一、城镇企业职工养老保险制度主要风险及其分类
风险是人类社会始终面临的一大现实问题。卢曼认为，所谓风险是指“损失或伤害的可能性”，具有不确定性和潜在危害性两个基本特征，当不确定性因素持续恶化，潜在危害性转变为现实危害性时，潜在风险问题就会转化为现实问题。风险也是当前中国城镇企业职工养老保险制度所面临的一个重要问题。风险问题已经对养老保险制度衍化路径、目标理念以及发展过程等产生了深刻而持久的影响。依据城镇企业职工养老保险制度风险问题产生根源的不同，本文将其分为经济性风险因素和社会性风险因素两类。经济性风险因素主要是指那些因外部经济环境条件变化而可能对制度产生损伤的因素，包括财政收支失衡风险因素、运营管理风险因素及劳动力市场风险因素等。社会性风险因素主要是指那些由于社会文化条件变化而可能导致社会冲突及社会损伤状况产生的因素，包括人口老龄化风险因素、社会阶层分化风险因素、社会流动风险因素及社会转型风险因素等方面的内容。本文对经济性风险因素的分析重点在于“财”或“物”等因素，而对社会性风险的分析则主要是那些与制度实施密切相关的“利益人”，尤其是在制度实施过程中利益可能受到损害的群体，如农民工群体等。由于风险问题具有滞后性、间接性及隐蔽性等特征，风险后果常常可以预测，因此如能及时对影响中国城镇企业职工养老保险制度运行的各种风险因素进行甄别并加以防范，就会对现有制度的筹资模式、养老资源配置结构、养老保险机制形成以及公众参与意愿等产生推动作用，进而提升制度的整体实施效果。
(一)经济性风险因素
养老保险基金收支失衡风险因素。现有城镇企业职工养老保险制度是从传统计划经济体制下的劳动保险制度衍化而来的，最初针对的目标群体主要是国有企业及集体企业中具有正式职业身份的人群，实行企业单方缴费制，按照现收现付制模式对账户资金进行运营。但是近年来，随着农民工、灵活就业人员以及个体工商户及其雇工等非正式职业群体的不断加入，养老保险基金收支失衡、养老金水平差距较大以及养老保险历史债务不明确等问题变得越来越严重，养老保险财务风险不断加大。根据蒋云赟等学者的预测，如果维持现行城镇企业职工养老保险制度缴费标准不变的话，该体系将很快无法实现代际收支平衡。制度管理与运营风险因素。由于目前养老保险全国统筹尚未完全实现，养老保险基金的管理与运营权主要掌握在地方政府手中。这种属地化的养老保险基金运营模式已经导致管理体制不顺畅，制度运营效率低下，养老保险基金投资渠道比较单一，投资回报率整体偏低。2013年全国社会保障基金理事会负责管理的基金资产总额高达12415．64亿元，但基金权益投资收益率仅有5．54%，养老金投资主要流向银行存款、债券、信托投资等相对比较保守的领域，导致资金增值保值能力普遍偏低。此外，在属地化管理模式下，养老保险制度转移接续不顺畅、制度标准分割以及养老金社会化发放程度低等问题十分突出，使得参保人对养老保险各项服务指标的满意度与总体的满意度水平都很低。如果按照世界银行建立的养老保险制度评价体系来衡量的话，在制度覆盖广泛性、可负担性、充足性和公平性等多个方面，现行制度已经不能满足可持续发展评价标准。
(二)社会性风险因素
人口老龄化风险因素。按照联合国确立的人口老龄化社会标准，中国早在2000年就已经进入老龄化社会。2013年中国老龄人口已经突破2．02亿，老龄化水平达到14．8%。《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》预测，到2020年中国60岁以上老年人口的规模将达到2．48亿，人口老龄化水平将升至17．17%;2050年时老年人口规模将达到4亿，人口老龄化水平至少将达到30%。人口老龄化水平风险因素对现行养老保险制度的影响是十分深刻而久远的，主要表现在以下三个方面:第一，较高的老龄化水平将使现有代际间养老资源交换平衡关系发生断裂。维持代际间养老资源交换平衡关系的一个重要条件是保持代际间人口比例的协调性。但是在人口老龄化水平持续上升的情形下，代际间人口比例关系正在被打破。2005年中国城镇老年人口赡养率为26．2%，2013年已经上升至33．19%，黑龙江等省份甚至已经高达63．24%，远远超出国际通行的25%赡养代际平衡临界点。如果继续维持当前养老保险筹资模式与缴费比例不变的话，当代人的缴费负担势必会被极大地增加。第二，养老保险基金收支失衡状况将进一步加剧。根据马骏等学者的测算，在人口老龄化水平持续提高的背景下，2030年中国养老金缺口将达到68．2万亿元，占当年GDP的38．7%。第三，养老金替代率水平将持续下降。如果保持当前养老保险基金收入增长率水平基本不变的话，人口老龄化水平的上升将会使领取养老金的人数急剧膨胀，导致养老金支出规模不断加大，养老金替代率水平持续下降。社会阶层分化风险因素。自1980年代中国实行市场经济体制改革以来，社会阶层分化状况越来越严重。仇立平将中国现有社会阶层划分为劳动阶级(即工人和农民)、资本所有者阶级、专业技术人员阶级及管理者阶级。社会阶层分化加剧了各个阶层在养老资源占有方面的不均衡状况，进而使各个阶层在享受养老保障待遇方面的差别更加显著，导致制度的不公平性更加突出。总体上讲，当前中国公务员和机关事业单位的退休人员享受着比较高的养老保险待遇，退休后可以获得大约相当于原工资水平80～90%左右的退休金，足以维持比较体面的生活。而企业职工退休后仅能获得相当于原工资水平50～70%左右的退休金。由于企业职工的工资基数本来就比较低，因此他们领取的退休金数额也比较低，对很多退休职工来说仅能维持基本的生存需要，很难满足较高层次的生活需求，这种状况将对职工参加养老保险制度的积极性产生比较负面的影响。社会流动风险因素。社会流动是指不同社会阶层、不同社会群体及不同职业人群之间的转化。中国当前社会流动的最显著特征是农业从业者向城市从业者身份的转化。根据国家统计局的相关数字，中国在1982年到2000年的18年间，有大约2.0657亿农村剩余劳动力迁移到城市。2008年全国农民工总量为2.2542亿，2012年末已经超过2．6亿，但参加基本养老保险的农民工仅有4543万。农民工阶层的养老保险问题也因此成为全社会普遍关注的热点问题。将农民工等群体纳入城镇企业职工养老保险制度体系已经成为解决他们养老问题的重要途径。但由于城镇企业职工养老保险制度存在着缴费标准较高、缴费期限长等问题，与农民工等非正式职业群体的实际收入状况尚有一定差距，导致大量农民工群体仍然被排除在制度之外，成为游离于正式制度之外的弱势社会群体。社会结构转型风险因素。社会结构是指某个地区或国家的社会成员在资源占有、组织方式及关系格局等方面的基本状况。社会结构转型已经成为当前中国社会领域变革的重要内容，包括生产组织形式、社会心态、社会意识形态、人们的价值观念及行为等多个方面。陆学艺等指出，中国社会处于转型期———从传统社会向现代化社会转化，从农业社会向工业社会转型，从乡村社会向城镇社会转化，从封闭半封闭社会向开放社会转化。受家庭结构小型化及少子女化等因素的影响，传统家庭养老方式已经趋于瓦解。全国第六次人口普查结果显示，2010年中国平均家庭人口规模仅有3．10人，比第五次人口普查时少了0．34人，而当年离开户籍登记地半年以上的人口已经达到了2.6139亿。家庭规模的缩小和人口流动速度的加快已经对传统家庭养老方式产生了比较负面的影响。社会化养老保险取代家庭养老已经成为经济与社会发展的必然趋势。在这种状况下，如何为失去家庭养老保障的人群提供社会化养老保障已经成为当前制度所必须面对的重要风险问题。
二、风险成因分析
中国城镇企业职工养老保险制度风险因素产生的过程，事实上就是制度随着外部社会经济环境条件的变化而不断变化的过程，也是各个利益相关者群体相互博弈的过程。本文对养老保险制度风险问题根源的分析，主要从宏观和微观两个层面展开。宏观层面以社会文化环境分析为主，微观层面主要以利益相关者之间的互动关系分析为主。在制度实施过程中，至少存在着参保职工、企业经营者、政府管理者、社区组织、医院及媒体等多个利益相关者群体。依据不同群体与养老保险制度之间关系的密切程度，我们可以将其划分为直接利益相关者群体和间接利益相关者群体两类。其中，直接利益相关者群体主要包括政府、企业和参保职工等社会群体，间接利益相关者群体主要包括社区组织、与制度实施产生间接关系的群体。本文在微观层面的分析中主要选择与制度实施利益关系最为密切、影响范围及程度最为深刻的政府、企业和参保者等群体进行分析，以此来探讨养老保险利益相关者之间的互动关系。
(一)养老保险制度与社会文化环境的不协调性
社会文化环境是影响城镇企业职工养老保险制度可持续发展的重要因素。诺斯指出，任何制度的产生及发展都与社会文化观念之间存在密切关系，特定的社会文化环境是制度赖以存在的基本条件，能够通过影响人们的内在认知体系及社会认知氛围而对制度的形成产生推动或制约作用，制度规则的形成过程实际上就是人们适应文化传统进而形成行为规范的过程。当养老保险制度与所处的环境相匹配并且能够与利益相关者群体形成良好互动关系时，制度就能够发挥最大效用。相反，当制度与社会文化环境不相适应时，制度的有效性就会受到影响。长期以来，以地缘和血缘关系为纽带建立起来的家庭养老模式一直是中国国民解决养老问题的主要途径。这一模式与中国传统的社会文化结构大体上是相匹配的，“忠”、“孝”等伦理观念的存在是传统家庭养老模式能够延续的重要文化基础，老年一代对家庭财产分配和处置权的控制是其社会条件，代际间人口比例的基本协调是重要的人口条件。然而，在当前经济体制转轨和社会结构转型的情形下，制度与社会文化环境的不兼容性日渐突出，导致制度的有效性和公平性受到很大程度的影响，各种风险问题也不断出现。
(二)政府责任的缺位
由于存在市场失灵、信息不对称和个人短视等外部性问题，政府对养老保险制度的干预显得极为必要。从政治角度来看，政府通过构建养老保险制度，有利于缩小社会各阶层间的收入差距，缓解社会矛盾，进而维护政权的稳定。从社会角度来讲，养老保险制度的实施有利于政府维护社会和谐的局面，形成良好的社会秩序。从经济角度来看，政府通过对养老保险基金的控制能够有效地干预资本市场，调节资本市场规模，进而保持并促进经济的发展。政府在养老保险制度中经济方面的责任主要包括财政支付责任和运营管理责任两方面。在财政责任方面，政府不仅要承担养老保险制度的缴费责任，而且还要承担养老保险基金的收支平衡兜底责任。由于政府未能及时承担养老保险制度由现收现付制向部分积累制转型的巨大成本和个人账户债务问题，导致养老金缺口越来越大。根据《化解国家资产负债中长期风险报告》的预测，2013年中国养老金的缺口已经高达18．3万亿元。虽然近年来各级政府加大了对城镇企业职工养老保险制度的财政补贴，从2010年的1954亿元增加到2012年的12526亿元，但是与当前巨大的养老金缺口相比，仍微不足道。在基金运营管理方面，由于政府未能及时制定有效的全国统一的养老保险管理运营规则，导致由各个地方政府所掌握的养老保险基金运营效率整体偏低。在中央政府层面，中国社会保障基金理事会是中国养老保险基金的主要管理及运营机构，负责对庞大的养老保险基金资产进行投资运作和托管。由于投资渠道比较单一，投资方式相对简单，养老保险基金收益率整体上偏低，政府需要不断优化投资结构与比例，以此来提高整体投资回报水平。
(三)企业的“理性”决策
企业是制度执行的目标对象之一，也是养老保险制度的缴费方及接受方，制度的实施只有在得到企业配合的前提下，才能得以顺利进行。企业参加养老保险制度有利于其长远发展。首先，企业通过参加养老保险制度，既履行了应尽的社会责任，也树立了良好的外部形象，有利于增加社会声誉度，提升市场竞争能力。其次，企业通过构建职工退休养老保障机制，有助于提高退休职工的生活质量，满足职工的多层次需求，使他们获得心理上的稳定感和安全感，增强对企业的归属感，从而产生强大的工作动力，提高生产效率。然而，在制度实施过程中，由于各种类型企业的经营状况、利润水平以及职工工资水平差距比较大，基于理性人“利益最大化”的考量，不同企业往往会选择不同的策略来参与制度。对于那些经济效益较好、养老负担较轻的企业，尤其是垄断型国有企业来说，往往会按照养老保险缴费的最高标准，即按照当地职工平均工资的300%缴费。而对于那些在竞争中处于劣势地位、雇佣较多青壮年劳动力、经济效益较差、养老负担较重的加工制造类中小私营企业来说，因过高的缴费会增加企业运营成本，他们往往会选择按照最低标准，即当地职工平均工资水平的60%进行缴费，甚至还会采取少报瞒报职工人数、减少缴费工资基数等方法来降低企业成本，这就使得养老保险制度风险互济功能被极大地降低，制度公平性目标受到很大影响。
(四)参保者的逆向选择
企业职工是养老保险制度最直接的参与者，他们持续的缴费责任是制度得以延续的基本条件。从长远来看，养老保险制度实施有利于以大数法则形式解决职工个体退出劳动力市场后的养老风险，保障参保者的老年生活质量。但从短期来看，由于养老保险制度的实施可能会对其当前利益造成一定的负面影响，导致逆向选择问题的产生。中国目前确立的企业职工缴费标准为本人基本工资的8%，如果加上医疗保险、失业保险、住房公积金等其他社会保险缴费项目，职工个人社会保障综合缴费水平将超过其基本工资的16%，这在一定程度上降低了他们的当前工资收入水平。对于那些工资基数比较低、自我保障能力较弱的职工来说，当收入水平的降低影响到当前生活质量时，他们往往会通过逃费、减少缴费，或者选择最低缴费标准等方式来规避制度。而那些工资收入比较高、自我保障能力比较强的职工则倾向于选择最高缴费标准来缴纳养老保险费。养老保险制度的本质是保障社会弱势群体的养老能力，这一逆向选择会导致养老资源分配不公，削弱养老保险制度的收入再分配能力，降低养老保险制度的公平性，加大社会整体的养老风险。
三、风险防范措施及政策建议
总体来讲，城镇企业职工养老保险制度作为一项以维护社会公平与正义为目标的基本社会制度，较好地反映了权利与义务相对等的目标理念，充分体现了国家对企业职工生存权和发展权的责任，与利益相关者群体间形成了比较良性的互动关系，能够为企业退休职工提供基本的生活保障。强化对城镇企业职工养老保险制度风险问题的研究，具有重要的理论和现实意义。从目的论视角来看，通过全面、系统地对影响制度运行的各种风险因素进行识别与判断，有助于政府及时了解制度实施对利益相关者群体如个人、家庭、企业以及社区等所产生的影响，制定更加科学、合理的政策，提高政治决策的民主程度。从冲突论视角来讲，由于风险具有正、反两个方面的功能，通过对养老保险制度风险问题的分析，能够帮助政策制定者及时发现并识别制度潜在的风险因素，进而强化并巩固其正功能，减弱或消除其负功能。就目前而言，政府应从以下五个方面着手来提高城镇企业职工养老保险制度的抗风险能力。
1.强化养老保险资源分配的均等性。
政府要持续扩大制度覆盖范围，维护所有利益相关者群体平等参与制度的机会;要不断地缩小不同职业群体、不同类型企业职工在享受养老保险待遇方面的差距。同时，还要顺应社会转型及社会阶层分化的新形势，适当调整参保条件和缴费标准，将农民工等新的社会群体纳入城镇基本养老保险制度范围，保障其平等地享有养老资源的权利。
2.尽早构建多层次的养老保障体系。
为应对人口老龄化风险，许多发达国家都为企业职工建立了多层次的养老保障体系。例如，英国为企业职工建立起由基本养老保险、补充养老保险以及个人储蓄养老保险等构成的“三层次”养老保险体系，日本建立了“国民年金”与“共济年金”相结合的双层养老保障机制。我们应不断完善现有“三支柱”养老保险制度体系，出台相应的法律规范和税收优惠政策，以推动城镇企业职工养老保险制度的快速可持续发展。
3.强化政府财政和监管责任。
各级政府应持续不断地增加对养老保险制度的资金投入，并积极引入社会力量参与养老保险制度建设。同时，政府应充分拓展养老保险筹资渠道，积极发挥慈善事业、事业等方面的筹资功能，拓宽养老保险基金投资领域，以实现基金的保值增值，并且要大力鼓励社会资本进入城镇企业职工养老保险领域。
4.加快养老保险法律规范建设。
要在引导人们的养老行为从伦理道德等非制度性规范向法律、法规等正式制度规范转变的同时，高度重视传统家庭养老等非正式养老方式的功能与作用。加紧颁布《老年人权益保护法》等法规，从法律层面确立老年人在家庭与社会中的合法地位，切实维护他们的养老权益。
5.充分发挥非政府组织在养老保障中的作用。
政府应大力整合并优化各种养老资源，积极发挥各种社会组织在养老保障中的作用，建立健全以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，最大程度地整合企业社区内部关系网络，优化社区内养老资源，让各个社会群体和组织可最大程度主动参与养老保障体系建设。
作者：刘军伟 刘华 单位：西安外国语大学商学院 西安外国语大学经济金融学院
