一、洞庭湖生态经济区新型城镇化发展的思路
谋划洞庭湖生态经济区新型城镇化发展，要立足高位，放眼长远，科学规划，有力推进。
（一）要积极融入国家发展宏观大局。
洞庭湖生态经济区地处长株潭城市群、武汉城市圈、成渝经济区和鄱阳湖经济圈的结合部，位居湖南、湖北“一带一部”的枢纽地带，又是长江经济带建设的直接辐射区，沿长江黄金水道可通江达海，直接国际航道，南经湘、资、沅、澧四水和北接松滋、虎渡、藕池、调弦四河又可沟通两湖80多个县市区。可以说，既有承接长三角产业转移的硬性条件，又有吸引西部资源、进入西部“腹地”的就近便利。洞庭湖生态经济区新型城镇化建设，在顶层设计上要积极融入长江经济带建设，推动区域政策、项目、投资等各类经济要素加速流通，推进“一带一部”开放优势不断释放，在打造开放型经济新高地和新的经济增长极中发挥重要的促进作用。
（二）要主动迎接国家新型城镇化发展大势。
2012年国务院出台《关于大力实施促进中部地区崛起战略的若干意见》，明确提出“推动洞庭湖生态经济区建设”。紧接着，党的十八大确定了加快新型城镇化建设的重大战略，提出要积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。2013年12月，中央首次召开城镇化工作会议，为全国推进新型城镇化进程指明了方向。今年3月和9月，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》与《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》正式，一系列明确的城镇化措施陆续出台，巨大的政策叠加能量集中释放。“新型城镇化”逐渐成为新一届中央政府执政的“关键词”之一，并且引领全国尤其是中西部地区城镇化蓬勃推进。洞庭湖区要紧紧抓住新一轮城镇化发展的机遇，成立两省高层协调机制和四市联席会议机制，抓好规划对接和布局统筹，按照法定程序启动区域城市规划修编，全面推动新型城镇化实现跨越发展。
（三）要科学把握新型城镇化建设规律。
城镇化作为中国现代化建设中的历史性任务，其顺利推动和完成，必将对中国经济、社会乃至政治的改变产生革命性的影响。城镇化的本质是“人的城镇化”；新型城镇化的首要任务是“推进农业转移人口市民化”。这绝不是经济结构的变迁，而是观念和制度的变迁，是通过改革和废除包括户籍在内的把人分为三六九等的不合理的制度，在社会的生态中嵌入平等元素，建立真正的契约和市民社会，实现中国社会从农业文明到城市文明的伟大跃迁。因此，洞庭湖生态经济区新型城镇化建设，必须打破将城镇化仅仅作为一个“经济事件”的纯经济的思维定势，不走片面追求速度、“摊大饼”的老路，也不走不顾湖区实情、“重物轻人”的邪路，从而避免洞庭湖区的城镇化成为“夹生”的城镇化，或者走上拉美当年失败的城镇化道路。
（四）要客观分析洞庭湖区独特资源禀赋。
洞庭湖区独特的资源禀赋有利于孕育区域城市群。城市群的空间范围、城市数量和发展形成主要受到地理条件、区位交通、经济水平等因素的影响，一般来说，地势地貌条件越平坦、区位交通状况越优良、经济发展水平越发达，则城市群的空间范围越大、城市数量越多、城市群越容易发展形成。洞庭湖区区域地位独特，位于长江黄金水道与京广交通动脉交汇处，地处长株潭城市群、武汉城市圈腹地，是长江经济带开发开放的重点区域，具有承东启西、连南接北的独特区位优势。交通便利，境内铁路、高速公路纵横，长江岸线资源优良，是重要的水运交汇地，荆州港、岳阳港是全国内河主要港口，加上正在实施的常德桃花源扩建计划和已经进入国家支线机场计划的岳阳机场项目，洞庭湖区构成了四通八达的水陆空立体交通网。洞庭湖区生态地位凸显，水资源充沛。水是城市的命脉，是发展之本，有水才有城。洞庭湖年平均地表径流达3126亿立方米，是黄河的6倍、鄱阳湖的3倍、太湖的10倍；现有天然湖泊面积达2625平方公里，湿地总面积达13736平方公里，是全国、全亚洲最大的内陆湿地保护区、全球最重要的湿地之一。该区域地形以低矮山区和平原为主，地质结构稳定，有文字记载以来，没有发生破环性地震的记录；过去三十年、五十年、一百年一遇的洪灾，随着三峡工程的建成运行和长江、洞庭湖的综合治理，“水患”变为了“水利”。此外，洞庭湖区经济基础良好，文化底蕴深厚。有的学者从“纯技术”的角度，以沙盘推演的方式，提出了“迁都岳阳”之说，这至少证明岳阳具备建设大型城市的基本自然条件。
二、洞庭湖生态经济区新型城镇化发展的前景
在全国尤其是中西部地区城镇化不断推进，以及在长江经济带国家战略强力拉动沿江省份经济社会快速发展的大背景下，洞庭湖生态经济区正处在加快推进新型城镇化发展的关键时期，发展趋势良好，展现了美好的发展前景。
（一）中国城镇化的走势为洞庭湖生态经济区加快推进新型城镇化发展带来了机遇。
2013年12月召开的中央城镇化工作会议，明确提出了“根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态”的合理路径，突出了城市群的重要作用，并强调新的城市群发展将向中西部和东北地区倾斜。未来十年中，东部地区在加快产业结构转型升级的大趋势下，低技术含量、劳动密集型产业必将受到影响，农民工需求将大幅减少，加之大中城市生活压力不断加大，倒逼农民工逐渐返乡，东部地区流动人口输入递减，城镇化发展速度会相对放缓。相比之下，中西部的城镇化发展则会迎来新的机遇，有望成为城镇化新的增长极。而中西部尤其是洞庭湖区的市域、县域往往是区域性的政治、经济、文化、商贸中心，是承接城市与农村的“节点”，与大城市相比，接纳和转化农村人口的门槛低、压力小，生活质量会明显提高。因此，这必将迎来洞庭湖区域城市群建设的新机遇。
（二）经济社会快速发展和城镇功能不断提升为洞庭湖生态经济区加快推进新型城镇化发展奠定了基础。
城镇化伴随着经济社会的发展而发展。实施中部崛起战略特别是“十二五”规划以来，洞庭湖区经济社会发展取得了很大成就，经济基础较好，文化底蕴深厚，这为加快推进城镇化发展创造了有利条件。近年来，湖南、湖北两省一手抓城市群（圈）建设，一手抓区域经济发展，不断加强基础产业、基础设施建设，洞庭湖区城镇化进程明显加快，城镇基础设施建设提速，空间布局不断优化，公共服务覆盖面逐步扩大，社会保障能力持续增强，城镇管理水平进一步提升，城镇吸纳和承载人口聚集的能力进一步提高。到2020年前后，现有的岳阳、常德、益阳、荆州四个市域中心城市以及已具备融城条件的津（市）澧（县），可望建成为100万人口以上的大型城市；岳阳的汨罗、益阳的沅江、荆州的石首等条件较好的县级市可望建成50万人口以上的次中心城市；一大批经济有竞争力、环境友好型的县城和乡镇也将得到较大的发展，从而形成具有洞庭山水特色和湖乡人文特质的洞庭湖区域城市群。到那时，洞庭湖生态经济区城市群，既是撬动该区域经济社会健康发展的有力支点，又是对接武汉和长株潭城市圈（群）的有效节点，同时还是中部地区、长江沿岸崭新城镇面貌的人文亮点。
三、洞庭湖生态经济区新型城镇化发展的措施
在洞庭湖生态经济区区域内推进新型城镇化，不仅要符合城镇化发展的一般规律，而且必须符合这一区域生态经济发展的特殊要求。因此，要走出一条具有区域特色的城镇化新路子。
（一）坚持以人为本，运用法治思维，达到人城合一
城镇化本来是工业化大生产的伴生物，因而也是经济发展的自然阶段。但是，因为全球范围内经济走势低迷，国内相对固化的经济结构难以调整，而城镇化具有多产业的关联性和强大的拉动力，因而导致地方政府出现“建城”偏好，热衷于土地和房产开发，有的形成了所谓“土地财政”。其结果是见城不见人，出现了“鬼城”、“空城”现象，大量房产闲置，经济结构更难于调整，甚至陷入了过于依赖土地的恶性循环。城镇化首先是人的城镇化。有的农民工在城里工作几十年了，他们心中的“家”还在故乡；原来城市生产生活的“大机器”中，也只是把他们作为临时的“配件”，始终视之为“外来务工人员”，以致他们不能享有同城居民的平等权利，也不可能产生城市主人的认同感。这样看来，今天我们统计数据中的“城镇化率”是一个很含混的概念。如果从乡村农民外出打工的情况判断，城镇化率大大超过50%，而真正从农民转化为城市居民的估计不足40%。因此，走新型城镇化道路，就是要以人城融合为目标，不仅要大力增强产业发展承载力、城乡居民就业吸纳力，特别是向转移出来的农民提供生产、生活的场所，而且还要提供他们生产、生活所必需的社会保障，以及保证这种保障的法律制度。要运用法治思维和法治方式推进新型城镇化，政府和市场协调配合，既要尊重市场规律，让市场决定资源配置；又要加快转变政府职能，更好地发挥政府作用。这就远不只是凭空作一个新城规划，出让“垄断”在手的国有土地，并用土地滚动开发基础设施，还应提供教育、医疗、文化等相应的公共产品，赋予城市居民特别是转移出来的农民以同等的劳动和生活保障权利，而且包括同等的参与社会治理的权利。这是党和政府为人民服务的责任，是人民群众当家作主的权利，也是新型城镇“人城合一”的最本质要求。
（二）坚持四化同步，利用资源禀赋，强化产业支撑
洞庭湖是长江中游的重要调节湖泊，具有影响上下游广大地区的生态功能，也形成了特殊的自然禀赋。在我们大力推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的新形势下，既不贪大求洋，又不墨守陈规，首先必须立足基本“区情”。国家把这一区域作为生态经济区定位，一个重要的考虑，就是保障国家粮食安全。珠三角、长三角等传统农业主产区，因为工业化的迅速发展，农业生产所占比重明显下降，过去的粮食调出地都成为了调入地。洞庭湖区是著名的“鱼米之乡”，但农业的比较效益低，经不起市场经济的“优胜劣汰”。因此，必须把“弱势产业”的政策保护与市场手段的价格杠杆统一起来，引导和支持这一区域优质、安全和具有地域特色的农、畜、水产业发展。事实证明，农产品也能实现高质高价、特色特价，农业生产也能拉长产业链条，农产品加工升值空间很大，农业也不全是“亏本的买卖”。这一区域另一大优势就是交通，多条铁路、高等级公路、特别是长江黄金水道纵横交错，自古就是洞庭湖平原、江汉平原以及进出西南地区重要的物资集散地。发展物流贸易、拓展港口经济，潜力巨大。现在以岳阳为龙头，南极湘资沅澧、北通巫山蜀水，外接海洋远航的港口经济正初具雏型。国家多项政策在此落地，岳阳城陵矶港口相继获批中部地区进口肉类指定口岸、汽车整车进口口岸、综合保税区和进口粮食指定口岸，可带动装卸运输、船只补给、分捡分包、配套加工、电子商务、服务外包、金融保险等众多新型产业发展。荆州、岳阳都有丰富的长江岸线资源，需要统一规划、有序建设，形成长江“腰部”的有力支撑。这一区域还有第三大优势是旅游资源，既有厚重历史人文的岳阳楼、荆州古城，又有自然壮丽的大江大湖风貌；既有红色的革命圣地，又有绿色的田园风光。关键的问题，一是要加强整合，把这些景色串连起来，不要让它们散落成一些“点”，而是要组成一条“线”；二是要在“亲山亲水”上作文章，变旅游休闲的可看性为参与度，改变过去一个景点“半日游”、“路过游”的局面，真正把旅游变成一个区域特色产业。至于这一区域已有的石油化工、能源电力、轻纺造纸等高排放产业，必须执行最严格的生态环保制度，只能在确保达标排放的基础上，实现有节制的发展。
（三）坚持优化布局，实施分层发展，实现城乡一体
洞庭湖区域新型城镇化发展，还要尊重历史。历史形成的格局，也是经济发展规律之使然。在这一区域的上下两端，是两个特大城市群（圈），北有武汉，南有长沙，而且相距都在200公里之内。接受这两大都市群（圈）的辐射，实现优势互补，应该成为该区域城镇化发展的基本定位。目前该区域内的四个中型城市岳阳、常德、益阳、荆州，既是市域行政中心，又是市域经济中心，今后无论是在规模上还是在整个经济实力上肯定还会有大的发展。但是规模的发展必须与经济发展、社会发展，其中特别是产业发展相协调。澧县和津市与原来的荆州和沙市情况相似，只不过行政级别不同，在产业结构上既有紧密联系，又不完全同质，空间位置相距很近，而且又是湘鄂边界上的重要交汇点，津、澧合一可以提上议事日程。除此之外，该区域内近20个县城关镇和县级市区，要完善城市服务功能，强化县域经济中心地位的吸纳集散作用。一大批农村集镇，要结合经济特点、风土文化，统筹规划，突出特色，按照一乡一品、一村一业的现代化大生产要求，结合新农村建设，形成城镇化在广大农村接地的“榫卯”，实现城乡融合，科学发展。这一总体格局，可以概括为四句话：承接“两大”（武汉、长沙），夯实“四柱”（岳、常、益、荆），发展群落，城乡一体。
（四）坚持生态文明，注重环境保护，协调两个效益
生态文明和经济发展之间，存在既矛盾又统一的辩证关系，正所谓脱离经济发展搞资源环境保护无异于“缘木求鱼”，脱离资源环境保护搞经济建设也无异于“竭泽而渔”。为此，必须把生态文明理念全面融入城镇化进程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，减少对自然的干扰和损害，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。具体而言：一是建立生态补偿机制。让经济发展作出适当牺牲而维护生态效益的区域与产业，其代价或称“机会成本”应当由生态受益者分摊。这种分摊可以通过两条途径来解决。一条途径是政府直接补偿，用于资源保护、生态修复和符合生态环保要求的绿色产业、绿色生活方式。种粮直补发挥了很好的效应，还应对如清洁能源、循环物品、有机肥料等实施转移支付。另一条途径就是依靠市场调节，比如洞庭湖区域因保护生态减少出来的碳排放“份额”，可以拿到市场上去交换，谁要多排放，就来购买排放权。只有生态保护也产生经济效益，这种保护才是可以持续的。二是建立资源环境保护的市场准入和退出机制，包括设立区域项目建设的“负面清单”。凡不符合资源环保要求的，一律不得落户动工；对已有企业生产经营中的环保问题要全程监管，因为这是涉及公众利益的大事，不属于行政干预企业自主权范畴；对出现的问题要立即整改，整改达不到要求的关门退市，法不容情，法不容利。只有遵循“源头严防、过程严管、后果严惩”的法律制度，用制度为洞庭湖区新型城镇化保驾护航，才能从根本上改变这一区域土地、水、能源严重透支和环境污染逐步加剧的局面。三是在具体的城镇化建设工程中，要充分利用自然生态，突出山水特色，把青山绿水永远留在城市、留给市民。对湿地、水体、山林要珍惜保护，尽量不挖山、不砍树、不填湖。对穿越市区、城镇的河流沿岸、城市内湖，要结合水利工程建设，实施绿化、净化升级改造。对旧城改造和新开发区域必须留足绿地。在洞庭湖生态经济区域内，城市建成区绿地率至少要达到35%，人均公园绿地面积不少于10平方米，60%的乡镇要达到省级生态乡镇标准，至少建成10个以上的省级生态县（市），岳阳、常德、益阳、荆州四个市域中心城市都应达到“山水城市”的整体要求。
（五）坚持传承文化，展现湘楚风韵，形成湖乡特色
洞庭湖生态经济区曾经是荆楚文化的中心、湖湘文化的腹地，文化底蕴深厚。岳阳、荆州是国家历史文化名城，荆州片区、澧阳平原是全国大遗址保护区，城陵矶、沙市都是长江沿岸开埠较早的港口，特别是洞庭湖区的堤垸建设，是人类与自然灾害相斗争、与自然环境相适应的历史传承。这一切都是新型城镇化建设中的特殊资源，理应充分利用，并努力挖掘其现实价值。这就要求我们，一方面，在城市建设的外在形象塑造上，注重传统与现代元素融合，营造具有洞庭山水特色和湖乡人文特质的城镇风貌；另一方面，在城市建设的内在品质锤炼中，既要加强非物质文化遗产的保护利用，又要用开放的眼光吸纳新的文化形态，立足于使洞庭湖区新型城镇化既是经济的，又是人性的；既是生态的、又是文化的。
作者：刘宇赤 王建华 单位：中共岳阳市委党校
