休人员生活水平的其他办法,在养老保障社会化改革之前平均替代率竟高达85%。计划经济时期的单位负责、各自封闭的养老保障制度不具可持续性,许多单位因为退休人员数量众多而不堪重负,需要财政补助。从20世纪80年代开始,我国推进市场经济改革,企业作为独立的经济主体自负盈亏。长期亏损的企业面临关停并转的命运,这从根本上瓦解了单位养老保障的基础。但是,由于旧制度下既无养老基金的积累也无充分的个人积累,新制度的建设既要做好单位保障向社会化保障制度的过渡,保护旧制度下退休与已经工作多年职工的权益,又要实现养老金筹资从现收现付制向部分积累制的转换,为新制度下缴纳养老保险的在职劳动力将来的退休设立“做实的个人账户”基金。这一双重压力使得新制度建设初期就背负了沉重的历史债务。在新制度运行的初期,由于社会统筹部分筹集的资金无法满足当期退休人员养老金支出的需要,只能“借用”个人账户的资金,个人账户空账运营,缺口随着人口老龄化的加速越拉越大。1997年全国有5个地区养老保险基金收不抵支;1999年扩大到25个,缺口150亿元;2010年底,中国个人账户记账额1.9万亿元,其中做实账户仅2039亿元,缺口1.7万亿元。世界银行公布的一份报告中更预期,“如按照目前的制度及模式,2001~2075年间,中国养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。”

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