摘要：当前社区居委会竞选过程中存在虚假宣传、诋毁对手、贿赂和胁迫选民等失范行为，这直接影响到选举的民主性、公正性与合法性。从法政治学的角度来看，竞选失范行为的出现与不完善的居委会选举法律规范密切相关。同时，社区民主机制和罢免机制不够健全以及非竞选人的放任心理也是导致竞选失范行为出现的重要原因。因此，只有通过不断地完善选举程序、惩处机制、社区民主机制和罢免机制，才能从根本上杜绝城市社区居委会直选中的竞选失范行为。
关键词：社区居委会；竞选失范；法政治学
从1998年开始，青岛、上海、南京、广西等地逐步尝试社区居委会直选试点，随后直选的覆盖面一步步扩大，越来越多的居民实现了亲自投票选举社区“当家人”的梦想。但在当前社区居委会直选过程中，尤其是在竞选环节，失范行为大量存在，直接影响到选举的民主性、公正性与合法性。社区直选中存在竞选失范行为，就无法让选民对直接选举给予充分的信任，在信任缺失的背景下，选民参与的热情就会大大降低，从而对社区民主的发展带来非常严重的负面影响。选举是一种制度化的民主程序，是一种法律行为。选举行为依法而定，依法而行。居委会直选中的竞选失范行为既是一种政治行为，又是一种法律行为，因而只有从法政治学的视角进行研究，才能进一步阐释竞选失范问题的内在根源，并在此基础上探讨解决竞选失范问题的可行之策。
一、竞选失范的概念及其现实表现
随着直选范围的扩大，城市社区居委会直选中暴露出来的问题也日渐增多，现实中存在的竞选失范是一个不可忽视的问题，它已逐渐成为制约城市社区基层民主健康发展的瓶颈。所谓城市社区居委会直选中的竞选失范，主要是指候选人及其支持者所实施的不符合选举规范要求、选举的民主精神和公平原则的违规或越轨行为。当前城市社区居委会直选中的竞选失范行为种类繁多，表现各异，其中较为普遍的竞选失范行为主要有以下几个方面：第一，虚假自我宣传。选民对候选人的充分了解是确保选民的知情权和选举结果真实客观的前提和基础。在竞选过程中，需要开展一系列宣传和推介活动，通过张贴候选人海报、候选人发表演讲等方式，让选民充分了解候选人的基本情况、工作能力和“施政”主张。而竞选宣传的基本要求是真实，但实际上，有些社区选举并不是这样，有的候选人在对外宣传和介绍自己时，往往对自己的能力和水平进行夸大，更恶劣的是通过伪造个人履历、编造虚假业绩等方式来进行自我吹捧，从而提高自己在选民心目的形象，增大其当选的机率。第二，恶意诽谤、诋毁对手。竞选过程中，在选民见面会、竞选大会等正式场合，一般要求候选人只能介绍自己，不能评价对手，即便有些社区选举引入了选举辩论，也很少出现竞争者直接恶语相向的场面。但在私下里和一些非正式场合，恶意诽谤和诋毁对手的行为还是比较常见的。有的竞选人自己或利用其亲信通过种种途径传播对其竞争对手不利的信息，有的甚至通过捏造事实、造谣诽谤等方式，对自己的竞争对手进行极其负面的评价和贬低，以此降低竞争对手在选民心中的形象，增加自己获胜的可能性。第三，收买选举工作人员。社区居委会直选需要由选举工作人员来组织开展。作为组织者，选举工作人员应当坚持公平、公正的行为准则。而有些竞选者就将目光瞄准了这些选举工作人员，想方设法地收买他们，让其在选举过程放弃中立的立场，偏向自己一方，成立自己竞选的帮手。如有的选举规定候选人不能上选民家中自我宣传，但选举工作人员可以上门动员选民参选，一旦选举工作人员被收买，他在上门动员时就可以替收买他的候选人说好话，变相帮助候选人拉票。更为恶劣的是，候选人收买选举工作人员通过多领、冒领、伪造选票等行为，直接改变了选举的结果。第四，贿赂、胁迫选民。只有选民按照自己的意愿在候选人中进行选择才能保证直选的真实性。但在当前的城市社区选举中有的候选人采取贿赂和胁迫等方式来控制选民的选择意愿，改变其投票的初衷，转而在正式选举时投自己的票。贿赂主要是指候选人及其亲信通过支付金钱、发放财物、请吃请喝等方式，诱使选民选举自己或自己支持的候选人。胁迫主要是指候选人及其亲信通过暴力威胁的方式，强迫选民改变原有的投票意愿，按照其要求投票。这种贿赂、胁迫型失范行为不仅对社区直选的公平性、民主性和结果的合法性带来了极大的冲击，而且还容易在社区形成诸如“村霸”之类的黑社会性质集团，对基层社会治理带来严重的影响。
二、竞选失范原因的法政治学阐释
城市社区居委会直选中竞选失范行为的存在，使选拔人才的标准发生了变化，造成德才兼备但无钱无势的候选人在竞选中处于劣势，寡德少廉之人有了优势。近些年少数地痞式人物当选就是例证，而这和民主的精神和直选的初衷是明显相背的。法律是政治的保证，法律对于选举的意义主要表现为提供程序和予以保障两个方面。①从法政治学角度来看，竞选失范行为之所以能够存在，归根到底是与选举法律规范本身以及选举主体对待法律规范的态度密切相关的。第一，居委会选举法律规范的效力层级较低。民主必须依赖民主程序，而民主程序又必须存在于法之中。只有法定的民主程序才是民主必须遵循而不可擅改的程序，也才能真正地保证民主。②选举作为一项复杂的群众性、竞争性政治活动，必须具有相应的法律规范，才能得以有序进行。我国居委会选举法律规范经历了从无到有，内容从简到丰，水平从低到高的过程。但从法律规范的效力层级来看，当前居委会选举法律规范体系还处于较低的层级。关于居委会选举问题，《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》都有规定，但前者只规定了居委会由居民选举产生，后者也只是规定了居委会可以有全体选民、户代表和居民代表选举产生，而对如何进行选举则没有规定。同样，各省、市人大通过的《〈城市居民委员会组织法〉实施办法》等地方性法规也没有对选举的程序进行详细的规定。现实中对居委会选举过程有实质性指导意义的法律规范也主要是由各省、市制定的居委会选举办法或选举规程等地方性规章和各省、市、区政府职能部门出台的规范性文件。这些法律规范的效力层次相对较低，其权威性与合法性相对不足，致使某些单位和个人并不是非常看重选举法律规范，没有严格按照这些规范行事，造成包括竞选在内的选举过程中出现了一系列失范行为。第二，竞选程序性法律规范不够完善。客观来说，城市社区居委会直选还是个新鲜事物，对于如何组织居委会直选，尤其是竞争性最为明显的竞选，尚未出台相对成熟的程序性法律规范。当前社区直选中的竞选程序规范大多都只是一些原则性的规定，相对比较抽象，缺乏细致具体又切实可行的操作规范，这就给那些竞选失范行为留下了较大的制度空间。如居委会选举的竞选大会，是组织者对候选人进行宣传和介绍的正式场合，对选民的投票有着至关重要的影响，但有的竞选大会比较随意，缺乏严密的会议程序和行为规范，这就很容易出现话语权不均等，甚至是组织者有倾向性地发言等失范行为。再比如候选人上门拉票问题，有的社区并没有制定候选人自行竞选规范，没有对于候选人能否上门主动拉票的问题作出禁止性规定，或作出了禁止性规定，但未对其法律后果做出规定，这就容易被一些候选人所利用，通过上门拉票，实施贿赂选民的失范行为。当前的社区直选实践中大都缺乏一套完善的竞选监督机制来保证竞选过程的公正、公平、公开，仅仅让候选人凭借自己的道德觉悟和法律素养来坚守选举的民主和公正准则，无疑是比较困难的。有的虽然制定了竞选监督制度，但往往过于笼统和模糊，没有对监督主体、监督方式、监督结果等一系列现实中非常重要的问题作出明确的规定，这就让监督者难以有效地行使其监督权，往往一出现问题就相互推诿，难以对候选人构成有效监督。第三，竞选失范的责任追究机制缺失。一个完整的法律规范必定包括“假定”、“处理和制裁”三个要素，“假定”是指法律规范的适用条件,“处理”是以权利和义务的形式规定人们应当做什么，不能做什么，“制裁”则是规定主体违反法律规定时应当承担何种法律责任。“制裁”类法律规范，一方面是要让失范行为人受到相应法律制裁，另一方面对其他人也是一种有效告诫。但在实践中，对于竞选失范行为的责任追究机制不够健全，存在着发现难、查证难、认定难和处理难等一系列问题，难以对社区直选中的竞选失范行为进行及时有效的惩处，从而在客观上纵容了社区直选中的竞选失范行为。一是发现难。竞选失范行为往往具有较强的隐匿性，很多竞选失范行为是在秘密状态下发生的，尤其是收买选举工作人员、贿赂选民等失范行为，只要当事人不说，外人是难以知晓的。二是查证难。有些竞选失范行为被人揭发或举报，只有监管人员查证属实后才能进行相应的处理，但在实践中查实取证却有很大的困难。如贿赂型失范行为的双方很容易达成“攻守同盟”，一般不会轻易承认双方存在收受贿赂的事实。胁迫型竞选失范行为中的被胁迫者往往迫于胁迫者的暴力威胁，不敢公开指证失范行为人，这就让监管者难以对这些失范行为予以查实，无法追究行为人相应的法律责任。如，2014年12月12日，中央电视台《新闻直播间》报道了山东省临沂市罗庄区罗庄街道罗庄社区居委会换届中涉嫌贿选问题，在采访中被采访对象大都三缄其口，不愿多言。中央电视台报道后，临沂市和罗庄区对罗庄社区贿选问题高度重视，连夜组成工作组开展调查，并声称将根据调查结果，依法依纪严肃处理。但笔者至今未能查阅到关于调查处理结果的报道，该事件最终如何处理不得而知。据办理类似案件的有关人士称，贿选案件需要对行贿受贿行为进行查证，如果行贿受贿双方都不承认，就无法追究相关人员的法律责任。三是认定难。有些行为已经查证属实，但由于在法律制度和选举规范中没有明确界定该行为的性质，因而难以对其进行有效的认定。如有的候选人打着扶贫赞助的旗号贿赂选民，没有直截了当地要求选民给自己投票，而是以资助家庭困难的名义，暗示对方为自己投票。还有的候选人请选民吃饭，并没有当场派发现金，而是许诺事成之后予以感谢。面对调查，就说只是朋友之间“喝点小酒吃个饭”，这是正常的人情往来，和选举没有关系，因而难以认定其行为是不是属于违规。四是处理难。法律法规相对于实践，往往具有一定的滞后性，导致有些失范行为即便认定了也难对行为人进行有效的处理。比如《中华人民共和国刑法》第256条对破坏选举罪的规定是：“在选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利”。而在社区居委会选举过程中出现的严重破坏选举的行为就无法按照破坏选举罪去追究相关人员的刑事责任，最多只能按照《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定对行为人进行行政处罚。如，2018年1月18日，山东省临沂市高新区马厂湖镇村“两委”换届选举工作办公室接到群众举报，反映九庄村陆某某宴请群众拉票贿选。经查，陆某某于2017年11月在桃园人家饭店宴请本村刘某等9人拉票贿选，并在饭后赠送每人沂蒙山香烟两条，拉票贿选行为属实。经研究，马厂湖镇政府依法取消陆某某本次村“两委”换届参选资格，对接受宴请的两名党员移交镇纪委处理；市公安局高新区分局给予陆某某行政拘留10日处罚，并处罚款500元。这样的处罚虽然对竞选失范行为人具有一定的制裁作用，但对失范行为人来说，其失范成本偏低，无法对当事人产生构成足够的法律震慑。第四，社区民主机制和罢免机制不够健全。由于社区民主机制不够健全，尤其是社区居民代表大会在社区民主决策中的虚化和社区民主监督机制在实践中的缺失，社区权力过于集中到居委会，缺乏有效的制约和监督。居委会成员，尤其是居委会主任可以利用自己手中的权力为自己谋取私利，尤其是在城市郊区和村改居的转型社区，能够调度其掌握的土地资源，从中牟取利益。所谓“无利不起早”，正是受到利益的驱使，竞选者才不惜血本，以期在当选后的任期内获得明显高于成本的利益。另外，罢免机制对当选者是一种有效制约，但很多城市社区没有建立一套有效的罢免机制，《中华人民共和国城市居委会组织法》中也没有涉及居委会成员罢免问题。有的城市社区虽建立了罢免机制，但罢免门槛普遍很高或罢免程序很不合理。如《北京市社区居民居委会选举工作规程》中规定：“罢免居委会成员需召开居民会议进行投票表决，过半数选民参加方能召开。赞成票超过半数以上的，罢免案通过；少于半数以下的，罢免案不能成立”③。按此规定，需要有过半数的选民参与会议才有可能罢免一位居委会成员，其难度不亚于组织一场直选，在社区居民参与意愿较弱的当下，当选者通过这种程序被罢免的可能性几乎为零。中华人民共和国民政部制定的《社区居民委员会直接选举规程》第六十二条规定：“社区居民委员会应当在接到罢免要求之日起30日内召开居民会议，进行无记名投票表决”④。这就是说，选民对居委会成员的罢免要求还要向居委会提出，并且由居委会组织居民会议罢免居委会成员。显然这种罢免程序很容易受到居委会的操控，缺乏一定的现实可行性。正是由于罢免机制不够健全，罢免成本过高，居委会成员就失去了提前“下课”的危机感，从而加大了他在竞选时大力“投资”的决心。第五，非竞选人的放任心理。导致竞选失范行为的原因除了上述几种制度性因素之外，还与非竞选人的放任心理有很大的关系。这里所说的非竞选人在社区内主要分两类，一是社区选举委员会工作人员；二是普通选民。前者作为选举的组织者，肩负着维护选举公正的使命，理应在选举中切实履行自己的职责，竭尽所能阻止竞选失范行为的发生。但在实际中这些人都是兼职的，再加上他们和候选人，尤其是和原居委会成员中的候选人有着千丝万缕的关系，因而在现实中也不会花大力气对候选人进行有效监督。选民只是选举的参与者，相对选举组织者而言，选民的监督责任感更弱，法律法规仅仅赋予选民监督的权利但没有明确其监督的义务，因而选民大多不愿进行监督，即便是看到了一些失范行为也不会出面制止或者向相关组织揭露。还有些选民认为谁当选和自己没有多大的关系，与其坚守正义，倒不如“难得糊涂”，先得点实惠、卖个人情，他们非但不阻止竞选失范行为，反而成为了失范行为的参与者。
三、竞选失范的法律应对
正是上述原因的存在，给竞选失范行为提供了制度的土壤，再加上竞选人强烈的内驱力，致使当前城市社区居委会直选中的竞选失范行为层出不穷，甚至还有愈演愈烈之势。如何有效地规范竞选行为，成为实践工作者和理论工作者面临的一个课题。从法政治学的视角来看，要想规范居委会竞选至少要从以下几个方面入手：第一，完善选举程序，规范竞选行为。程序正义是实质正义的保障，要想消除社区居委会竞选中的失范行为就必须完善选举程序，把可能存在竞选失范行为的制度漏洞给堵上，尽可能地压缩社区选举中竞选失范行为的制度空间。首先，要建立完善的竞选行为规范和竞选监督机制。比如，要规定候选人在竞选过程中，包括竞选大会上，不得出现夸大自身或贬低对手的言行，否则就取消其候选人资格。再如，明令禁止候选人开展上门拉票活动，或者规定候选人不可独自上门拉票，只有在2名以上选举工作人员的陪同下方可上门，将候选人的竞选行为置于有效监督之下。其次，要健全投票行为规范，要求候选人在自己投票完成以后，不得进入投票站，避免其干扰选民意愿。再次，要建立秘密投票制度，设立秘密写票间、密闭已写票、密封票箱，让贿选者无法知晓选民的真实写票情况，无法对受贿选民的写票行为进行监督，加大失范行为人的风险。秘密投票还可以让竞选人无法事先知晓选举结果，减小了个别候选人在知道失利结果后采取破坏票箱、破坏选举现场等严重失范行为的可能性。第二，完善法律法规，加大惩处力度。针对竞选失范行为惩处中的“四难”问题，首先需要尽快完善选举法律规范，在竞选过程中哪些行为需要规范，哪些行为需要严令禁止，在法律上应当有明确界定。如贿选的方式多种多样，不能仅仅只是认定钱物式贿选，对于许愿式、委托式贿选等都要予以认定。还有的是对集体组织进行捐赠，只要这种捐赠行为对选举结果产生影响，都应当明确其属于贿选行为。除此之外，还要明确失范行为的法律后果，加大竞选失范行为的惩处力度，做到有法可依，有规可循。如《中华人民共和国刑法》中的破坏选举罪，要拓宽其适用范围，对于社区居委会选举中情节非常严重的破坏选举行为，也将其纳入破坏选举罪。对于在竞选过程中出现的违规违法等失范行为一经查实就应当取消其竞选资格，已当选的取消其当选资格，并视其情节轻重给予相应的处罚。除此之外，还应当剥夺其一定期限的竞选资格，让违规竞选者若干年内不能再参加竞选，以提高其失范成本，打消其实施失范行为的念头。候选人与选民居住于同一个社区之中，要查证竞选失范行为就要依靠广大选民，从发动群众和引导群众上下功夫。首先要说明哪些行为是不允许的，让选民了解相应的法律法规和选举规范。其次要教育选民认识到选举的重要性，使其知晓公平公正的竞选是居委会直选的精髓，让其在选举过程中自觉抵制和制止竞选失范行为。第三要说明如何证实竞选失范行为。要提高选民的证据意识，让选民学会有意识地收集和保存相应的证据。第三，完善社区民主机制，减弱竞选失范动机。社区民主包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督⑤，显然，选举只是社区民主中的一个部分，而非全部。竞选失范行为人之所以要实施失范行为，甚至是付出大量的金钱成本，就是期望当选后能够凭借自己手中的权力获得更大的回报。因此，要想规范竞选行为，消除竞选失范现象，除了完善选举制度，加大惩处力度之外，还要从源头做起，即完善社区民主决策机制、民主管理机制和民主监督机制。一方面，要充分发挥社区党组织的领导核心作用，加强对社区居委会的领导，同时强化社区居民代表大会的决策和议事功能，避免居委会权力过度集中。另一方面，要建立健全社区监督体系，加大对社区居委会的监督力度，通过开展居务公开、财务公开，将社区事务置于居民的有效监督之下，让别有所图者无法以权谋私、中饱私囊，从而降低竞选失范的欲望。第四，完善罢免机制，使不称职者得到及时撤换。罢免是选举的延伸，选民不仅有权选举自己信任的人担任居委会成员，而且有权罢免不称职的居委会成员。同时，完善的罢免机制能够让那些企图通过不正当途径当选后以权谋私者，无法实现其长期敛财的梦想，降低试图实施失范行为的竞选者在当选后的收入预期，从而弱化其实施失范行为的动机，减少竞选中的失范行为。因此，建立一套切实可行、行之有效的居委会罢免机制对于规范竞选行为具有极其重要的意义。就当前情况而言，需要从以下几个方面入手：一是明确罢免权只能由选民行使，其他组织和单位，尤其是街道不能代替选民罢免居委会成员，并通过宣传教育让选民知道对于自己不满意的居委会成员有权提出罢免。二是罢免门槛不能过高。有的城市社区对罢免案受理的人数要求过高，如天津市、上海市、辽宁市等地罢免案受理的人数要求是本社区五分之一以上的居民或三分之一以上的居民代表，这一门槛显然过高。北京市规定十名以上居民代表或十分之一以上的户代表联名即可，但却缺少了选民直接提议的可能。三是受理单位不能是居委会。尽管居委会是社区自治的主体组织，但罢免居委会的提案显然不能由居委会本身受理，而应当由社区党组织或街道办事处来受理。四是灵活组织罢免表决。由于社区居民的参与意愿较低，召开半数以上选民参加的罢免会议是非常困难的，因此要采取灵活、恰当的方式来组织选民进行罢免表决，以降低罢免的组织成本，同时也可避免有些社区借口无法召开半数以上选民参与的居民会议而拖延时间，不组织罢免表决。总之，减少社区直选中的竞选失范行为需要多管齐下。要通过程序的完善，弥补制度漏洞，不给失范行为人可趁之机。还要加大惩处力度，让其不敢以身试法。更为重要的是健全社区自治机制，弱化甚至消除竞选者的失范动机。
作者:吴猛 单位:安徽大学马克思主义学院
