摘要：
本文对湖南省岳阳市云溪区城镇化发展的成就、经验以及所面临的问题进行了总结，并依此提出进一步推进城镇化建设的相关政策建议。
关键词：
城镇化；云溪区；以人为本
一、引言
云溪区是岳阳市城区的一部分，与岳阳楼区、君山区等其他城区相比，其人口数量虽然较少，但经济活动十分活跃。云溪区人口仅占岳阳市总人口的3%，但由于云溪区内有驻有中国石化旗下的巴陵石化和长岭炼化两家大型石油化工生产和石油炼制企业，致使产值非常高，人均GDP达到了17.52万元，远远超出岳阳市4.77万元的平均水平。消费较活跃，2014年，云溪区城镇居民人均消费支出达到24574元，超出岳阳市的16777元平均水平，接近省会长沙的26779元的平均水平。
二、主要成就
1.完善了城镇规划。
云溪区坚持在工业化发展道路的基础上，科学合理构建城镇宏观布局，先后编制了云溪区城乡统筹总体规划、云溪工业园总体规划等8个片区的控制性详细规划。还编制了建设项目控制性详细规划等专业规划。以总体规划为面、专业规划为线、详细规划为点的点线面结合的城镇化规划体系在云溪区逐步完善。此外，依托临湖公路以及随岳高速公路互通出口，制定了《云溪乡2010-2030年总体规划》，初步形成“一心五轴”空间发展格局。
2.提升了城镇功能。
近年来，各乡镇坚持以城区发展带动城镇建设，以重点项目建设带动基础设施建设，推动旧镇改造。加大项目申报力度，近年共申报云溪区垃圾收运系统、城乡垃圾一体化等19个项目。此外，进一步整合项目资源，大力推进民生改善，近年来，云溪区城镇承载能力较明显提高，市民生活环境得到较大改善，道仁矶镇也被评为部级重点镇。
3.改善了城镇环境。
各乡镇积极推行小城镇规范化、精细化、常态化管理，成立了城市管理、卫生保洁队伍，实行定人员、定路段、定标准、定责任、定奖惩的“五定”责任制，切实加强对城镇秩序、卫生保洁、道路绿化的管理。特别是以五创提质、市容和环境卫生月考评、文明城市创建等活动为契机，重点整治了占道经营、乱贴乱画、乱搭乱建等突出问题，有效维护了城镇秩序，巩固了小城镇建设成果。全区镇容镇貌持续好转，市民健康指数稳步提升。
三、成功经验
1.合理规划引领。
云溪区规划贯彻“规划、发展、建设、管理、改革”的十字要领，树立统筹和长远的眼光，注重四个一体化：第一，城乡一体化，以城区为中心，覆盖到全区，结合各地实际情况，统一规划；第二，产业一体化，推进工业化，以工补农，融合发展现代服务业，支撑城镇化；第三，基础设施一体化，统一供水、供气、供电、供暖，注意环境整治，加大公路建设投入；第四，城乡管理公共服务一体化。
2.交通优势提升。
一直以来，云溪区交通条件十分便利，107国道和京广铁路从辖区内穿过，城陵矶码头更是湖南唯一的国家一类口岸，这为云溪区发展贸易和物流行业带来无可比拟的优势。依托两厂，云溪区内化工贸易和特种物流发展迅速，以巴陵石化为例，每年产品和原材料运输总量达到800万吨，给物流行业发展的带来机遇。随着S61高速云溪互通的落成，云溪区实现对接高速公路，拥有了快速交通的优势。此外，随着城陵矶新型综合保税区项目推进，将促进辖区内贸易的快速发展。
3.政策大力支持。
云溪区出台了一系列支持农民进城的政策，尤其体现在保障农民住房方面。第一，对拆迁户采取指标制度，给拆迁户购房指标，采用政府补贴方式，低价购买城区房；第二，2014年开始，失地农民和低保户购买城区商品房可以获得4万元的财政补贴；第三，对农村危房、棚户区进行大力改造，有中央、地方、农民三方共同分担改造成本，既提高了农民的居住条件，又大大减低了农民的负担。此外，对进城务工农民提供免费的职业培训，定期举办大型招聘双选会，鼓励农民快速适应城镇生活。
4.工业企业带动。
云溪区是湖南省的化工中心，岳阳市的工业基地，第二产业占GDP比重高达65%，巴陵石化和长岭炼化两厂对云溪区以及整个岳阳市的经济发展影响巨大。
四、存在的问题
1.财政压力巨大。
云溪区政府属于半级财政，许多部门管辖权都由岳阳市政府直属，比如公安、环保、房产等，都是直接由市局直设分局。此外，巴陵石化和长岭炼化税务方面以国税增值税为主，仅有13%返给地方，企业所得税也由中国石化总部汇交，近几年经济环境的变化导致两厂企业所得税非常少，甚至为零。因此，云溪区虽然税收总量较大，但地方每年实际财政收入大概在3亿元左右，远低于财政支出的需求。
2.人口管理混乱。
第一，集中居住存在历史问题，由于云溪区本地人口大多还是农村户口，过去以生产组生产队管理，集中之后如何管理一直没有定论；第二，户口管理存在许多漏洞，出现许多已经转向城镇户口之后，在本地仍然保留农村户口，继续享受补贴的现象；第三，免除农业税、农业补贴直接到个人的政策实施之后，农民已经没有任何约束政策，政府基层工作难以展开；第四，由于人口素质问题，土地流转之后给予农民的一次性补贴往往会被快速消耗光，造成当地无业人口数量增加，社会不安定因素凸显。
3.对国企依赖较大。
近几年由于全球经济下滑严重，国有企业普遍出现效益下降，巴陵石化和长岭炼化效益波动较大，利润率较低，甚至为零，造成地方税收减少，财政入不敷出。产业构成方面大多围绕国企发展相关行业，缺乏地方自身的核心竞争力，如果离开国企生存力较低。基础设施建设方面也有对国企的依赖。
五、政策建议
一是以现代金融产业和现代物流产业为中心，大力发展现代服务业。新型城镇化的建设始终需要有完善的服务业作为支持，尤其在云溪区，存在基础设施落后的情况，比如公路，乡村道路等基础设施的建设，都需要有足够的资金投入，靠政府的资金运作很难实现基础设施与城镇发展相协调，必须建立系统的现代金融体系，扩大基础设施建设的资金来源。同时，两厂的特种物流，以及依托两厂发展起来的产业链条，都给现代物流产业的发展提供了机遇，应该促进目前已有的物流企业整合、集聚并形成支柱，或者引入国际知名物流企业，以带动整个物流业发展。此外，云溪工业园、新港区、保税区的建设，又带来了新的创业契机，急需新型服务业为支撑，如果没有完善的配套的服务业，也不利于招商引资的推进。二是加强城镇建设统一管理。改变目前各乡镇各自为政、方向不统一的现状，抓全区统筹。区政府明确城镇化建设目标，为辖区内各乡镇提供更多促进城镇化的政策支持，同时提高党政绩效考核中城镇建设的比分，增强领导的责任意识，形成全区城镇化建设的集群化、规模化。三是以人为本推动社会管理。第一，完善土地流转制度，对农民不能一次性补助之后就不再关注，而应该引导失地农民善用补助资金，为农民转移之后的生活进行规划，为他们提供建议和帮助，提高农民的综合素质和自力更生能力。第二，加强民生和文化建设投入，统一公共服务政策，促进转移人口生活观念的转变，使他们尽快适应并融入到城镇生活中。第三，以户口规范化管理为突破口，提高社会管理综合能力，改变目前的混乱状况。
作者：陈思聪 单位：长沙理工大学经济与管理学院
参考文献：
[1]李强,陈宇琳,刘精明.中国城镇化“推进模式”研究[J].中国社会科学,2012(7):82-100.
[2]刘子玉,李淑丽,孙巍.新生代农民工消费对推进城镇化影响研究[J].经济纵横,2014(7):39-42.