摘要：煤矿安全投资资金管理是一项系统工作，除了需要煤企构建自身制度安排以外，还需要财政、税收和安监等部门积极作为。当前我国煤矿安全投资提取规模总体不断增加，使用规范性也显著改善，相关部门的监管力度也持续强化。但也存在一些问题，体现在国家财税政策支持力度有待强化、安全资金监管政策效率偏低以及安全资金使用效率有待提高等方面。对此，需要引起政府有关部门重视，并采取跨部门行动，促使有关规定得到良好执行。
关键词：煤矿安全；安全生产；安全投资；资金管理
0引言
长期以来，煤矿安全事故多发，不仅造成严重社会问题，影响了党和政府的形象，还对煤矿工人及其家属带来极大伤害，成为我国社会发展中不可磨灭的伤痕。为了提升煤矿安全水平，需要做好充分的专项资金保证。从2004年开始，在煤企改制基本完成的背景下，煤企安全资金制度得以建立并逐渐完善。到2010年底，过去7a间专项资金计提总规模超过3000亿元；到2016年底，过去10a安全专项资金总规模近4000亿元。尽管规模很大，然而从员工平均投入率指标来看，我国的水平值为290.23美元/万人，与美国等西方国家的差距很显著，后者高达812美元/万人。随着我国经济社会的不断进步，积极寻求国际地位提升，各个产业也积极进行国际业务开拓。如果煤矿安全不提升至与发达国家相当的水平，将会影响我国经济的国际影响力，并且也不利于提升我国经济发展成果的公众认可度。为此，需要继续强化煤矿安全资金管理，以便为煤矿作业安全提供充足的资本保障。而要提升安全资金管理的有效性，就有必要充分了解其现状，尤其要对其中存在的问题进行讨论。
1中国煤矿安全投资历程
1.1计划经济阶段的煤矿安全投资
该阶段跨时1949年~1978年。从1949年新中国成立后，煤矿生产是按照计划经济模式进行的，在安全投入方面，被作为费用性支出的一部分，并被计入企业折旧，折旧比例通常在10%~20%。
1.2改革开放初期的煤矿安全投资
该阶段分布在1979年～1992年。伴随着国企改制持续进行，煤企在安全投资方面逐步规范化、专项化。在1987年以前，国家经济委员会（2003年撤销，为现在商务部前身）对煤矿安全进行统一管理，并划拨经费予以专项支持。从1988年开始，煤企改制第一阶段完成，成立了统配煤矿企业，安全投资不再由国家经委拨款，其资金来源于下属各个煤矿的维检费，收取标准为0.50元/t，年度资本规模约5千万元。到1992年，维检费收取标准上调，达到1元/t。
1.3煤企经营制度转型阶段的煤矿安全投资
该阶段跨时1993年~2003年，期间煤企经营活力进一步被释放，资本规模快速扩大，生产安全资本规模更大。从1993年开始，安全资金被作为维检费的一部分来安排使用，在实践中表现出很多问题，尤其体现在有关资金被挪作他用，导致资本保障不足。从1995年开始，煤炭部规定，要求各个煤矿需要按照年度实际产煤量来提取维检费，并将其中30%以上用作安全支出。2002年，《安全生产法》出台并正式实施，规定煤企安全资金应当与实际规模相适应，而且需要满足特定的设备、人员规模需求。2003年，对煤企的安全资金提取情况做出硬性规定：该项安全资金提取不足或者被非法挪用的，安监部门须责令其加以改正，并处以5万元以下行政处罚；如果造成生产事故，须停止作业并追究直接责任人法律责任。
1.4煤企管理政策完善时期的煤矿安全投资
从2004年开始至今，为了根治煤矿生产领域安全事故频发，发改委、财政部以及煤监局等部门连续多项规定、办法以及实施意见，确保煤企在安全资金方面有足够投入，并对投入资本使用情况加强监督。2005年，财政部联合安监局等4个部门规定，要求各个煤企的安全资金不得低于各地最低标准。2006年，财政部、海关等部门出台规定，对煤企购买安全设备予以支持，其中，如果安全设备用于煤层勘探和开采，安全设备不予征收进口税。2007年与2008年，财政部联合税务总局出台规定，对企业采购的安全生产设备进行税收优惠，并给予企业所得税返还支持，鼓励其加强安全方面的投资。从2012年开始，煤矿安全投资的资金管理规范趋于完善，行业安全水平也有显著的提升。2012年3月，财政部、国家安监局总局对煤企安全投资制度进行全面检视，对许多地方进行修改，同时增加了许多条款，并于同年11月推出《安全生产费用管理办法》（下文简称《管理办法》），主要包括如下值得研究注意的内容：（1）组织专门人员对安全资金的月度、季度使用情况进行跟踪监控，一旦发现问题，要求及时纠正，拒绝纠正的，在全行业通报并进行罚款；（2）安全资本除了用于生产设备购买外，还需要为作业人员提供充足的救援演练、安全预防演练，并且在出现事故后立即投入使用，不得出现延迟。
2煤矿安全投资资金管理现状分析
客观地说，在2004年以后，煤炭行业的安全资金充足率有显著提升，在一定程度上推动了煤炭作业的安全水平。尤其是在2012年以后，随着有关制度不断完善，安全资金有了更加健全的制度保障。
2.1安全专项资本提取规模现状
2004年之前，煤矿安全资金不仅规模小，而且许多煤企还存在严重的拖欠现象，拖欠总规模截至2003年底达到了690亿元。同时，关于资金的使用规则也不具体，导致许多安全专项资本被违规使用，在一定程度上加剧了煤矿安全保护设施不足。2004年以后，安全专项资本提取规模不仅标准更高，而且实际提取规模逐年增长。根据统计，自2004年～2011年，专项资金的总规模为3245亿元。与此同时，重点产煤地区的专项资金规模也得到较好保证，在很大程度上遏制了煤矿事故高发态势。
2.2煤矿安全资金使用情况
要切实保证煤矿作业安全，提取充足的专项资金是第一步，更加重要的是确保这些资金按照有关规定被合理、合法而有效地使用。2012年以来，我国煤企在“一通三防”项目上已经投入有效资金共计975亿元。其中，在运输系统、矿井供电和通风系统升级方面的资金规模超过570亿元。比如，截至2016年底，辽宁省在煤矿作业人员安全培训、安全设备检查和更新等方面投入的资金规模超过70亿元，不仅有效改善了一线操作员、技术员的安全意识，而且有效改善了紧急避险通道的畅通性，能够及时预防和发现安全隐患，安全事故急剧下降。
2.3安全资金监督现状
为了确保安全资金合理使用，国家安监局、财政部等部门不定期地对各个煤企进行巡查，在检查安全设施、设备完整度的同时，对作业人员安全意识、安全演练充足性等也要进行评估。如果评估结果出现问题，会及时向社会公布监督报告，并督促煤企及时采取纠正措施；对于需要停业整顿的，不得允许其“带病运行”。根据2016年山西省安全资金使用情况调查结果，提取总规模达到550亿元，全部被用于安全管理，其中，72%被用来对矿井瓦斯进行监控、抽取和应急处置。同时，也发现部分企业在资金使用方面存在虚报金额、虚构使用事项等问题。
3煤矿安全资金管理中的问题分析
煤矿安全资金的提取和使用情况总体趋于好转，然而，即使是在近年，各地仍然出现煤矿事故，这表明安全资金的提取、安排使用以及监督方面存在缺陷。主要体现在财政政策支持不足、安全监管效率偏低、专项资金使用计划科学性不足等方面。
3.1国家财税政策支持力度有待强化
2008年以前，为了鼓励煤企积极投入安全专项资金，国家的财税政策支持主要体现在2个方面：①在向企业征税时，允许将专项资金计入成本事项，因此可以事实上抵消部分税收；②在煤企进口或者购买安全设备时，基于进口关税免征以及所得税优惠，这主要出于鼓励企业对设备进行升级改造的目的。从2008年开始，根据新的会计准则，对于安全专项资金，不得在税前以“生产成本”或者“设备折旧”名义加以扣除，而是要被计入“盈余公积”。按照该规定，安全专项资金仍然需要交税，只是相当于交税期限被延迟1个会计周期。相比较于税前扣除，这种方式只能让企业“免费使用”该资金中的税收部分一段时间，在下1个会计周期，仍然需要被计入纳税项目。与此同时，在进口优惠等事项上，设备范围进一步被压缩，由原来的32项减少至19项。
3.2安全资金监管政策效率偏低
按照现行《管理办法》以及会计准则有关要求，煤企的安全专项资金属于“盈余公积”，并被计入“专项资金”，其日常运用和管理由企业自主控制。这就为监管带来较大挑战：一方面，内部审计人员只对支出事项的合法性、会计标准进行审查，并不负责对资金的使用项目进行评估；外部监管人员不具备专业会计知识，即使能够接触到企业账目，对资本流动的性质也无法做出专业判断；如果安监部门组织财政、税收等专业人员审查煤企账目，则需经过较长的流程审批，加之长期存在的监管腐败，煤企专项资金使用方面的漏洞难以被及时发现和披露。由于监管政策效率低，在部分情况下甚至形同虚设，导致资金计提和使用中的问题很难被提前或者及时发现，很容易加剧企业生产中的安全问题。
3.3安全资金使用过程效率有待提高
煤矿作业会面临十分复杂的地质和水文条件，一旦这些环境出现变化，就会导致安全设备、安全人员消耗增加。比如，如果在开采过程中出现煤层过于破碎，就需要重新勘探和搭建综采工作面，在这个过程中，就会导致原来的安全设备废弃，从而导致安全资金被无效使用。再比如，在设备采购过程中，由于招标科学性不足，采购的设备如果出现不匹配现象，就会导致设备报废，这也会导致安全专项资金被无谓消耗。
4结语
（1）现代安全投资资金管理经历了4个阶段，尤其重要的是2004年以后，有关政策逐渐成熟，不仅在系统化方面更强，而且执行力度更大。（2）从安全资金提取、使用和监管等3个方面的分析结果来看，该项资金的总体规模越来越大、使用比例也在稳定中有所提高，而且监管力度也越来越严，然而其中仍然存在一些不足之处。（3）煤矿安全资金管理中的问题则体现在国家财税政策支持力度有待强化、安全资金监管政策效率偏低以及安全资金使用效率有待提高等3个方面。
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作者:谢丽 单位:西安财经学院行知学院
