1、矿山地质环境恢复治理面临的困境
1.1资金困境
2009年，国土资源部出台《矿山地质环境保护规定》，其中第六条规定：国家鼓励企业、社会团体或者个人投资，对已关闭或者废弃矿山的地质环境进行恢复治理。由于没有出台细化可操作的配套政策，且投入风险大，收益不高，因此社会资金参与关闭露采矿山治理极少。
1.2技术困境
开发利用技术落后是造成矿山地质环境问题的主因。另外，我国缺少矿山环境恢复治理的专业队伍和人才也是环境整治进度缓慢和效果不好的原因之一。
1.2.1开发利用技术落后
在计划经济时代，地方政府为所谓的经济指标，许可了众多乡镇及个体矿山企业，这些小企业经济实力差、生产规模比较小、设备陈旧、技术落后，再加上盲目开采，矿产资源利用率过低，很难对矿产资源进行综合利用，造成了资源的破坏和浪费。另外，我国大型矿山企业也没有采用分层台阶式开采、山体内部式、充填式开采、房柱式开采等先进工艺生产，也造成矿区生态环境的大规模破坏。
1.2.2矿山环境监测落后
煤、铁、石膏等地下开采矿山采矿活动对地质环境的影响和破坏极大，主要体现在地面沉降诱发地质灾害和严重的地质环境问题，此类问题专业性较强。由于监管单位和矿山企业本身都没有专业设备和人才，矿山环境监测预警系统和评价体系建设往往流于形式，更不可能准确预测地下采空区和特大型坑矿可能出现的重大地质灾害。有时，即使委托地质勘探专业队伍开展了矿山地质环境监理工作，但是大都没有达到预期效果，实施矿区地质环境监测工作依然任重道远。
1.2.3矿山环境恢复治理技术落后
矿山环境治理需要进行大量的科学技术研究，如借助现代技术手段，改进矿山环境破坏的治理技术，研究矿山开采造成的生态退化机理与修复技术，与地上景观相关的物种选择、配置和种植等方面的技术等。目前，我国的环境科学技术的研究起步较晚，虽然从20世纪70年代开始建立研究机构，目前已有200多个研究单位、近两万人从事这项工作，但仍不能满足环保工作的需要，地方更是缺乏相关技术人才。地方矿山地质环境恢复治理一般采取土地复垦、消除地灾隐患和削坡覆绿等办法，而不采取土地复垦、矿山资质灾害、地下水污染、矿区含水层和矿区地貌景观综合治理方法。有些地方急功近利，在采矿企业还有资源开采，没有闭坑、甚至没有稳沉的情况下就实施土地复垦，出现复垦又塌陷破坏的情况。有些治理项目不对污染地下水进行物理、化学处理，不对含水层顶底板进行防渗处理，就简单复垦和治理，致使原有的环境问题没有得到彻底解决，新的环境问题又不断涌现。
1.3制度困境
法律制度是矿山地质环境保护的关键。法律制度不完善，就会造成监管困难、资金保障不到位等系列问题。
1.3.1法律分散不具体
矿山地质环境保护涉及土地管理法、矿产资源法、水土保持法、环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法等部门法，涉及土地复垦条例、地质灾害防治条例等部门条例，但是这些法律过于分散不具体，没有针对性。
1.3.2权责不统一
当前我国的矿山治理处于不成熟的阶段，有关矿山环境治理的部门之间出现职能交叉现象，这就导致了各部门都把责任推向其他部门，出现了“职能互推”的严重后果。矿产资源开发和矿山环境执法管理涉及到多个执法部门，相互责任不清，在具体执行和管理上存在推诿扯皮、有法不依、执法不严、违法不究的现象。
1.3.3法律约束力不强
我国法律没有赋予国土部门强制执行权，由于缺少强力司法机构支持和其他职能部门配合，在采矿企业不履行矿山地质环境恢复治理义务时，国土资源主管部门无力采取有效措施促使采矿权人及时治理，造成矿山闭坑时土地复垦、生态修复工程不了了之。
1.3.4《矿山地质环境保护规定》法律效力不高
《矿山地质环境保护规定》是部门规定，没有上升为国家法律和法规，权威性不足。另外，有些规定不够全面和细致，如没有明确政府专项资金的来源；对采矿权人不申请办理闭坑手续，不履行恢复治理义务或恢复治理仍达不到要求的，处罚力度就偏小；对采矿权人不定期报告矿山地质环境情况，不如实提交监测资料的，就没有处罚条款。
1.3.5责任主体不明确
我国法律规定的原则是“谁破坏、谁治理”，那么这些责任主体———排放污染、环境破坏的企业，就应该是环境问题的主要责任人。但是，大部分企业目前已没了踪影。按照公司法，已经倒闭、破产的公司已经在法律上消灭了责任主体，没有承担民事责任的能力“，谁破坏、谁治理”的原则只会成为一纸空文，这些企业遗留下来的环境责任并没有得到相应的承担。究竟谁来为矿山地质环境问题买单？是中央政府，还是地方政府，急需明确。
1.3.6保证金制度不合理
2009年5月1日，国土资源部颁布实施的《矿山地质环境保护规定》中规定：采矿权人应当在办理采矿许可证时缴存保证金，保证金的缴存数额不得低于矿山地质环境治理恢复所需费用。至此，保证金制度建设才全面到位。由于保证金制度刚刚起步，为了顺利推进，各地在调研的基础上，确定了能让企业承担得起的最低水平，恢复保证金远远没有达到恢复治理费用的标准。由于恢复治理保证金制度出台晚、标准低、收缴困难，不足以制约采矿企业，就导致采矿企业恢复治理缺乏主动性，拒不进行恢复治理的现象普遍存在。
1.3.7分类分级管理
目前，所有煤矿、铁矿、盐矿、石膏矿、矿泉水及大型采石企业采矿许可证均由部省发放。按照这种监管制度，部省发证矿山环境恢复治理保证金由省国土资源厅负责认定收缴，矿山地质环境保护与治理恢复方案审查备案在发证机关。因此，地方在对上述企业矿山地质环境保护与治理恢复情况进行监管时，缺乏必要的法律依据和行之有效的约束手段。
2、矿山地质环境恢复治理的对策
要摆脱矿山地质环境恢复治理工作面临的困境，就要学习借鉴国外先进经验和国内成熟的案例，把好的理念、好的做法充分吸收，并付诸实践、对症下药，这样才能彻底把我国矿山地质环境保护和恢复治理工作做好。
2.1拓展投融资渠道，建立长效的多元化投入机制
2.1.1要建立分级投入机制
对于计划经济体制和恢复治理保证金收取前的老矿山环境恢复治理，要建立国家、省、市、县分级投入机制，国家和省要拿大头。同时，国家要对资源枯竭城市提供更多资金支持。
2.1.2要开辟稳定的资金渠道进行矿山治理恢复，解决“老账”问题，就得拓展资金渠道。一是建立矿山恢复治理基金，从矿产资源采矿权价款和补偿费中拿出一定比例，集中农发资金、农重金，地方财政从矿山土地出让金中预留一定比例；二是征收矿业可持续发展金，标准不低于采矿权价款的5%，此项资金计入企业成本；三是提高恢复治理保证金标准，由地方政府征收，利息也由地方政府支配。
2.1.3要创新投融资体制
矿山地质环境恢复治理的资金在加大政府投入的基础上，很有必要引入市场机制，创新投融资体制。按照“谁投资、谁受益”的原则，出台相应的配套政策，明确投资主体条件、实施单位、监管流程、验收标准、收益分配和优惠政策等，如在符合土地利用总体规划的前提下，给予投资者一定年期内拥有被恢复治理土地的利用权；如可以实施修复式开采整治，以开采余量资源的收入作为矿山环境综合整治的资金，并可免交矿产资源补偿费用。
2.2鼓励新技术应用，做好技术支撑和服务
2.2.1严格准入条件
实行矿山开发“六个禁止，三个限制”的准入条件。将地质环境资源消耗费用、地质灾害损失费用、污染损失费用与矿山生产经济效益、社会效益进行综合评价，并作为是否颁发采矿许可证的重要指标。新建矿产资源开采项目必须进行地质灾害危险性评估和矿山环境影响评价，采取生态环境保护及预防和治理地质灾害的措施，避免或减少环境的影响和破坏。坚持“谁开发，谁保护；谁污染，谁治理；谁破坏，谁恢复”的原则，矿产资源开发利用方案必须包括水土保持方案、土地复垦实施方案、矿山地质灾害防治方案和环境影响评估报告，并按照规定程序报经有关部门审批。
2.2.2加大新技术推广应用
鼓励采矿企业矿山加大对开采技术的研究投入，鼓励企业采取国内外已取得明显效果的露采矿山台阶式开采、灰岩内部开采技术，地下矿山充填式开采、房柱式开采等新技术的应用。对因采用新技术增加的成本，建议由市、县财政予以补贴，切实保护地质环境。
2.2.3组建专业治理公司
国家组建矿区环境治理和生态修复专业公司，一方面，替代矿山企业进行矿山地质恢复治理，资金从采矿企业缴纳的恢复治理保证金、政府征收的可持续发展金中支付，不足部分从矿山恢复治理基金和恢复治理保证金利息中拨付；另一方面，加强矿山环境保护和生态恢复治理的科学研究，加强矿山环境保护新技术、新工艺的开发与推广，促进资源综合利用和环境保护。
2.2.4编制技术规程
国家和省组织高校、科研单位技术力量和国外专家，编制《矿山环境监测指南》和《矿山环境恢复治理技术规程》，以指导环境监测和恢复治理工作。
2.2.5培养专业人才
重点培训地质勘探专业队伍和矿山企业的技术人员，以便使矿山企业和地质勘探专业队伍能正常开展矿山地质环境监测工作，及时发现矿山开采形成的地质环境问题。
2.3完善制度设计，提高法律约束力
2.3.1制定出台《矿区生态环境保护法》
借鉴发达国家矿山环境治理的经验，需强化立法形式管理矿山环境治理的思路，主要包括：尽快出台完善的矿山环境治理规程标准和在法规中体现对矿山环境治理科技创新的鼓励。应在现有法律法规的基础上，整合《矿产资源法》《环境保护法》《水土保持法》《土地复垦条例》《地质灾害防治条例》《矿山地质环境保护规定》的相关内容，制定《矿区生态环境保护法》，将“谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁投资谁收益”上升为法律原则。建立矿山环境审查评价制度、矿山环境许可证、环境恢复治理保证金制度和矿业可持续发展金制度。要落实各项制度，制定矿山地质环境质量等级标准，部省要定期开展等级评定，并向社会评定结果；恢复治理保证金由矿山所在地地方政府征收，利息可由地方政府支配；矿业可持续发展金按比例由地方政府留存；建立矿山地质环境恢复补偿机制，制定矿山环境保护的优惠政策，充分调动矿山企业对矿山环境保护与治理的主动性和积极性。有立法权的省市也可以出台《地质环境保护条例》，进一步细化以上规定和标准。
2.3.2明确责任主体
首先，中央政府应承担环境遗留问题的主体责任。因为，资源低价是中央控制的，财政税收最终收归中央，区域发展不均衡是中央政府的宏观布局所导致的，另外，也只有国家财政能承担得起。具体建议是：中央政府应承担更多的财政支持；应从宏观上提供更多的政策支持；应提供更多的环境治理的技术支持；应完善与资源相关立法，重点进行矿产资源税费体制的改革，为矿业乃至整个经济发展的重要推动力；应建立生态区域补偿制度，重点扶持资源枯竭城市。其次，地方政府也要承担起相应的环境治理责任。虽然资源型城市的地方政府已步入财政困境，无力承担所有环境恢复治理的资金，但是，为避免引发更多深层次的社会矛盾，加快城市产业转型，促进经济可持续发展，必须要进行环境治理。具体建议是：要制定和实施矿山地质环境保护规划，多方筹集资金，分期分批解决现有的环境问题；要建立完善的应急机制，排查隐患点、危险点，并落实防控措施；要对资源开发和利用过程中的环境影响评价和地质灾害危险性评估，实施动态监测。另外，对于虽有责任人，但因经济困难无力承担治理费用的的原国有矿山企业，要积极协调上级配套资金，协助企业共同治理。第三，现有矿山企业要履行环境保护和治理责任。对于生产矿山和新建矿山，要遵照“谁开发、谁保护“”谁破坏、谁治理”的原则，实行边开采、边治理，确保新出现的地质环境问题得到及时治理。
2.3.3创新监管模式
一是进行联合执法。积极发挥国土、环保、林业、农业、水利、计划、财政等职能部门的作用，做到分工负责，协同作战，齐抓共管。要形成政府推动，国土、环保监督，矿山企业负责，社会各界参与，全方位治理整顿的良好管理体制。二是进行全过程管理。将矿山地质环境保护贯穿勘察、基建、生产、闭坑等矿业活动的始终，改变过去的末端治理为及时治理。三是开展动态巡查。重点检查落实矿山地质环境评价制度、环境监测体系、保护方案执行情况、恢复治理和土地复垦进度、质量和效果。对矿山地质环境破坏严重的的采矿企业实行限期整改、停产整顿和关闭的措施。四是实行信息化管理。积极建设矿山地质环境监测数据库及信息系统，促进政府与企业之间的信息交流，确保国土资源管理部门动态掌握矿山信息，分析矿山现状，加强宏观管理和正确决策。
2.3.4改变土地利用方式
一是把矿山治理与土地开发利用相结合，充分发挥土地与矿产管理合一的优势，以废弃矿山治理推进土地开发，在消除废弃矿山安全隐患并进行绿化后，把平整后的土地作为工业、农业或房地产开发用地，为矿山地质环境恢复治理筹措资金。二是矿山治理与矿山公园、地质公园建设相结合，发展矿山旅游经济，提升环境恢复治理经济价值。
3、结论
中国矿业的快速发展，在为经济社会发展提供重要物质保障的同时，也累积了大量的地质环境问题。目前，矿山环境在治理方面存在着资金、技术和制度3大困境。要摆脱矿山环境治理的困境，必须从这3个困境入手，拓展投融资渠道，建立长效的多元化投入机制，鼓励新技术应用，做好技术支撑和服务。同时，完善制度设计，提高法律约束力，以加快和推进矿山地质环境保护工作的进一步开展。
作者：安守林 赵玉娟 单位：徐州市国土资源局
