一、经济发展新常态下的区域金融稳定
区域金融风险是指金融风险在某一特定区域（以行政区域分布为主，可以包括省、市、区县）的爆发，并对当地经济、金融运行以及社会稳定产生重大影响。金融稳定与金融风险是同一矛盾对立统一的两个方面，维护区域金融稳定就必然伴随着防范和化解区域金融风险。我国经济发展新常态是新一轮非均衡运行的新常态，我国经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点，经济运行速度从高速进入中速，经济发展逐步从高消耗、重资本阶段转向依靠人力资本质量和技术进步、绿色低碳循环发展的阶段。在此过程中，我国经济运行的风险隐患不断增多且不断显性化，这些风险集中体现在金融领域风险的上升。具体表现出以下特点：一是银行业金融机构的不良贷款逐步上升。根据银监会的统计数据，银行业不良贷款余额从2011年第三季度末的4078亿元逐步上升至2015年第一季度末的9825亿元，不良贷款率从2011年三季度末的0?9％逐步上升至2015年第一季度末的1?39％。二是金融风险在不同类型金融机构间分化。大量中小金融机构包括城市商业银行、农村商业银行和农村信用社的风险显著上升，这些中小金融机构风险的爆发在同一区域内体现出较强的同一性，成为引发区域性金融风险的爆发点。三是金融风险不断体现出传染性。由于过度融资、民间借贷、关联担保及“担保圈”等情况，使某些个别企业、个别行业的金融风险不断蔓延，体现出企业之间风险蔓延，企业间风险向个别金融机构蔓延，个别金融机构风险向地方法人金融机构蔓延，最终可能引发区域金融风险。四是区域金融风险转化为区域的信用风险。部分地区，在出现金融风险后引发外部的恐慌，外部区域开始拒绝对出现较大风险区域的汇款、转账及承兑汇票的收单，使该区域的金融风险从资产质量层面转向信用风险层面，最终对当地的经济金融运行产生重大影响。
二、当前我国影响区域金融稳定的主要因素
一是金融领域流动性风险，引发连锁反应。
流动性风险主要是金融机构因金融产品的期限错配、金融资金配置不合理等原因，无法应对因负债下降或资产增加而导致的流动性困难，并带来一系列的连锁反应，可能由此而引发挤提等现象，影响社会和经济稳定。近年来随着利率、汇率等金融要素价格改革的进行，部分金融机构的资金来源稳定性下降、资产流动性降低、资产负债期限错配加大，流动性风险大大增加。这种风险如果没有得到有效控制，将会不断放大，威胁到区域金融体系的稳定。
二是金融结构不均衡，影子银行盛行导致风险隐患重重。
近年来，随着资本市场的发展和金融脱媒的出现，影子银行、互联网金融、民间借贷等非信贷融资的比例大大上升，在此过程中出现部分业务发展不规范、信息披露不充分、规避金融监管和宏观调控弱化等问题，客观上导致金融分业经营体制下的防火墙作用被弱化。个别金融市场发生的局部风险事件，可能会通过业务链条扩展到整个金融市场和金融体系，且其传导速度更快、更隐蔽，一定程度增加了区域金融的不稳定性。
三是实体经济产业结构不均衡，过度融资造成产业资金链断裂。
近年来，部分地方政府在经济发展的过程中存在片面追求政绩、追求GDP，没有及时对区域内结构进行优化升级，部分区域存在将资金集中投向融资平台、房地产行业、两高一剩行业等，区域产业结构出现严重失衡。如温州、鄂尔多斯、邯郸等地过多将资金投向房地产，过度融资特别是民间融资比例过高，造成这些地区房地产行业资金断裂，给区域金融稳定埋下隐患。
四是贷款主体关联度过高，“担保圈”引发连锁反应。
2013年以来，钢贸圈企业在长三角、珠三角等地以互联互保、货物重复质押的形式进行融资套利而引致的金融案件大幅增长。在此过程中，大部分钢贸企业已经脱离实体经济的需求变成了融资平台，融资规模远远超过了行业所需的资金规模。由于贷款主体关联度过高，而且融资规模超过合理范围，产业链中部分企业出现风险时，很快扩散至整个行业。当前，这类融资风险在纸业、有色金融等其他大宗商品行业继续蔓延。如广东顺德2013年下半年开始由于关联担保、担保圈，该地区钢贸企业在金融机构贷款集中出现不良现象，造成较大的区域金融震荡。
五是财政风险向金融风险转化，引发连锁反应。
为了解决财政收支压力等问题，地方政府往往加强对金融业的控制，使金融机构代行部分财政的功能，甚至成为区域里的“第二财政”。由于在这种情况下产生的金融活动缺乏严格监管，存在着很大的隐患。一旦地方财力不足，和地方财政有关的金融资产容易产生不良资产，财政风险容易转化成金融风险。必须说明的是，上述一个或多个因素会发生连环叠加影响，进一步危及区域金融稳定，并使当地经济发展陷入困境，造成严重社会后果，处理不好可能由局部区域金融风险转化为更大范围的区域金融风险。
三、金融审计在推动区域金融稳定方面的主要做法
多年来，审计署广州特派办在金融审计实践中，针对广东省出现的恩平高息揽存、茂名地区非法集资、城市信用社和信托公司关停、汕头市商业银行关闭，以及民间借贷、部分地区金融业不良贷款率急剧上升等影响金融稳定的情况，利用专题调查等方式开展审计，发挥了事前预警、事中化解、事后跟踪作用。
一是以问题为导向，通过查处非法集资、民间借贷等领域案件，推动当地政府和金融机构及时防范和化解区域金融风险。
针对广东省各地存在的非法集资情况，在2004年初，对广东茂名地区8家企业通过果园开发、高息非法集资等情况进行了查处。广东省政府根据审计发现情况，举一反三对全省非法集资情况进行了认真清理处置和打击，有效防范了非法集资可能引发的区域金融风险。针对广东省部分融资担保公司与银行勾结开展搭桥贷款等民间借贷，危及区域金融稳定的情况，在2012年初，选择民营经济发达、银行与融资担保公司合作关系紧密的某市开展企业民间借贷情况专项调查。在调查过程中，查处了该市最大的融资担保公司的董事长通过其控制的空壳关联企业，在当地多家银行骗取数亿元贷款，用于开展搭桥贷款等民间借贷，获取高额利润、涉嫌高利转贷犯罪的情况。以此为契机，广东省各银行均及时清理、规范与融资担保公司的业务合作，有效防范和化解了金融风险，维护了区域金融稳定。
二是以事中区域金融风险防范为目标，深入揭示地方政府、人民银行、监管部门及有关金融机构在防范和化解金融风险过程中存在的不足和新的风险隐患。
揭示地方政府、银行监管部门和部分金融机构未真实反映金融风险状况，造成当地政府和监管部门未掌握真实风险状况，贻误风险防范时机。如部分地方政府采取行政手段要求各金融机构实现当年不良贷款控制目标，通过设立应急资金提供“过桥”资金帮助无贷款偿还能力企业先偿还金融机构贷款、金融机构再续贷的方式来将金融风险后延，部分机构甚至虚假转让不良贷款、五级分类弄虚作假来掩盖资产质量，造成全省金融风险状况反映不真实。揭示当地人民银行在发挥再贷款作用、及时维护金融稳定方面的不足。关注人民银行在出现挤提情况后，是否及时动用再贷款手段来化解挤提状况，是否延误金融机构最佳救助时机。揭示部分地方政府采取不当手段去化解风险，造成新的损失和财政风险。如某地方政府，违规截留应上交国税款和海关税款，违规指令政府下属企业到当地国有银行贷款来保金融机构支付，救助失败造成国家和国有企业新的损失。
三是以风险化解效果为中心，持续关注化解金融风险后续出现的一系列问题，推进金融风险化解进程，维护社会稳定。
首先在2005年，对广东省150家城市信用社关闭进程进行了解，发现大多数都没有完成退出进程，这些城市信用社有相当多的农民征地拆迁款、企业社保基金等特殊对公存款无法兑付，对社会稳定和养老金支付造成一定影响。通过专项调查有效推进了其退出进程，维护了社会稳定。其次揭示某地区一农村信用合作联社多年来严重资不抵债，亏损挂账金额不断扩大，抗风险能力极差，面临较大的金融风险情况。推动人民银行、银监会、当地政府及时采取有效措施推动加强该联社的流动性监测和风险预警，采取机构重组等措施防范和化解金融风险。再次持续关注恩平农信社关闭后，当地农村金融服务的恢复状况。审计调查结果表明，截至2010年末，恩平仅有48家金融机构网点，其中10个农村乡镇平均服务网点不足2个，全市金融机构贷款余额仅13?73亿元，只相当于1998年末该市贷款余额的11?02％。
四、金融审计应发挥持续跟踪功能维护区域金融稳定
当前，我国经济下行压力持续加大，利率市场化导致存款类金融机构利差的收窄，民营银行、互联网金融对金融业冲击加大，金融机构间分化会更加严重，且金融风险有不断扩大、交叉感染的趋势，存在区域金融风险爆发的土壤，出现区域金融风险的概率进一步加大。金融审计应充分发挥综合监管和持续跟踪的优势，在防范和化解区域金融风险、维护区域金融稳定方面更大的作用。
一是金融审计应发挥预防作用，督促金融机构合规经营，维护良好的金融秩序，推动各项改革，建立防范区域金融稳定的长效机制。
区域金融风险的发生，很大程度上与金融机构不合规经营、在考核压力下容忍过度融资、鼓励关联担保和“担保圈”相关，与金融秩序混乱、民间融资及非法集资盛行有关，与监管部门和地方金融办管理不到位、融资担保公司及小额贷款公司不规范经营等密切相关。有鉴于此，金融审计应充分发挥预防作用，推动金融机构合规经营、治理金融秩序、推动监管部门认真履行区域监管职责；在制度层面，应该通过推动硬化地方政府预算约束、将债务融资阳光化、鼓励民间资本参与基础设施投资等方式逐步降低地方政府的杠杆率，推动金融机构和企业有效使用风险对冲工具来防范各种金融风险，努力减少诱发区域金融风险的因素，建立起防范区域金融风险发生的长效机制。
二是金融审计应发挥预警功能，通过构建区域金融风险预警指标体系，推动有关部门建立区域金融风险防控预案。
根据实际情况，可考虑以区域存款类金融机构总体不良贷款率超过5％、多个存款类金融机构不良贷款率超过10％等风险指标，存款类金融机构流动性比率比监管部门设定的25％指标低较多等流动性指标，存款类金融机构的资本充足率、亏损状况、存款准备金率和超额存款准备金率等抗风险能力指标，同时参考外地银行拒绝对该区域的汇款、转账及承兑汇票的收单的区域信用状况指标，综合判断区域金融风险状况。在此基础上，对各地区的金融风险状况进行监测、及时预警。同时，审计部门应及时将情况通报人民银行、银监部门，督促其采取措施、建立预案防范可能发生的区域金融风险。
三是金融审计应发挥隔离栏作用，督促有关政府及人民银行、监管部门采取有效措施及时化解区域金融风险，坚决阻断区域性金融风险向系统性金融风险蔓延的因素和态势。
在监测出现区域性金融风险的情况下，金融审计应发挥综合监管、协调各方的作用，控制风险的蔓延。加强跨区域、跨部门监测和协调，严密观测和审慎分析各种经济运行、金融风险指标和当地金融运行状况，通过各种数据科学判断区域金融风险的严重程度、可控程度。督促人民银行做好预案，防止部分金融机构出现流动性风险，一旦出现挤提情况，应及时、果断使用紧急再贷款工具补充流动性，提升民众的信心。督促监管部门认真排查地方法人金融机构的风险，掌握真实的风险状况，采取调整主要负责人、重组、与省联社协商补充流动性、定期监测等监管措施，尽力化解风险。督促地方政府做好预案，合理安排财力，依法合规向地方法人金融机构注入流动性，采取措施防止挤提事件和影响社会稳定事件的发生。
四是金融审计应发挥问题警示作用，持续跟踪区域金融风险防范和化解过程，关注各种主体发挥作用的效果，维护区域金融稳定。
严厉查处各种非法集资行为、违法民间借贷、大宗贸易过度融资骗取贷款行为，防止区域金融风险。关注地方法人金融机构的风险状况，查处通过虚假信贷资产转让、五级分类弄虚作假、问题资产表外化等方式掩盖真实金融风险，造成地方监管部门和政府在防范区域金融风险方面认识不到位、准备不足的情况。关注人民银行再贷款工具的运用是否合规、及时，是否发挥了最后贷款人作用。关注地方政府在运用、使用财政资金，推动地方国有企业等注资、重组来防范和化解金融风险过程中，是否存在不合规、造成新的风险，使金融风险财政化的情况。持续跟踪区域金融风险化解过程中和后续出现的各种问题，包括再贷款无法偿还、危及社会稳定等情况，及时提出审计建议。
作者：陈岚 刘升华 单位：审计署驻广州特派员办事处
