（一）
一、明确政府和有关各方的职责，整合各方面资源
推进农业保险是一项造福千家万户的系统工程、民心工程和民生工程，必须整合各方面资源，各级政府必须有所为。要下决心完善农业保险组织体系的“顶层设计”，设立政策性农业保险公司，明确其农业保险调研、规划、险种和险率确定、年度预算、组织政策宣传、统计分析、理赔等工作职责。地方政府应根据各自的实际制订和颁布政策性农业保险地方法规或行政规章，细化落实国务院《农业保险条例》的要求，建立地方财政补贴筹集、使用和监管制度，为农业保险建立长期、稳定、可持续的财力保障，对市场形成稳定预期。应明确保险机构从事农业保险业务、中介机构从事相关业务的营业税、所得税等税费优惠政策，以及开办费、营运费用和业务存量增量奖励政策，明确对相关部门、下级政府和保险机构的考核评价制度。应逐级建立统一的农业防灾减灾体系和巨灾保障、救济和灾害补偿机制，整合农业技术部门、农业病虫害监控防疫机构、气象部门、地质灾害监控机构等部门资源，给予农业保险经营主体全面的技术支持，形成信息共享机制和有效的部门联动机制。
二、努力探索开发与创新农业保险产品
中国保监会2013年6月4日《关于进一步贯彻落实〈农业保险条例〉做好农业保险工作的通知》，鼓励保险公司进行农业保险产品创新，不断满足农民日益增长的风险保障需要。保监会在通知中列举的新型产品包括开发天气指数保险、价格指数保险、产量保险、收入保险、农产品质量保险、农村小额信贷保证保险等。对新型产品，保监会将开辟绿色通道，优先接受报备。除此之外，我们还可以根据各地实际，因地制宜，结合自身农业产业结构和业态特征开发地方特色险种并给予地方财政补贴，特别是开发菜篮子、果盘子、农家乐、渔家乐、牧家乐以及新兴的观光农业、设施农业、都市型农业和农业产业园区等险种；针对农房、农机，开展农房、农机保险；针对林权，按照“商业性信贷+政策性信贷+森林保险”组合模式开除保险；针对特色产品，开发茶叶保险、烟叶种植保险、桑蚕保险等。
三、建立农业保险巨灾风险分散机制和管理制度
研究表明，农业保险的经营风险是一般财产保险经营风险的10倍。在世界其他国家,因为经营农业保险遭受系统性风险损失而破产的公司并不是个案。在目前我国应对巨灾风险缺乏顶层设计、统筹安排的情况下，要单独解决农业保险巨灾风险问题恐怕很难，因此，《农业保险条例》第8条对于农险大灾风险分散机制做了原则性规定：“国家建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制，具体办法由国务院财政部门会同国务院有关部门制定。国家鼓励地方人民政府建立地方财政支持的农业保险大灾风险分散机制。”笔者认为，兜底的规范办法，可以使用巨灾风险基金（巨灾风险准备金）逐步建立农业巨灾风险分散机制，主要从三个方面着手：一是加快探索和建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。二是通过政策引导和财政参与，尽快建立起政府和保险机构风险共担的巨灾风险准备金。三是建立专门机构科学管理农业保险的巨灾风险，提升农业保险的服务能力和水平。至于农业保险巨灾准备金的筹集，大抵可以来自以下3个方面：第一，政府财政预算拨款。国家根据农业保险公司年度经营农业保险的保费收入，按照一定的比例予以补贴，提高巨灾风险的偿付能力。第二，国家粮食风险基金。国家为防止国内粮食短缺，用来平抑粮食市场价格而储备的风险基金，可以在每年按照一定的比例补贴巨灾风险基金。第三，利用金融衍生工具从资本市场上筹集资金。主要是巨灾风险证券化，把农业风险和资本市场结合起来，设计发行巨灾债券，采取融资的方式引进资金，或者从世界银行获取支农“软贷款”。
四、建立经营主体多元化的农业保险经营体系
结合国内外农业保险发展实践，建议从以下四种模式考虑：一是规范利用商业性保险公司经营政策性农业保险。从经营农业保险的机构数量分析，从2004年的“4+2”的结构—安信农业保险公司、安华农业保险公司、阳光农业相互保险公司和国元农业保险公司等4家专业性农险机构加上中国人民财产保险股份有限公司和中华联合财险保险公司2家综合性保险公司)，到2012年时增加到总共22家保险公司在经营农业保险业务，其中商业性保险公司都是经营的主力。二是积极支持与规范互助保险组织—保险合作社和相互制保险公司的发展。商业性保险公司可以利用来经营农业保险，但由于其逐利动机，难免出现诸如风险高的业务不愿开展，赔付高的时候又可能惜赔，甚至还会出现套取国家补贴等行为，加之农业保险预期收益偏低、业务分散、运营成本高、道德风险大等特点，使农业保险的有效推广和普及受到制约。相对说来，互助保险组织则基本上无上述问题（套取国家补贴行为除外），因此，支持互助保险组织的发展非常必要。三是有条件的省市可成立专业的农业保险公司。专业性保险公司开办农业保险，具有主题明确、责任明确、动力充足、人才专业等优点，应支持其发展。四是建议组建全国政策性农险的再保险公司，承担再保险和应对农业巨灾风险，由中央财政出资组建，归农业部主管，在省市自治区设机构，形式可以分两种，即在那些地方财力比较充裕的地区，由它与地方政府共同出资设立省市区公司，成为一级法人，农业保险补贴资金由中央和地方实行分级统筹，统一使用和管理的体制；在那些地方财力不足，需要中央财政转移解决的，则为真正意义上的分公司，不是独立法人，农业保险补贴资金统由中央财政安排，统一使用和管理。
五、提高保险机构的服务水平
第一，坚持规范经营，加强对政策性农业保险业务的管理。保险机构要严格遵照《农业保险条例》的要求，将农业保险业务与其他保险业务分开管理，单独核算损益，并做到“五公开”，即惠农政策公开、承保情况公开、理赔结果公开、服务标准公开、监管要求公开。针对业务发展中出现的问题，要注意总结经验，完善自身的运行机制，并为完善农业保险制度作贡献。第二，必须坚持诚信经营，以实际行动赢得农民的信任。要完善内控机制，杜绝农业保险中的误导和弄虚作假等违规行为，切实保护好广大农民的合法权益。第三，要简化理赔程序，做到方便及时理赔。
作者：韩泽县 单位：特华博士后科研工作站天津滨海农村商业银行
（二）
一、国际国内农产品市场
运行呈现出明显波动态势自2006年以来，国际农产品市场进入高位波动阶段，不仅结束了过去30多年的低价时代，发生过多次上涨，上涨幅度相当大，而且波动剧烈，波动幅度也很大。2008年世界大米价格每吨曾上涨到近千美元，进入2009年后世界大米价格在一直在高位波动运行，每吨国际市场上大米价格波峰与波谷仍然可能相差几百美元。在中国，近些年来无论是买过菜的居民，还是卖过菜的农民，都经历过时而这种农产品价格暴涨，时而那种农产品价格暴跌。时而居民抱怨菜价太贵，有的甚至“吃不起”；时而农民抱怨菜价太贱，亏得不敢再生产。2012年国内市场上生姜价格曾出现过每斤不足1元，而2013年则涨到每斤10元多。农产品市场波动主要表现在农产品价格涨跌幅度、范围和发生频率等方面。近些年来，我国一些农产品市场波动明显，有时农产品价格低迷并严重滞销，有时农产品价格明显上涨而农民没有农产品可卖，这些都给农民带来经济利益的损害，甚至冲击国民经济健康运行。为了稳定农产品市场，保持农产品价格合理水平，保护农产品生产者和消费者利益，国内外一直在努力探索缓解农产品市场剧烈波动的有效途径。遗憾的是，目前并没有公认的有效措施可以避免农产品价格过度波动。
二、农业保险与农产品市
场稳定性之间关系农业保险对农产品市场稳定性的影响，主要是通过农业保险对农业生产的影响而产生效应的。农业生产是市场供给的最主要来源。在不考虑进口的情况下，一个特定的市场供给最终都来源于农业生产。农产品市场主要是由供求两种力量构成。对于农产品市场来说，通常情况下需求具有相对稳定性，除非受到炒作等因素影响，消费者失去理智大肆抢购，不同人口总量和人均消费的相对稳定性决定了市场需求的弹性相对较小。而由于受到自然灾害等不可抗因素影响和受到生产经营者决策变化等因素影响，农产品供给则可能在时间上和空间上波动明显。尽管我国统计上的多数农产品年度产量一般都是增长的，但是生活中的经历往往是：每当某个市场上某种农产品价格上涨时则该种农产品供给相对紧张，收购困难；每当某个市场上某种农产品价格下跌时则该种农产品供给相对过剩，销售困难。从某种意义上说，农产品供给波动带来了农产品市场波动，造成农产品价格上涨下跌，通过农产品价格涨跌调节实现平衡。
我国是一个自然灾害多发重发频发的国家。改革以来，我国每年农作物受灾面积在农作物总播种面积超过25%，多的年份甚至超过30%；每年成灾面积占受灾面积的比重平均在50%左右，绝收面积占成灾面积的比重一般都会超过10%。自然灾害造成的粮食损失一般都超过千亿斤。在中国自然灾害中，对农作物生长不利影响比较严重的是干旱和洪涝灾害。改革以来，旱灾和洪涝灾害在中国农作物受灾面积中所占比重约80%。其中，旱灾面积占受灾面积的比重大约55%，旱灾是影响中国农作物生长的最大灾害。重大自然灾害的发生对于农业生产的影响极其明显，巨灾对于农业生产的影响可能是毁灭性的。当重大灾害发生时，轻则可能减产，重则绝收，减少了短期内农产品供给，可能引起农产品市场波动。当重大灾害发生给农业生产者造成经济损失后，如果农业生产者受到经济能力的限制而无法恢复农业生产时，或者农业生产者不再对恢复农业生产有积极性时，则农产品供给可能在一个相对较长的时期内紧张，这势必影响到农产品市场的供求关系和价格波动。如果重大自然灾害发生后，农业保险能够发挥有效作用，给予农业生产者合理的经济补偿，不但可以帮助农业生产者使用农业保险赔付款重建农业生产设施等恢复农业生产能力，而且可以提振农业生产者的信心和恢复农业生产能力积极性，尽快恢复农产品市场供给的稳定性。当然，农业保险并不能必然地具有稳定农产品市场的效应。如果农业保险制度设计不合理，农业生产者面临比较严重的自然灾害时，故意地等待农业保险体系赔付。农业损失越大，赔付越多规则的设计，可能带来农业生产者面对自然灾害而无所作为，这可能不但不会增强农产品市场稳定性，反而会加剧农产品市场波动。国内外都有农业保险在农产品供给方面产生不同效应的案例。据了解，美国2012年发生了严重干旱灾害，美国农场主不但不积极抗旱，反而有农场主希望干旱能够给农产品产量造成更大的损失，以便可以获得更多的赔偿。由于美国健全的农业保险等政策构成的安全网可以给予农场主损失足够的赔偿，收获的农产品在市场上又可能卖到较高价钱，因而美国农场主可能在经济上并没有因为2012年7月份发生的干旱而遭受很大的损失，结果只是国际农产品市场波动加剧了。美国健全的农业保险体系和完善的农业保险政策并没有在稳定农产品市场方面发挥效应。
三、运用农业保险手段稳定农产品市场的对策思路
综合来看，农业保险与农产品市场稳定性之间的关系具有两面性，既可能促进农产品市场的稳定，也可能加剧农产品市场的波动。我国是一个农业资源稀缺的国家，农产品供给时而宽松，时而偏紧。立足国内生产，保障粮食安全和主要农产品有效供给，是我国农业发展的首要目标。农业保险必须要在稳定农产品市场方面发挥出积极效应。美国是农业保险相对比较完善的国家。根据美国2008年农业法相关条款，美国每年花费约70亿美元用以支付农民三分之二的保险费用。据了解，新的美国农业法在大幅度调减农业补贴预测支出的同时，不但继续保留农作物保险，鼓励农民通过购买农作物保险弥补自然灾害等造成的损失，而且拟将设立农产品价格险，一旦农产品市场价格下跌到一定程度时，参与农产品价格险的农民可以通过政策性保险获得补偿。美国农业保险政策体系及其完善方向值得我国在设计农业保险制度推进农业保险发展时借鉴。美国是农业资源禀赋优越的国家，人口相对较少，农产品供给过剩是长期的主要矛盾。美国农业保险在向农场主提供经济安全方面发挥重要作用。而我国是一个小农业生产者为主的国家，农产品稳定供给是一个尚未解决的难题，国家已经建立了比较完善的救助救灾体系，这些国情都要求我国农业保险业发展要突出创新，形成自己特色，这才具有生命力。我国农业保险在给千家万户提供经济救助方面发挥的作用极其有限，未来担当为小农户提供经济救助的功能也可能难以提升。当自然灾害发生后，我国民政体系和社会救助体系在给小农户提供生计方面已经形成优势，未来不管农业保险以商业为主，还是以财政支持为主，不太可能削弱现有小农户救助体系来发展农业保险。商业化的农业保险，面对千家万户的小生产，运作成本高，收费难，赔付有限，保险公司和农民都不会积极参与发展保险。财政支持为主的农业保险，上级政府可能仍然会借助现有政府机构启动应急机制实施救助。农业保险在稳定农产品市场方面是有可能发挥作用的。探索缓解农产品市场波动难题，前提是对引起农产品市场波动的原因进行研究和判断，然后才能提出针对性的对策。否则，提出的对策建议可能根本解决不了问题，甚至可能加剧农产品市场波动。如果我们认为农产品市场波动主要是由于农产品供给波动引起的，那么稳定农产品市场就需要从稳定农产品供给着手。农业保险就是要通过稳定农业生产来促进农产品市场的稳定。如何才能发挥农业保险在稳定农产品市场方面的作用？这需要从顶层设计上选择和处理好各种关系，打破现有农业保险发展面临的困境，让农业保险步入良性发展轨道，促进农产品市场稳定。
首先，农业保险要确定合适的服务对象。既然农业保险无法替代现有救助体系解决小农户生计问题，未来农业保险服务的对象应该是专业化大农户家庭农场或者农业龙头企业。随着我国现代农业发展，规模化、专业化、科技化、集约化、信息化的农业生产者将会成为农产品市场和农产品供给主体。规模越大，投入越多，自然风险和市场风险发生后，对于新型农业生产主体带来的损失就会越大。民政为主导的救助体系难以发挥作用，迫切需要农业保险发挥作用。
其次，农业保险要处理好财政支持与市场化运作的关系。我国农业保险具有重要的社会价值。通过农业保险，稳定农产品市场，促进粮食安全和农产品有效供给，理应得到财政支持。如果没有财政支持，高收费高赔付不适合农业保险。保险金收费过高，新型农业生产者参与积极性就低；农业风险源多，风险损失大，高赔付可能经常让农业保险主体破产。农业保险发展不起来，各类风险发生后损害的农业生产能力就恢复困难，农产品市场可能会剧烈波动。农业保险就是要在恢复和保护农业生产能力方面发挥积极作用。财政支持农业保险需要效率和目标瞄准性，这就要求在微观上发挥保险公司作用，实现商业化运作，建立高层次上财政支持为主的农业再保险。
第三，发展农业保险要处理好借鉴与创新关系。直接照搬其他国家农业保险模式，可能在我国很难成功。面对自然灾害风险，需要进一步发展农业灾害险。农业灾害险的赔付不能完全根据单个农业生产者的直接经济损失，否则农业生产者面对自然灾害就会等待农业保险。农业灾害险要有利于调动农业生产者防灾抗灾减灾积极性。近年来，我国农产品市场波动剧烈，价格忽高忽低。农产品市场风险很大。为此，可跟踪并借鉴美国在创立农产品价格险的做法，在我国设立农产品价格险。我国已经有地方通过建立特定农产品价格险，在农产品价格过低时给予农民一定的农业生产成本补偿。未来国家还需要加大试点，力争早日在给新型农业生产主体提供农产品市场价格险方面取得进展。
第四，发展农业保险要处理好与推进农业现代化政策措施关系。农产品市场波动剧烈，一个重要原因是大市场与小生产不适应。农业生产盲目性大，农产品供给时多时少。我国基本建立了惠农强农富农政策体系。未来我国推进现代农业发展，必须促进农产品市场自身的发育，必须有助于促进大市场与小生产之间矛盾的解决。农业保险发展要确定优先领域，未来农业保险应优先在促进龙头企业组织带动农民、稳定发展农业生产并与农民建立稳定交易关系等方面发挥积极作用，加快推进农业产业化。
作者：李国祥 单位：中国社会科学院农村发展研究所
（三）
一、余杭区政策性农业保险存在问题
(1)理赔定损操作难一是责任划分确定难。政策性农业保险标的主要是农作物和牲畜产品，具有不对称性特征，一旦发生保险事故，由于投保的为活性标的，核损过程较为繁复。二是专业技术人才缺乏。保险公司规定理赔、勘察、定损必须是保险公司的专业人员，农业生产一旦受灾，往往多地同时出现灾情，而余杭区保险公司只有3名工作人员，保险公司承诺的24小时到位制很小时到位制很难兑现，这样就造成了定损难或者不能定损。三是保险公司在具体承保审核过程中，偏向从严理解执行保险条款，并且在报案受理、查勘定损时，有消极应对、效率不高、态度欠佳等现象，尤其是理赔、定损环节缺乏专业人才，极易引发镇村经办人员和农户的不满情绪。
(2)道德风险尤存投保后存在道德风险的问题，尤其在水稻、毛竹、能繁母猪险种上表现较为突出。毛竹、水稻受大灾后，由于成灾面积大，勘查、定损很难及时，就会出现多报现象。
(3)参保积极性不高一是宣传发动不到位。农业保险具有高风险、高成本、高费率的特性;而保险公司比较注重眼前的经济利益，不够重视涉农保险的广大市场潜力，承保农业保险的积极性并不高;农户对政策性农业保险了解不多，因此，造成投保面较小。二是农户参保意识不强。农户对政策性农业保险认识不足，一方面是保险条款设置不科学、不合理，农户或投保人较难理解，定损理赔手续复杂;另一方面对农业灾害心存侥幸心理而不愿投保。从近几年投保情况看，农户愿意参保水稻、能繁母猪，而对蔬菜大棚、油菜积极性不高。
二、做好政策性农业保险的对策
(1)加大宣传力度一是充分利用电视、广播、报纸等新闻媒体，加强对农业保险政策的宣传力度，尤其要注重向龙头企业、专业合作组织、种养大户的宣传，让农业保险政策家喻户晓，深入人心。二是农业保险公司，制作印发通俗易懂、图文并茂的宣传单，打通到农户保险的最后一公里。三是组织人员深入农村(街道)开展农业保险知识讲座，具体讲解农业保险的有关知识，引导农民自愿参保投保。特别要注重宣传大灾之后农民受益的典型实例，消除农民的思想顾虑，提高投保信心。
(2)完善保险机制一是制定简单明了的保险条款。督促人保公司推出“傻瓜化”保单，用通俗易懂的语言解释关键条款信息，方便农民阅读和理解。同时，引入会商机制，由政府、人保公司、农民三方代表共同讨论确定保险条款重点内容，以方便查勘、定损、理赔工作，调动农民参保积极性。二是建立第三方定损机制。由农民代表和人保公司协商选定专家组建第三方定损机制，提供灾害查勘、定损等专业技术服务，形成高效、可信的评估体系，减少认定争议，科学合理地对受灾农民进行理赔，保护人保公司和农民双方的合法权益。三是制定无赔款优待政策。农民连续2～3年不发生赔款的，续保时可考虑给予其一定比例的优惠或免缴保费。四是注重发挥基层组织的作用。依托农村基层载体，利用基层干部和农技人员熟悉基层，贴近群众的优势，协助做好保险理赔定损和灾害预防工作。(3)创新经营模式一是建立“以险养险”补充机制，制定鼓励措施，推动人保公司发展多种保险业务，探索将各地政府和部门的各类财产险，以及农房保险、农机保险等农村财产保险与农业保险有机结合，增强人保公司的自我调节和自我发展能力。二是目前普通实行“低保费、低保障”的政策性农业保险，削弱了保险对农民(尤其是企业、大户)的吸引力，适度推进保险内容应从“保成本”到“保产量保效益”转变，增加农户投保的收益率。三是每2～3年进行一次农业保险大灾演习活动，确保24小时报案受理制度、大灾定损理赔方案等及时到位。
(4)完善保险险种和条款一是扩大险种。及时了解农户生产生活中面临的保障需求，把保险的功能与农户的投保需求有机结合起来，扩大保险品种范围，把优势产业如径山茶、水产、水果、花卉苗木、大棚蔬菜等种类及时申请省共保体，尽快纳入保险范畴;想方设法将特色产业如莲藕、苦竹等纳入到保险中来。鼓励保险公司针对实际需求，自行探索开发保价格、保收入的新型农业保险种类。二是修改可操作性较差的保险条款。建议对蔬菜大棚、棚内作物、鸡、竹木等保险品种的条款和保险责任适时进行修改，简化定损理赔程序。三是取消绝对免赔率，消除霸王条款。
(5)建立财政金融支持机制一是对投保农民提供保险费补贴，提高农民对农业保险的购买力。二是对保险公司提供费用补贴，减轻商业保险公司的费用压力。三是建立农业风险准备金。政府、保险公司应专帐建立农业风险准备金，政府救灾资金、农业保险经营盈余、“以险养险”业务收益、减免税金等全部转入大灾风险准备金，用于发生大灾时的超额保险赔付。
作者：庞法松 王朝丽 葛立峰 单位：浙江省杭州市余杭区农业局
