领导干部监督政治学分析

领导干部监督政治学分析

摘要:

加强领导干部监督实现了三大政治功能,即实现执政理念,防止权力腐败以及发展民主政治。当前加强对领导干部监督主要存在着传统封建专制政治文化遗留、层级管理分散和部门权力集中、权力监督程序性和运行效率性的冲突等阻滞性因素,必须从政治文化建设的跟进,权力结构的科学安排和社会本身的成熟等方面进行改进。

关键词:

领导干部;监督;政治学

一、加强领导干部监督的政治功能

对领导干部的监督是通过特定政治主体监控权力掌握者运用权力的过程,从而使政治权力的运行督向某个预定的政治方向,实现某种功能,在现代政治文明社会包括以下三个方面:积极性功能——实现执政理念,消极性功能——防止权力腐败,伴生性功能——发展民主政治。

(一)加强领导干部监督是党执政理念实现的关键

执政党执政过程是运用其掌握的政治权力,通过一系列的决策和行为,实现执政理念的政治过程,领导干部是其执政理念的践行者。一个政党能不能长期执政,既取决于是否具有反映客观规律,体现历史发展趋势的执政理念,也取决于执政理念在现实生活中的实现,即领导干部运用权力把党的执政理念转化为具体决策和行为的实然状态。无产阶级政党的本性要求把始终“代表最广大人民根本利益”和“立党为公、执政为民”作为其执政理念,但权力的使用方向却取决于领导干部,由此怎样保证领导干部使用权力的“人民性”成为执政理念实现的关键。为保证权力的正确使用,既可以加强政治教育,提高领导干部的政治觉悟,也可以加强监督,以制度压力防止权力异化。然而,理论和现实、公域和私域、内容和形式的分离导致人类价值追求和实践进展之间并不能始终一致。在政治领域,为解决这一问题,人类获得的普遍经验之一是以程序的规范性和制度的刚性来尽量保证价值内容的可靠性和价值实现的可行性,加强领导干部监督无疑是这种刚性作用的重要体现。

(二)加强领导干部监督是廉政建设深入推进的需要

现阶段,我国正处于腐败“易发”、“多发”、“高发”期,反腐倡廉成为关系到党和国家生死存亡的重大问题,加强对领导干部的监督已成为反腐败斗争的重大课题。各级领导干部掌握着党和国家的权力,他们可以利用权力对一些社会公共资源实行分配、干预,权力赋予了领导干部为人民服务,实现公共利益的有效手段,权力本质上具有公共性的属性,但就领导干部私人来说,权力的掌握为其获得非法利益提供了便利,而对于社会不法分子而言,领导干部也往往成为其“糖衣炮弹”袭击的重点。在私利诱惑下,不受监督的权力必然成为腐败的工具。然而当前对领导干部监督仍明显不足。加强对领导干部的监督,可以防范于未然,避免腐败给国家和社会所带来的各种损失,是反腐败工作和党风廉政建设的基础。

(三)加强领导干部监督能推动民主政治的发展

加强领导干部监督是民众高效参与政治的过程,与民主政治发展存在着内在关联。民主的实质是“人民当家作主”,但现代民主国家缺乏古典式直接当家作主的条件,于是这一权利被部分让渡,由少数职业政治家(在我国,领导干部无疑是其中的重要成员)代表人民行使,而监督权力是未让渡部分中的重要内容,是保障权力合法性使用的重要手段。因此,民主发展的基础性内容就是加强领导干部监督,让党员和群众能够制度化的参与和审视权力运行过程,从而有效地制止领导干部非正当使用权力。当前我国民主发展存在着民众民主动力不够的问题。其中一个重要的原因在于民主发展中对领导干部的监督民主成分不够,远不能体现民主形式与民众利益实现内容之间的应有的关系,以致于民主成为一种形式主义的政治作秀,弱化了民主的实质意义。从这个意义上讲,对领导干部进行有效监督无疑是民众民主参政的重要动力,是民主必不可少的内容指向。

二、当前加强领导干部监督的阻滞因素分析

党和国家向来比较重视对领导干部的监督管理,但在实际工作中仍然存在着监督制度执行不到位,对一些领导干部监察阻力大,督察效果不明显的问题。当前加强对领导干部监督主要存在着以下一些阻滞性因素:

(一)传统封建专制政治文化的遗留

传统封建文化的影响所形成的错误权力观,是当前对领导干部监督不力的重要原因。首先,封建家长制所形成的“官本位”与“草民”思想在现实中根深蒂固。这种思想把官与民看成是一种直白的统治和被统治式的“主奴关系”,更多地强调尊卑有序、服从、义务和权威。一方面,一些领导干部追求绝对的权力,将对权力的监督和政治权威对立起来,任意妄为,致使监督无法正常进行。另一方面,民众中普遍存在的“畏官”心态和“民不与官争”心理使其默许了权力的绝对性。其次,人性本善的道德伦理观所形成的“人治”权力运行方式和“模糊性”思维,使按权力者个人意志行使权力、解决问题成为深烙在中国国民内心深处的政治认知取向。同时“性善论”所形成的“道德至上”本体论和“道德直观”认识论使人们在“权”与“法”之间,“罪”和“非罪”之间形成一种“模糊性”的思维,用道德的主观判断取代法的审判和制度的审查。由此,权力带有了明显的随意性和神秘性,领导者的私欲、爱憎及亲疏关系,往往成为其行使权力的决定性因素,监督成为一种应付的摆设,在做“表面文章”中进行“暗箱操作”成为权力运行的习惯逻辑。

(二)层级管理的分散化和部门权力的集中化

随着计划经济向市场经济的转变,以放权为内容的政治体制改革取得了明显成效,但由于相关配套制度建设的滞后一定程度上加大了监督的难度。一方面,层级之间的管理分散,上级部门对下级部门的控制权大大削弱,上级对下级领导干部的监督能力也随之弱化,另一方面,就一个地方、一个部门内部情况而言,权力集中的问题并没有根本解决,领导干部意志甚至取代了计划成为直接支配依据。领导干部将决策、实施、控制乃至监督等管理职能集于一身,“权力意志”更为至上,“官本位”更为泛滥。监督除了受制于思想文化影响外,还受制于监督主体和监督对象之间的利益关系,如监督主体在利益上受制于监督对象,监督主体鉴于利益的选择,就会选择放弃监督权利,而监督对象也能通过控制监督主体而避免监督实质的发生。一方面权力高度集中,监督的难度加大,空间缩小,监督后的问题处理乏力,群众对监督的预期效果明显降低,另一方面,领导干部掌握了下级乃至群众利益资源甚至其命运,不敢监督,监督无用的观念比较突出。

(三)现时期权力监督程序性和运行效率性的冲突

当前我国监督困难的另一障碍在于急速发展所形成的效率需求与监督程序所带来的过程性之间的矛盾。我国现代化进程是一个主动构建而非内发自生的过程,这就需要政府借助权力的高度效率,强力主导,自上而下推进。而监督意味着复杂的民主审视,意味着更多意见考量,由此监督成为决策的麻烦,权力追求速度的障碍。在我国已形成的地方发展竞争(也包括部门竞争)的生态政治环境下,权力的效率性和监督的程序性之间的矛盾越发突出。领导干部尤其是地方和部门领导干部为了抓住发展机遇,追求更多地方利益和部门利益,在权力的运行中往往绕过法律和制度的程序,寻求效率的提升和超常的发展,“监督”往往成为一种“实用的工具”,有利时使用,不利时虚化或抛弃,甚至用权力来对抗、曲解和压制监督。于是,权力应有的监督被一种正当的理由所架空,私利异化空间也随之大大增加。

三、加强领导干部监督路径选择

加强领导干部的监督,解决其中存在的盲监、弱监和虚监问题是一个长期的系统工程,必须获得政治系统,乃至社会系统的环境支持,具体包括政治文化建设的跟进,权力结构的科学安排以及社会本身的成熟。

(一)加强文化建设,培育领导干部自觉接受监督的意识和人民群众主动监督的观念

要加强领导干部监督,必须首先用公仆文化、公民文化的政治认知来取代官僚文化、臣民文化的思想遗留。官僚文化认知基础在于:“官贵民贱”,权力是为统治人民而产生,权力的本质就在于管制和奴役人民,官员成为权力绝对控制者,人民只能接受权力的统治,而不能监督权力。与此相反,马克思主义认为公共权力产生于社会,权力的掌握是人民选择的结果,由此形成了人民和领导干部之间的“主仆关系”,作为仆人的领导干部接受作为主人的公民的监督是必然的。而臣民文化也称顺从性文化,默认各种社会规则尤其是潜规则,被动服从政府及其官员的管制,对政治更多的采取冷漠和“远而敬之”的态度。与之相反,公民文化以民众对政治和权力使用能够自觉参与为基本特征,民众视自己为政治主体的当然成员,具有较强的政治效能感和民主参政能力。政治文化建设中要用用公仆文化、公民文化的政治认知来取代官僚文化、臣民文化,培养民众主体性意识,认识到监督权利是宪法赋予的不可剥夺的权利,通过监督领导干部的权力行为来参与政治、维护自己的合法利益是完全正当的,通过各种途径向广大民众传授现代政治知识,使之对党和政府的基本职能、运作过程、参与政治的程序和规则等有基本的了解,培养其有序参与政治和监督领导干部的政治意识和民主技能。

(二)完善权力体系内部监督机制,充分发挥权力对领导干部监督的刚性作用

文化建设作为一种软约束,可以形成权力监督的氛围,但不能取得立竿见影的效果。对领导干部的权力监督还需要一种刚性支撑,这就是权力本身。一方面,合理分解权力,实现决策权、执行权和监督权的严格分离,增强同级监督能力。我国实行的“议行合一”和首长负责制相结合的权力集中体制导致监督对象权力远远大于监督者的权力,某些领导干部权高位重,监督部门处于从属地位,使其无从监督,不敢监督。严格的分权一方面能降低监督对象对抗、弱化和逃避监督的能力。另一方面,加强对领导干部日常事务的监督,强化领导干部问责制。当前对领导干部的问责主要侧重于权力腐败和重大责任事故,“抓大放小,重结果轻过程”。对于一般性的领导不力,决策失误,甚至一般性的违法违纪行为等缺乏有效的监督和纠正机制。而这恰恰形成权力异化的管涌,最终演化成国法党纪部分决堤。因此,必须加强对领导干部日常事务的监督,强化责任追究,增加各种权力使用不当成本,真正贯彻“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”政治原则。

(三)还权于社会,推动社会成熟,提高社会对领导干部监督的能力

政治权力体系内部的监督基本上是在各权力主体之间紧密相连的利益从属关系范围内进行的,权权交易、相互利用加大了监督失效的可能性,因此,公民监督作为政治权力体系外部的监督就显得至关重要。当前我国社会团体(非政府组织)有了快速的发展,但宪政对权利实现的预设通道并没有得到现实社会的实践呼应,社会监督力量总体上比较薄弱,这与高度集中的政治管理体制导致的社会团体缺少独立性以及发展空间狭窄密切相连。在我国,特殊的国情和发展路径决定了第三部门不可能自发健康成长,国家不能单纯地存在于社会团体发展之外。但政府必须发挥其能动作用,成为社会组织化发展的引导者和规范者,理性地干预社会民间组织的发展,明确其自我管理的相对独立地位和政府监管的法律权力和责任,有意识地培养社会组织参与政府行为的能力,限制政府的直接管制,增强政府的服务功能。同时在制度设计上应当使权力机关和社会团体保持一个适当的张力关系,确保政府部门决策不受某个利益集团特殊利益偏好的影响,杜绝强势利益集团分利的制度性空间,使社会团体特别是政治性利益集团的发展成为民主发展的建设性力量而不至于成为破坏性甚至否定性的力量。

作者:陈佳楠 蒋俊明 单位:江苏大学马克思主义学院

[基金项目]

本文是国家社会科学基金项目“社会转型背景下社会主义民主政治建设研究(12CKS014)”、2015年教育部人文社会科学研究专项(高校思想政治理论课)项目“高校思想政治理论课加强社会主义民主观教育研究(15JDSZK018)”、江苏高校哲学社会科学研究项目“高校权力监督体制现代化:理论探讨、现状分析与建构路径(2014SJA030)”和江苏大学大学生科研立项项目“中国腐败治理体系现代化:战略目标及实现路径(15C012)”阶段性成果。