第一篇：新形势高校预算管理体制探究
摘要：
随着新预算法和新高等学校会计制度的出台以及政府部门预算改革的不断深入，高校预算管理工作面临新的挑战。高校预算管理部门应不断革新预算管理体制，积极适应各种新局面，为学校的可持续发展保驾护航。
关键词：
预算管理；预算法；制度
高校预算管理是高校财务管理工作的核心，随着新的《中华人民共和国预算法》和新的《高等学校会计制度》的出台以及政府部门预算改革的不断深入，高校预算工作将面临一系列新的挑战。高校只有通过改革自身的预算管理体制来适应不断变化的内部和外部的环境。浙江大学城市学院作为一所独立学院，要充分认识学院预算管理面临的外部环境变化，全面梳理学院预算管理现状，剖析存在的问题，积极探索适应学院发展的预算管理模式.提出相关对策和建议，才能保障学院顺利实现办学目标。
一、高校预算管理工作面临的新局面
浙江大学城市学院面临的外部环境变化主要有三个，首先是浙江大学城市学院预算将全部纳入杭州市市级部门预算，学院预算编制都应该按照杭州市市级预算编制要求。其次新的《中华人民共和国预算法》对高校预算管理工作提出的新要求。最后新高校会计制度也对学院的预算工作产生了重要的影响。此外随着学院不断发展，学院内部环境也有所变化，对此学院预算工作也要有新的举措。
（一）2016年政府部门预算编制新特点
（1）加强项目支出预算管理。规范预算项目设置，加大项目精简、整合力度，控制和减少项目数量，在保障运行维护合理需要的前提下，更加突出重点。做好项目前期准备，确保项目在纳入项目库管理前已经完成遴选、论证、审核等必要程序，入库项目必须有充分的依据、明确的实施期限、合理的预算需求和绩效目标等，做到“先预算评审后安排预算”的原则，同时加强“三公”经费管理，认真执行中央、省、市厉行节约，反对浪费有关规定。
（2）推进中期规划管理。试编中期财务规划，在编制2016年预算时，同步编制2016-2018年财政规划，强化规划对年度预算的约束，年度预算编制必须在中期财政规划框架下进行，增强预算的前瞻性和可持续性。
（3）加强存量资金清理盘活。完善预算执行与预算编制相结合机制，加快预算支出进度，严格落实指标分配下达的时限要求，加快财政资金分解下达和拨付进度，将预算支出执行率作为下一年度预算编制的重要依据，2015年预算支出进度低于91%的，部门2016年预算控制数原则上比上年压缩5%以上。建立健全财政存量资金的动态管理机制和定期清理机制，建立跨年度预算的统筹协调机制，避免新增结转结余资金。对部门预算结转资金两年及以上仍未使用完毕的，即2013年及之前的结转资金，一律视结余资金，收回市级财政统筹使用，对不足两年的结转资金，要加快预算执行，不需按原用途使用的，经批准可调整用于其他急需领域。从严控制一般公共预算结转项目，对当年结转和结余资金比上年增加较多或累计结转和结余资金规模较大的部门，要适当压缩2016年预算资金。
（二）新预算法对高校预算管理工作提出的新要求
2014年8月31日中华人民共和国第二十届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了新的《中华人民共和国预算法》，将于2015年1月1日起实施。新的预算对学院预算管理工作提出了新的要求。
（1）公开透明。新的预算法新增了第十四条，“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。本条前三款规定的公开事项，涉及国家秘密的除外。”作为杭州市市级部门预算的一部分，浙江大学城市学院预算也被要求在预决算批准后20个工作日，在政府或部门门户网站上公布，“三公”经费预决算随同部门预决算一并公开，并长时期保持公开状态。
（2）建立跨年度预算平衡机制，严控债务风险。预算平衡是预算编制重点，原来预算法规定地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则，不列赤字。新预算规定各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足，作为实现跨年度预算平衡、调节年度预算资金多少的重要工具。也就是说，一个预算年度内预算资金不够用了，出现赤字了可以通过预算稳定调节基金来弥补。除了用预算稳定调节基金来弥补赤字外还可以通过举债的方式来弥补。新预算法同时从六个方面对地方政府举债做了严格的规定，严控地方政府债务风险。一是举债主体，规定只能是经国务院批准的省级政府，二是用债方向，要求只能是用于公益性资本支出，不得用于经常性支出，三是债务规模，实行债券发行限额管理，不能超额发行，四是还债能力，应当有偿还计划和稳定的资金来源，五是管理机制，规定了有关的债务风险评估预警机制等，六是法律责任，明确规定了违规举借债务或为他人债务提供担保的法律责任。
（3）细化预算，重视审查监督。针对现实中出现的预算过粗、“看不清、弄不懂”等问题，新预算法规定决算草案应当与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出。一般公共预算应当按照功能分类和经济分类编制，分别反映预算的支出方向和具体支出用途，按保障功能分类编列到项（类、款、项三级），按经济性质分类编列到款（类、款两级），通过二者结合，全面反映预算支出的全貌。新预算法规定预算和决算草案要经本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查，或者送交本级人民代表大会常务委员会有关工作机构征求意见，并规定了审查的时限要求等内容，还增加了“政府各部门负责监督检查所属各单位的预算执行，及时向本级政府财政部门反映本部门预算执行情况，依法纠正违反预算的行为。”“公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告。”这两条。
（三）新高校会计制度对预算的影响
（1）修正的权责发生制。新会计制度采用修正的权责发生制，对固定资产计提折旧和对无形资产进行摊销，虽然折旧和摊销没有直接计入费用，不会影响支出科目，但还是可以准确反映高校资产的现实状况。有利于我们对学院财产真实情况的掌握，为预算工作提供了新的参考依据。
（2）取消“借入款项”。负债类科目中取消“借入款项”，其核算内容由一级科目“短期借款"和“长期借款"来核算，可以准确反映高校的负债状况，可以进一步了解高校的偿债能力。短期借款的金额就是下年度预算必须要安排偿债的金额。为整个学院的预算平衡提供了更直观的决策依据。
（3）基建纳入事业会计来核算。将基建会计核算的内容纳入事业会计来核算使预算编制的内容较以往更加全面，实现了收入和支出的配比，更加真实的放映了教育成本信息。基建支出是学院支出的重点，也是生均教育成本的重要组成部分。将基建纳入事业会计来核算为预算编制原则赋予了新的内涵。
（四）学院发展内部环境的变化
（1）收入增长趋缓，刚性支出增加较快。由于目前学院招生人数已维持在一定的数量，无法再进一步增长，故作为学院主要收入来源的学费收入，在近几年来趋于稳定，无法进一步增长。其他收入虽有一定数量增长，但占整个收入中的比例还较低。于此同时学院日常运行费刚性支出增长较快。随着学院缺编教师的逐步到位、养老金并轨与物价水平上涨，学院人员经费、社保经费、物业管理托管费等支出逐年增长。学院建院已15周年以上，教学、科研仪器设备已进入更新期，基础设施需进行大规模维修改造，资金需求逐年增长。
（2）还债压力继续存在。浙江大学城市学院作为独立学院，政府财政投入有限，前期基础建设投入较大，主要是依靠借款。在目前学院收入增长趋缓，刚性支出增加较快的背景下，学院要安排偿债支出预算，还是显得捉襟见肘，做到无赤字的平衡预算还是很困难的。
（3）精简的预算管理机构与精细化的预算编制要求间的矛盾。学院负责预算编制的部门是计财务部，具体负责相关事宜的是计财部财务管理办公室。计财部财务管理办公室总共有三人，主要负责学院的预决算管理（学院内部预决算和杭州市预决算），学院报表编制，托管合同管理，财务系统维护等工作。
二、目前学院预算编制存在的问题
（一）预算执行率低下，没有监督管理体制
从近几年的预算执行情况看，学院的预算执行率较低，这里有部分预算因为上级单位拨款较晚的，客观原因。也有很多是做预算时就不够精细，使得预算金额不准确，不科学。预算金额较高，而实际支出相对低。没有很好的预算执行监督措施也使得学院各单位宁可高报预算，也不要少报预算，到时候调整预算比较麻烦，而多报了预算无非到年度被零基收走，没有相应的奖惩，缺乏事后绩效评价体系。
（二）预算不够公开透明
预决算公开是预算监督的前提，公开透明预算应具有完整、多维、具体、规范、易懂、便利、及时等特性。预算透明的目的是促进效率，保障预算经费负责人承担预算责任的一种方法。目前，学院综合预决算作为单位内部资料，公开范围、内容具有局限性。公布内容也只是粗略的晒下账单，没有将预算的明细情况晒出来，始终是犹抱琵琶半遮面。
（三）预算编制不够精细
部分预算项目进行立项时，没有遴选、论证、审核等必要的程序从，有些程序也只是走走过场。编制时也是对项目做一个笼统的资金需求估算，需求里面含有较大的水分。还有部分预算与实际不符，导致出现大量的调整预算，这种情况多出现于固定资产的采购预算中。
（四）预算编制制度建设落后
随着学院被全额纳入杭州市市级部门预算，学院的预算编制工作应该遵守市级部门预算编制要求，遵照市级部门预算编制规程。学院应该结合新预算法和杭州市相关市级部门预算编制要求来制定新的学院预算编制相关规章制度。学院在这方面规章制度上的建设明显落后。没有从制度上对学院预算编制工作及预算执行情况监督进行保障。
（五）预算管理力量薄弱
浙江大学城市学院性质是独立学院，财政体制是自收自支单位，经费以自筹为主，为节省开支，部门人员十分精简。计财部作为具体负责学院预决算管理的部门，需编制学院综合预决算、杭州市预决算二套系统，随着预算编制要求不断提高，预算编制全面、精细、绩效管理是趋势。杭州市财政局要求预决算公开后，工作量将进一步加大。目前预算管理机构人员精简与预算管理要求不相适应，学院需适当充实计财部等预算管理力量，确保学院预决算工作顺利、高效开展，提高学院预算综合效益。
三、新形式下学院预算体制建设的建议
（一）领导重视，加强学院预算管理力量
预算管理是高校财务管理工作的核心，学院领导应当高度重视这项工作，对其全过程经行严密监控，不仅要重视预算，还要密切关注及监控每个阶段的预算执行情况，对决算要做好事后绩效评价，管好学院的钱袋子，优化资源配置，确保运转，保障重点，有效支撑学院全面提高综合办学实力，努力打造一流应用型本科教育品牌的目标。同时要加强学院预算管理班子力量，适当充实预算管理工作人员。确保学院的预决算工作顺利、高效的开展。
（二）全面清理存量资产分布
预算分配本身就是一种资源配置。全面清理学院存量资产，对现有房产用途及分布、结转结余资金分布、设备所属单位及专业与学科分布进行核实。摸清家底，才能优化资源配置，提高预算效益。
（三）提高预决算公开透明程度
遵照新预算法的要求在预决算批准后20个工作日，在政府或学院门户网站上公布学院各项预决算文件，“三公”经费预决算随同部门预决算一并公开，并长时期保持公开状态。
（四）建立健全预决算管理制度
加强学院预决算管理制度建设，根据新的《中华人民共和国预算法》和杭州市市级部门预算编制要求及规程来制定学院的相关决算编制及管理要求。让学院内部预算编制与杭州市市级部门预算编制接轨。从制度上来保证学院预决算工作的顺利开展，对预算编制工作不及时，预算管理混乱，预算执行率差的单位按规定进行处罚，对相关个人也要进行追责。让整个预算工作有法可依，有章可循，使预算编制工作及时顺畅，预算管理监督有力，整个预决算公开透明，学院资金能高效运转。
（五）提高学院预算编制精细化程度
严格遵照杭州市相关规定，基本支出、项目支出的功能科目从“款”级细化到“项”级，经济科目细化到“款”编制。强化经济科目预算控制，对“三公”经费以及会议费、差旅费、培训费等经费实行预算单列管理。通过对历年经费执行情况进行分析，再结合本年度的实际情况，把预算金额尽量做细做实，尽量减少预算调整，提高预算执行率。同时还要将预算绩效体制贯穿预算编制始终，单位申报项目要突出绩效目标，对支出预算的审核要着眼于项目的经济性、效率性的评价，项目执行完毕要开展绩效跟踪和评价，并将结果应用于预算编制。通过实行全过程预算绩效管理，切实提高预算资金的使用效益。
（六）加强预算执行情况监督
每个月都要都要对预算执行情况进行监督，对那些预算执行缓慢，预算执行率低的单位要求其对情况进行说明，查找预算执行缓慢的原因，及时加快预算执行进度。对于全年预算执行率低于91%的单位，新一年的部门预算控制数原则上比上年压缩5%以上。对部门预算结转资金两年及以上仍未使用完毕的，一律视结余资金，收回学院统筹使用。对于全年预算执行率差的单位要在年终绩效考核中有所体现，对相关个人要追责。在落实预决算公开透前提下，欢迎每个教职工对学院的预决算工作进行监督。学院预算管理是一个系统工程，是学院财务管理工作的核心。要通过科学的手段，合理安排学院资金，做好统筹谋划，确保学院各项工作顺利、有序的开展，管好学院的“钱袋子“，把好钢用在刀刃上，最终使学院能健康、可持续的发展。
作者：王炜 梁文娟 韦志贤 单位：浙江大学城市学院
参考文献
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[5]李智博.预算管理视角下新高校会计制度改革初探[A].管理观察，2014-8
第二篇：高校预算管理认识
[摘要]
随着国家对教育经费投入的不断增长，高校经费不断增加，预算管理在高校的各项工作中显得更加迫切和重要。预算管理水平反应了学校的综合管理水平，直接影响各项工作的开展。提高对预算管理重要性的认识，解决预算工作中存在的问题，是做好高校预算管理的一项重要任务。各高校应高度重视，统一领导；充分考虑预算的规划性、急需性；创新预算管理模式；加强预算执行的考核机制，强化预算的严肃性；加快支出进度，以此加强预算管理工作，提高工作效率，促进学校发展。
[关键词]
高校；预算管理；前瞻性；问题；创新管理
随着高校教育事业发展的需要，教育经费的不断增长，财政部门对各高校预算管理的要求越来越高，出台了很多政策、制度。各高校为了适应形势发展的需要，在不同程度上也加强了预算管理工作，但仍然存在不少问题，尤其是对预算管理的认识还不高，重视程度还需要进一步提高。
一、预算管理中存在的问题
(一)缺乏对预算工作重要性的认识
一直以来受到过去传统观念和意识的影响，对预算管理的认识还停留在过去时代，仍然没有摆脱过去预算体制的影响，没有将做事与经费需求很好的结合到一起。预算工作依靠财务部门的现象较为突出，总认为预算工作是财务部门的事情，基层预算工作显得十分被动。
1.从现代预算管理角度出发，必须先有预算，才能有支出，没有预算就不得支出。预算单位必须先确定要做的事情，并纳入规划和计划当中，才能配以资金的预算。反之没有事情，资金预算也不能成立。这就对预算单位的规划和计划提出了较高的要求，通过预算管理水平能够反映出单位整体的工作水平。
2.现代预算要求专款专用，安排打酱油的钱不能用于买盐，调整预算需要有程序。但在执行过程中，预算单位往往会出现预算约束观念淡薄的现象，事先预算过于简单，执行过程中再进行调整，导致了预算资金使用效率低下。
3.对预算管理中资金使用效率的认识存在偏差。现代预算管理要求资金使用周转速度，强调支出进度，防止资金沉淀，当年的预算资金要求当年支出。受过去传统理财观念的束缚，人们往往还认为预算资金审批下来之后，支付工作就是自己的事情，早支出晚支出一样，支付不出去的资金单位可以留存。产生这一问题的根本原因，是预算单位没有大局意识，没有真正理解财政部门加快预算支出对经济的调节作用。
(二)预算编制时间点存在客观问题
高校工作结点往往是以学年度为一个周期，包括考核与工作计划，而财政预算是以自然年度为周期，造成工作周期与预算周期的不一致。每年10月份，按照财政要求，就要开始下一年度的预算，此时学校新学年的工作刚刚开始，而且上一年度的资金支付压力还未缓解，很多项目正在实施过程中，下一年度的工作规划和任务还没有摆在桌面上来，也不可能认真考虑下一年度的重点工作，这样就造成了预算编制工作时间结点存在相当的困难，出现了预算编制时间短,论证不充足等客观现象。预算管理是一个系统工程,预算编制作为整个预算管理的起点,需要预算单位下一年度整体工作布局的确定。确定好下一年度的重点工作任务和重点投资方向，才能指导各单位制定下一年度工作计划和重点工作，是从上到下和从下到上的过程。然而，实际情况是，在上级时间要求的催促下，预算工作往往是由财务部门牵头,其他部门被动参与的情况下完成，在积极性不充足，编制依据不充足的情况下编制的预算，质量不高也就在所难免。长此以往，周而复始。
(三)预算编制相关因素考虑不全面
有些高校预算编制一直沿用的方法是，以上一年度的实际支出为基础，考虑下年度影响财务收支的各种因素，来确定新年度的预算，也就是“基数＋增长”的方法。这种情况下，不可避免的产生上一年度的各种不合理支出再次出现，预算金额一年比一年高。资金哪里要的急就往哪里安排，预算指标没有约束力，起不到预算的权威性和调节性。
1.缺少预算绩效评价体系。在上一年度预算执行后，对预算执行情况及执行效果缺少考核，只是对资金执行进度和项目执行情况有初步的统计，对未能按预算执行、超支和调整较大的情况没有惩罚，有些部门为了保证下年度不消减预算指标年底突击花钱。对收缴学费、创收等行为奖励力度较小，难以调动预算管理的积极性。
2.对现有存量资产与预算新增资产的结合不够。预算属于投入性的增量资产，而现有资产是属于存量资产，为了发挥存量资产效益，应该是存量资产决定增量资产，增量资产刺激存量资产，进一步优化存量资产的使用效能。凡存量资产能用够用的就应严格控制增量资产，存量资产不足需求的，通过增加增量资产带活存量资产的使用，存量资产报废或不具备使用需求条件，方可投入所需的增量资产。近年来在上级部门的大力推动下，各预算单位资产管理取得了较大进展，建立了资产管理网络平台，每个单位都能够随时了解本单位的资产存量，这为资产的使用、资产的调拨和项目预算提供了参谋作用。关键是预算单位需要建立和完善资产保值增值的机制，对各部门资产持有数额进行有效评估，鼓励事业发展与资产使用的有机配套，加强预算资金向事业发展需要的部门倾斜。
3.预算编制人员问题。预算工作不仅是财务部门的主要工作，也是预算单位其他部门的主要工作。预算的执行和各项政策的落实，是一个“全民”实施的过程。预算单位各部门相关人员缺少对财务政策的学习和把握，也是预算工作质量不高的重要因素。当前，各项改革和政策出台较快，虽然从上到下对这些政策和制度会进行有效的宣传讲解，但要让预算单位各部门相关人员都掌握和执行，确实有一定的困难。
二、预算工作的前瞻性
(一)预算管理具有前瞻性
一方面预算管理的时间期限决定了要有超前的思维，另一方面预算管理要与规划实施紧密结合。按照上级部门的有关规定，每年十月份要申报下一年度的预算，批复与执行期均是下一年度，执行期一般从下一年度的3月份开始到年底结束。各预算单位必须事先进行专项预算项目库的建设与评审，至少要在每年的4月或5月份就要启动下一年度的专项预算工作，比项目批复时间要早一年的时间，而预算单位往往在3—4月份刚刚启动当年的工作。这就对各部门提出了很高的工作要求，在布置安排当年工作的同时，要对来年工作进行谋划。一个教学项目的产生不是孤立的，背后是一个专业的可持续的发展；一个校园环境建设改造项目，背后是校园规划的延续与配套，是对未来三年或五年规划的具体实施。因此，对项目的申报与把控，至少要想到前后三年，对项目连续效应有很清晰的前瞻性，做到分步而行，前后接应。
(二)预算编制是预算管理的根本
过去曾经论述过“抓两头带中间”的专项工作方法，一头是项目预算，另一头是项目的验收，中间是项目的采购执行环节。按照财政的规定，申报的预算需提供详细的预算明细，专项经费要组织进行第三方评审，凡评审并批复下达的预算原则上不允许进行变更，批复的预算作为第二年执行的依据。这就要求我们在预算编制过程中，要经过认真的调研，形成成熟的方案，列出可执行的预算明细。过去那种先将预算对付过去，执行时再说的粗放式管理方式，已成为历史，远远不能适应现在的政策要求。由于预算编制的严肃性，形成了种瓜得瓜、种豆得豆的局面，预算编制做的扎实可信，执行就顺利。反之，预算环节出现问题，在执行过程中就会出现问题，就会埋下不规范或违规的隐患。
三、加强预算管理工作的措施建议
(一)高度重视，统一领导
预算单位高度重视，坚持统一领导，是加强预算管理的前提。要摆脱预算管理中的被动局面，改变让预算编制、支出进度逼着走的现象。单位整体规划及工作安排要与预算管理的节拍保持一致，下一年度预算的项目库建设最晚要在在本年度中期开始建立，根据单位建设发展和信息化的规划，早策划、早预算、早形成、早评审。预算单位每年十月份研究下一年度的工作规划，提出资金投入的原则性意见，为十月份启动的下一年度预算编制做好导向作用。
(二)充分考虑预算的规划性、急需性
在预算编制的过程中，要按轻、重、缓、急进行排序，优先安排急需可行的项目，做到人员经费按人数，公用经费按定额，专项经费按项目。经费预算考虑到具有前瞻性的特点，必须与规划相结合相配套。局部建设一定要符合学校整体规划与布局。
(三)创新预算管理模式
全面预算管理是高校财务管理的趋势和要求，在执行过程中，应根据各学校的实际情况积极落实，尤其是创新预算管理工作的模式、方法。有很多经验可以借鉴，但最好要与学校实际相结合，以量化管理为出发点，以调动各方面积极性为目的，以规范、高效、节约为目标，使预算管理工作形成良好的机制。
(四)加强预算执行的考核机制，强化预算的严肃性
建立学校各部门预算执行情况的绩效考核机制，主要包括预算执行的真实性、合法性，预算执行的绩效性，支出进度完成情况。对预算执行情况较好的部门进行奖励，对绩差的部门给与惩罚。只有保持一定的检查考核力度，才能引导各部门主动学习财务政策，遵守各项财务规章制度。
(五)加快支出进度
从财政的要求来说，当年的任务当年要完成，当年的预算要当年支出完成，这对预算单位的压力非常大。一是加速批复工作。预算项目单位内部审批后，要进行第三方财政性评审，这是项目合理性原则的重要环节。前期工作抓的紧，会给后面执行预留更多的空间。二是简化支出程序环节。严格、严密是现代的主流，审批把关也是正确的，但过多的程序和手续会影响支出进度，一个事项多人签字，多个部门审批，易造成责任的不明确。三是积极开展工作。支出进度表面是财政经费问题，根本是任务完成的问题。强调支出进度，实际上是强调工作开展的进度，只有将事情执行完成，才能谈的上支出问题，这样的支出进度才有可靠的保证。
作者：李春艳 单位：北京电子科技职业学院经济管理学院
[参考文献]
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[2]林叶.高校预算管理探索[J].财经界，2015(36)
[3]李现宗，毕治军，颜敏.高校预算管理转型研究[J].会计研究，2012(12)
第三篇：中期财政规划高校校内预算管理
摘要:
当前我国正在大力推进预算管理制度改革和中期财政规划，本文着重分析在这一背景下，我国高校预算中校内预算管理在组织、技术及绩效管理三个层面存在的问题，并提出解决问题的对策，以完善高校预算管理。
关键词:
高校；校内预算管理；中期财政规划
“凡事预则立，不预则废”，预算是高校财务管理的重要组成部分，直接影响高校的可持续发展。而校内预算是部门预算资金的再分配，反映高校财务管理的水平，因此只有做好校内预算管理，才能确保部门预算的顺利执行。为了提高预算前瞻性，规范预算管理，近两年国家加快了推行中期财政规划的步伐。2015年1月，国务院下发《关于实行中期财政规划管理的意见》(国发［2015］3号，以下简称为国发3号)，要求根据国民经济和社会发展计划，考虑国内外发展环境的变化，结合经济社会发展情况，预测未来三年经济社会发展状况及主要经济指标的基础上，由财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政计划，对未来三年财政收支进行统筹安排。财政部也于当月下发《财政部关于推进中央部门中期财政规划管理的意见》(财预［2015］43号，以下简称财预43号)，强调了中央部门实行中期财政规划管理的必要性，并指出了中期财政规划的总体思路。这意味着，从2016年开始，高校预算将着眼于长远发展战略，实行逐年滚动管理。在这一背景下，如何借中期财政规划的东风，全面提高高校校内预算管理水平，应该得到高校的重视。
一、高校校内预算管理的内涵与意义
高校预算是高等院校根据发展计划和任务编制的年度财务收支计划，包括部门预算和校内预算两部分。部门预算指学校依据上级主管部门要求编制的学校总体收支预算，校内预算则是学校与二级单位间的各项财政经费、自有资金的再分配。大多数高校按照高校财务制度中规定的“高等学校预算应当自求收支平衡，不得编制赤字预算”的精神编制校内预算，采取自下而上的编制方式，包括收入预算和支出预算，主要是通过对历年预算和决算数据的对比分析，测算出学校财政拨款、教育事业、科研事业、其他等收入，再量入为出，均衡编制次年的基本支出和项目支出，使学校的预算收支平衡。校内预算必须在遵循上级及财政部门制定的部门预算管理制度的基础上，结合高校自身管理的需要编制。校内预算管理是高校以预算为手段，对其教育资源进行优化配置、考核、控制的过程。校内预算是高校内部管理的工具，以满足高校内部科学化、精细化管理的需要，是对部门预算的进一步细化、完善和补充。它贯穿于高校财务管理的始终，是高等学校开展各项经济活动的重要基础。但是现阶段，我国高校校内预算管理在组织层面、技术层面、绩效管理层面存在着一些不足，亟待完善。
二、目前高校校内预算编制存在的问题
(一)组织层面
目前我国高校的校内预算编制基本都由下级部门上报，学校一级财务机构汇总平衡。由于财务人员对资金预算所对应的教学、科研、行政管理等具体业务情况了解有限，在预算编制和执行时更强调资金收支平衡和会计核算工作，对预算项目缺乏量化分析和科学论证，往往使得项目规划与资金供求相脱节，导致预算缺乏全局性、持续性和长期性。预算的可执行性较差，预算频繁调整难以避免，预算管理的资源配置作用不能充分发挥。基层部门常常缺乏对财务与会计知识的充分了解，预算管理意识淡薄，参与预算管理的积极性不高，错误地认为预算管理只是简单地“分钱”，导致财权与事权没有形成有机结合。此外，教学部门、科研单位、管理部门也缺乏主动参与意识，被动地接受财务部门下达的预算指标，这些都不利于调动各部门理财的积极性。
(二)技术层面
1．定位不准确，缺乏战略导向
预算管理最终是为学校的发展规划服务的，因此，校内预算应紧紧围绕学校中长期的发展规划进行。但是在实际工作中高校各部门只考虑自己小部门的利益，没有把学校长期的事业发展规划和年度工作任务作为自己编制预算的前提，预算编制追求短期效应，只考虑年度平衡，忽视了学校发展规划中战略目标实现的举措与校内预算管理之间的关系。这种短视在编制项目预算时表现得尤为突出:项目按年度管理，偏重年度收支平衡，缺乏连续性、完整性、可比性，财政富裕时，突击花钱，财政困难时，大量举债，预算编制没有持续经营的理念，资金使用效益不高;同时，制定预算项目不分轻重缓急，实行一刀切，数量多，层次单一，重点不突出。
2．编制方法单一，缺乏综合运用
高校编制预算的方法有很多，如零基预算、定额法、绩效法和综合预算编制等方法，目前主要采用定额法和基数增量法。定额法就是根据学校学生和离退休人数等基础数据，按照国家规定标准编制预算。基数增量法则是以上年度的实际支出为基数，简单加上所预测发展要求以及预防意外因素数额，采取“基数+增长”的方法编制。主要是对一些没有标准，根据历史习惯编制支出预算的经费，如三公经费、水电经费、医疗经费等，这种增量预算编制方法虽然具有简单方便、易于操作的优点，但是容易受到前期既成事实影响，使得上一年预算中的不合理因素得以沿袭形成刚性支出，偏离实际需求。这时所谓的“预算管理”实质上就是新预算套旧预算，几乎不考虑旧预算存在的问题和新预算的客观要求，导致预算安排与实际脱节，进而导致在预算执行过程当中不断调整预算甚至追加预算。
3．管理方法原始，信息化程度低
预算管理工作涉及领域广泛，做好基础工作是重中之重。基础信息既是编制预算支出的主要指标，又是财政部门核定财政拨款的依据。目前高校缺少预算编报的基础信息数据库，不便于获取学校的人员编制构成、工资状况、现有学生人数等基础信息资料，也可能造成同一时点不同级次的预算所报的基础信息不同。另外，目前高校没有统一的校内预算编报系统。各预算单位通过下发的表格进行编报，同时递交纸质版和电子版。财务部门对各预算方案进行人工汇总，工作量较大，影响效率和效果，也不便于数据存储和获取。各预算单位也无法随时跟踪预算的审核批复情况，信息的双向沟通不顺畅。
(三)绩效管理层面
预算绩效评价是预算管理的重要环节，它是对上一轮预算结果的分析与评价，也为下一轮预算编制提供了重要参考依据。在实际工作中，许多高校只注重预算编制和执行环节，忽视了对预算执行结果进行绩效评价，没有根据绩效评价结果实施应有的奖惩措施，导致有些部门为了保证下年度不被削减预算指标，在年底突击开支，造成严重浪费。
三、中期财政规划背景下加强高校校内预算管理的对策
(一)组织层面
按照“国发3号”要求，中期财政规划的基本原则之一就是统筹当前与长远规划，财务人员要更新分析方法和技术，做好对宏观经济、财政收支的预测，以及对各类财税政策变化的效果评估和敏感度分析;加强对编制方法、预测模型、统计工具、数据运用等专业知识的学习，提高预测分析能力。另外，还应意识到预算管理不仅仅是高校财务部门的工作，而是整个单位的内部资源的整合优化，预算管理的系统性和战略性要求各个部门应该共同参与预算管理。应该在确定预算目标、编制预算的过程中，让教学院系、科研机构、相关职能部门广泛参与进来。要认真核实所申报经费的内容和测算依据，兼顾学校各级部门的利益，经过自上而下和自下而上的多次反复沟通，形成校内预算草稿，报学校财经领导小组审核，经学校批准后，形成正式预算，下达各部门执行，发挥预算的促进功能，使预算在基层部门执行时有更好的效果。
(二)技术层面
1．战略导向:推行中期财政规划，做实项目库管理
“财预43号”中提出中央部门中期财政规划管理的总体思路是实行逐年滚动管理，具体来说，中央部门中期财政规划的规划期为三年，每年向前延伸一年，在时间上实现滚动管理。在编制下一个三年规划时，各部门根据新的预测结果和财政部确定的支出上限对后两个规划年度进行调整，再添加一个规划年度，形成新一轮中央部门中期财政规划，使规划与实际情况的变化相适应。另外，《财政部关于编制中央部门2016－2018年支出规划和2016年部门预算的通知》(财预［2015］91号文)中也明确指出，2016年预算编制的指导思想是:拓展预算测算年度，促政进策与预算相结合，加强项目库建设，规划项目设置和管理;优化支出结构，盘活存量资金。因此，高校在编制校内预算时也应贯彻上级精神，全面审视学校发展状况，以全局观与长远的观点重构预算管理，确立战略导向的预算编制理念;实行逐年滚动管理，进行中期预算编制;通过结合学校中长期规划做实项目库建设，立足长远，筛选预算项目，建立以项目配资金的模式。校内各部门在进行项目库规划时，应充分认识到中期财政规划并不是一个法律意义上的多年期预算拨款方案，其作用在于为未来若干年的政策落实提供一个项目的优先预算安排与资金保障，是将预算估计视野置于一个中期时间范围内并与政府财政政策相联结的约束性程序。在进行项目库建设时，首先应提高政策的敏感度，做好宏观经济与学校财政收支的预测;其次，应重视项目的重要性排序，分清层次，突出重点，进行三年甚至更长远的规划;最后，还要保持部门政策的延续性与稳定性，不可因部门领导更迭而影响部门项目建设。
2．综合运用预算编制方法
高校预算管理的对象是教育经费，其筹集、分配和使用看似简单，但是收入和支出的具体构成内容却非常繁杂。高校应重视预算编制技术方法的改进，综合运用各类预算编制方法，并科学地进行区分。例如，在进行年度财务预算时应该推动“零基预算”的使用;在编制“3－5年”中长期财务发展规划时，可以采用“基数增量法”。其他的方法如“绩效预算”可以在预算执行过程进行绩效考评时使用，对具体项目预算采用成本法，人员经费和经常性专项经费可以采用定额预算法，因为这些经费具有专款专用，或费用开支标准有严格要求、政策性强等特点。
3．构建校内预算编报系统
构建预算编报系统既可以充分发挥预算的各项功能、促进财务部门有更多的资金分配的参与度和权限，也是为财务部门和各相关单位建立一个信息集成共享的平台，实现顺畅的双向沟通。
⑴建立基础信息数据库。这样不仅有利于财务预算和决算编制的信息获取，而且将相关部门联动起来，使上报各上级主管单位的信息保持准确性和一致性。按预算编报需求设置基础数据库的录入部门，保证数据库的完整性，并基于学校的协同办公系统或短信平台提醒相应部门录入和定期更新所需数据，例如人事处录入在职人数、离退休人数等，研究生院和本科生院录入学生人数和结构的数据，财务处负责录入数据口径的确定。基础信息数据库也可以与其他部门系统对接，实现数据共享和集成。
⑵建立统一的项目库。发挥项目库在预算编制中的基础性作用，学校对所有的专项项目进行规范管理。项目库具体设计应参照各高校主管部门对于中期财政规划项目库中项目的设置要求，包括项目内容及支出范围、项目排序、总体绩效目标，功能分类科目，项目的代码，单位，类型等。改进项目管理方式，加大项目精简整合力度，做好项目信息的管理与维护，对预算项目实行全周期滚动管理。
⑶设置学校层级预算编报模块。在预算申报之前需初步设置预算单位、预算项目类型、资金来源、单位预算定额、定额标准和审核流程。首先，财务部门下发预算编报的通知、要求和进度安排，然后各预算单位通过系统进行上报，并通过不同层级领导的审批，最后财务部门通过系统审核和汇总预算数据。在相关政策发生变化时，各预算单位申报人员可以在系统中直观了解相应预算管理方式的变化，从而根据最新政策规定调整预算草案。财务部门在学校常委会确定预算后将最终审定金额在系统中反馈给各单位。此外，该模块还应设置收入和支出的预算功能，以生成所需预算报表，例如收支总表、财政拨款表等，从宏观层面统计相应信息。这样预算编制人员就可以基于“一下”的批复和“二上”的预算数，结合系统中各预算单位最后审定的数据编制细化到院系、部门的校内预算。
(三)绩效管理层面
预算绩效评价是指运用一定的评价方法、评价指标及评价标准，对预算执行情况进行综合性评价。为了体现预算管理的权威性，提高资金使用效益，必须构建责任权利相一致的绩效考评体系。“财预43号”中也要求，各中央部门应建立预算绩效管理机制。由于高校绩效具有自身的特殊性，因此在设定绩效评价指标时要坚持定量指标与定性指标相结合，绝对指标与相对指标相结合的原则，既要关注局部短期目标，也要重视整体长期目标。同时，对于不同类别的预算经费要制定与其相适应的绩效评价指标体系，尤其是在制定重大专项资金的绩效评价指标体系时，要突出专项资金的导向作用，使其效益最大化。根据高校内部机构设置情况和教育部本科教学评估的有关指标，可以设置以下评价指标:预算收入执行率、预算支出执行率、财政专项拨款执行率、资产创收率、三公经费比率、科研经费产出率、仪器设备利用率等，并根据各项指标的性质，确定所选评价指标的权重。通过对资金的使用效益、经济效益、社会效益进行有效的考核、监督和评价，将部门经费与绩效目标挂钩，经费节约设立绩效奖励，超支设立预算缩减惩罚等;绩效评价结果还应与项目库建设有机结合，健全项目退出机制。应对预算执行效果进行监督，重点分析预算差异的性质和原因，及时发现和解决出现的问题和存在的风险，提出相应的改进措施，并在此基础上进行认真归纳和总结，为下一年度预算的编制与执行提供必要的数据支撑和前提保障。
作者：姚璐 王汉国 单位：哈尔滨工业大学
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