〔摘要〕
从以建筑物区分所有权、房屋管理的公共产品属性、业主的集体行动、物业管理作为房屋管理的方式之一、物业管理市场的市场失灵和政府管制五个视角，对城镇居住区物业管理中的几个基本问题进行了分析。基于以上五个研究视角构建了城镇居住区物业管理的基本理论框架。结果表明:物业管理中问题的解决有赖于建筑物所有权的明确及拓展、业主自治能力和市场谈判能力的提高、物业管理市场价格管制的取消和信息披露方面社会管制的加强。
〔关键词〕
所有权;自治管理;物业管理;价格管制;信息披露
一、引言
始于上世纪80年代的住房体制改革给我国社会带来了极大的变化，其中最根本的变化是承认了个人对住房的所有权。虽然这一权利直到2007年《物权法》颁布才得到确认，但实际上于1986年施行的《民法通则》已有了相关规定，同时，多年的实践实际上也已经承认了个人对住房的权利。随之而来的另一个变化是，住房不再由国家统一管理，而是由业主自己管理。这一变化给社会发展带来了一系列矛盾，而城镇化的快速发展带来的高层建筑的成倍出现，更是加剧了这一矛盾，“物业管理”正是在这一形势下出现的一种房屋管理方式。然而，三十多年的发展使得物业管理在目前面临着较多的问题，甚至有人希望取消物业管理制度返回以前计划经济时代的住房管理方式。本文认为，这些问题的出现很重要的一个原因在于，关于物业管理基本的理论体系还没有建立起来，因而在实践中(尤其是在立法方面)缺乏理论指导，从而导致当前的物业管理出现了种种问题［1］。究于以上原因，本文将对物业管理中的一些基本问题进行解释，并努力尝试构建城镇居住区物业管理的理论框架，进而指导物业管理实践。
二、以居住区区分所有权
与城镇居住区内的场地和设施有关的各种权利约束集合在一起构成了一个复杂的权利体系。这一体系也可以称之为“权利束”，物业管理活动的开展有赖于对这一权利束进行明晰，尤其是对其中的“所有权”进行明晰，因为所有权是其他各种权利的基础。首先，需要甄别权利的本体，即权利针对的对象。该对象是城镇居住区，城镇居住区由于其特殊的作用，除住宅以外还配建较完善的、能满足该区居民物质与文化生活所需的设施，主要包括道路、绿地、公共服务设施(公共建筑)等。其次，针对不同的对象辨别其所有权性质。《物权法》试图完成这一工作，其内容主要体现在“建筑物区分所有权”这一章，该章首先明确了，业主对一栋建筑物内“住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利”，即业主对套内部分拥有“专有部分的所有权”;对同一栋建筑物内的“共用部位”(如楼梯等)和“共用附属设施”(如电梯等)拥有“共同所有权”。同时，该章对部分配建设施，主要是道路、绿地，对其所有权归属情况进行了明确:“建筑区划内的道路，属于业主共有”，“建筑区划内的绿地，属于业主共有”。《物权法》的若干审议稿试图针对以上对象分别明确其所有权性质，从而构建居住区权利束，但是相关条款在《物权法》的最终定稿中并没有体现出来。其定稿规定，“建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有”，但是，这一条款并未明确其中“其他公共场所”、“公用设施”的含义，因而不但未能解决居住区物业管理中的相关问题，反而使权属矛盾更为突出。本文认为，可以将“以建筑物区分所有权”这一概念向“以居住区区分所有权”进行拓展，在对“公共服务设施”这一概念进行明确的基础上，分别明确其中各种设施的投资义务和所有权［2］。只有在以上基础上，才有可能构建居住区各种场地和设施的权利束，明确相关场地以及设施的权责利关系，为物业管理的开展提供基础。
三、房屋管理作为公共产品的属性
1．房屋管理是业主们的共同需求
居住区建筑区划内业主共有场地和设施的自然属性决定了这些部位需要定期进行维修养护，但是它们的所有权共有性质又决定了这些部位的维修养护区别于业主的专有部分，因为某个特定的业主不可能愿意像对待专有部位那样为共有部分提供维修养护工作(不排除极端情况)，其原因在于其他业主存在“搭便车”的可能。本文将这种维修养护工作称为“房屋管理”(“物业管理”是房屋管理的方式之一)，但需要指出的是，这种“房屋管理”并不包括政府部门的行政管理［3］。
2．房屋管理作为公共产品的一般解释
正是由于房屋管理的上述特征，一般把房屋管理当作一种“公共产品”来对待，这种解释是根据萨缪尔森、马斯格雷夫、布坎南等人的相关理论做出的。根据他们的理论，可以通过消费过程中“是否排他”和“是否竞争”，将产品的性质区分为“私人产品”、“俱乐部产品”、“可拥挤产品”、“公共产品”四类。从这个标准来看，业主共同需要的房屋管理是一种“俱乐部产品”，一方面只有建筑区划内的业主才可能获得这种服务(排他性);另一方面，建筑区划内一个业主的消费并不影响其他业主的消费(非竞争性)［4］。
3．房屋管理作为公共产品的一个新的解释
但是，随着研究的深入，不少学者也提出了疑问:“是否排他”和“是否竞争”是不是两个独立的要素?双重标准中哪个是基础?同时，对于“排他性”，究竟是产品属于个人造成了排他性还是排他性使得产品属于个人所有?很明显，上面的分类标准并没有给出合理的解释。近年来的研究表明，采用“是否排他”一个标准完全能够区分私人产品和公共产品，而且，就双重标准分类法的极端情况来看，正好是竞争性与排他性的结合以及非竞争性与非排他性的结合，因此，“是否竞争”不能成为公共产品的充分条件。在完全排他的私人产品、部分排他的准公共产品、完全排他的纯公共产品三种场合中，都存在竞争性和非竞争性的例子，因此完全可以从“是否排他”的角度对产品属性进行区分。这一判断标准与巴泽尔的产权理论不谋而合。巴泽尔并非专门研究产品的属性，但是他的产权理论从另外一个角度对私人产品和公共产品进行了区分。在他的理论里，私人产品从个人角度看，其所有权利都得到了保证和界定，属于可以完全排他的产品，可以保证自己的财产不沦为共同财产，因而也就避免了“搭便车”的问题;公共产品就是某方面的权利没有界定清楚，任何人都可以不受任何限制地加以利用的产品，因此公共产品是一种产权形式，它不归任何人拥有，但是又可以为任何人所使用。另外，巴泽尔从消费和生产的角度分析了产品性质，消费者排他决定了产品是由个人使用还是由许多人共同使用;生产者排他解决了产品能否由私人生产并由市场分配的问题。因而，其理论可以从“消费者排他”的角度将产品分为完全排他的私人产品、部分排他的准公共产品和完全排他的公共产品，从“生产者排他”的角度判断应当由哪个部门负责提供相应的产品。对房屋管理而言，其在建筑区划外可以做到消费者的排他(即区划范围以外的人无法享受到服务)，因此对整个区划外而言，房屋管理无疑是“私人产品”;但是对于区域内的各个业主而言，房屋管理无法达到消费者排他的效果，即某个业主享受服务并不能阻止其他业主享受同样的服务，从这一角度来看物业管理又成为了区划以内的“公共产品”(从生产者的角度可以做同样的分析)。因此，作为区划以外的“私人产品”和区划以内的“公共产品”，这双重属性一方面决定了房屋管理在建筑区划内应当由业主集体提供，在建筑区划外可以聘请他人提供。
四、业主大会与业主委员会
1．公共选择
建筑区划内业主的公共选择是一个将业主个人偏好转化为集体偏好的过程。该过程内含了两个方面的问题:一是如何显示业主的偏好;二是如何将业主的偏好加总。显示偏好一般采用“投票”的方法，其又可以分为“直接民主制”和“间接民主制”，直接民主制反映在建筑区划内，即所有的业主直接参与投票决策的方法，如《物权法》明确规定:“筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意”;间接民主制反映在建筑区划内即由部分业主代替所有业主做决策的方法，如《物业管理条例》中关于业主委员会的相关条款。偏好加总一般采用一致同意原则、多数同意原则，如前文关于专项维修资金使用的条款即采用了多数同意原则。
2．直接民主制和阿罗不可能定律
直接民主制看似完美但不是免费的午餐，业主是否积极参与决定了直接民主制能否成功，而业主是否参与投票是其对投票项目给自己带来的外部成本和自己决策成本(时间距离等)之间的一种权衡。如果投票项目对业主产生的外部成本小于业主的决策成本，业主就会考虑不参与投票，从而带来“业主冷漠”的现象，进而导致直接民主制的失效。即使不存在“冷漠”的问题，直接民主制也不一定能够将个人偏好转化为集体偏好。上面的情况可以总结为“阿罗不可能定律”。阿罗指出，满足一切民主要求又能排除循环投票困境的决策机制并不存在，即无法找到一种投票规则，它产生的结果既不受投票程序影响，又能保证尊重每一个社会成员的偏好并将所有个人偏好转移为社会偏好，做出一致的决策。因此，投票民主制的结果要么是循环投票，要么是多数人暴政(这在建筑区划内随处可见，如将绿地改建为停车位必然带来绿地周围业主的利益受损)，要么是投票交易，其结果就是部分业主利益受损，建筑区划内业主的整体福利水平下降［5］。
3．间接民主制和集体行动的逻辑
由于直接民主制的决策成本过大，因此就产生了间接民主制，即由全体投票产生一定数量的代表，由这些代表代替业主做决策。在物业管理中，“业主委员会”制代替直接民主制在一定程度上解决了决策成本过大的问题，但是该制度本身固有的问题也难以从根本上解决。间接民主制最大的问题在于特殊利益集团、官僚的内部效应等，奥尔森在其《集体行动的逻辑》中对这些问题进行了分析。建筑区划中的任何一项决策肯定会对部分业主有利，而对另外一部分业主不利，由此引发的一个不可忽略的问题是，一些人(奥尔森将其称为“特殊利益集团”)会通过各种手段为自己争取利益，而这些人的获利必然以其他人的境况变坏为前提，在建筑区划中这些手段可能包括游说、施加压力等。一般来讲，这些人的活动会导致建筑区划内资源的配置与平等公正原则相背，从而导致经济效率受损。奥尔森在其著作中还提到了“官僚”会为了谋求私利，而做出违背公共利益的事情，这一现象在建筑区划内最为常见。业主委员会委员谋求私利的行为主要有:不合理地扩大业主委员会的预算，如各种会议支出和办公支出等;积极频繁地动用专项维修资金等。这些行为的结果将会导致业主公共支出的增加，造成不必要的浪费［6］。以上原因的存在，使得建筑区划内的业主自治产生了缺陷，也在一定程度上导致了后文会提到的物业管理“市场失灵”的状态。对此，可以采取的行之有效的方法是加强业主委员会和业主之间的信息沟通机制，同时对业主委员会委员的责任和权利以及激励予以明确化。然而，无论是顶层的机制设计还是地方性的法律法规，目前都没有将这两方面作为重点进行探讨，反而准备从根本上动摇业主的自治权利，弱化业主的权利，这在理论上、法理上和情理上都是无法自圆其说的。
五、居住区房屋管理的三种方式
正如前文所说，房屋管理作为一种产品具有建筑区划内“公共产品(消费角度)”的属性。一般来说，公共产品的供给问题可以通过产权界定的方式予以解决，但是在建筑区划内将“共用部位和共用设施设备”等进行产权界定在技术上和制度上几乎是不可行的，因此无法通过产权界定的方式进行解决。这就决定了业主需要通过公共选择的方式共同提供该产品，但是业主共同提供并不必然由业主共同生产(虽然这也是一种方式)。由于“房屋管理”在建筑区划以外是“私人产品”(生产角度)，因此，业主还可以共同选择物业服务企业或者其他人来生产这样的服务产品。《物权法》正是以此为基础明确规定:“业主可以自行管理建筑物及其附属设施，也可以委托物业服务企业或者其他管理人管理。”这表明，业主有三种生产这种产品的方式:其一是由业主共同提供并生产，即自行管理;其二是业主共同提供但是由物业服务企业生产，即委托物业服务企业管理;其三是由业主共同提供但是由其他人生产，即委托其他人管理。究竟哪一种是物业管理?这其实是一个概念确定的问题，即这是一个人为的概念划定问题，既可以将这三种方式笼统地称为物业管理，也可以将其中一种方式称为物业管理。毫无疑问，《物业管理条例》采用了第二种方法:“物业管理是指业主通过选聘物业服务企业，由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动。”由此可见，所谓物业管理其实是指上述三种方式中的第二种，即“委托物业服务企业管理”，而并不包括另外的两种方式［7］。本文认为所谓的“自行管理”是指，业主自行组织相关人员对区划内的相关场地和设施进行管理，而并不委托其他人员进行这项工作。由于这种方式的特殊性，其适用于一些人数较少、业主自治能力较强的区域。而所谓“委托其他人管理”，即业主可以选择一个职业经理人(如物业管理师)，由该经理人选择各专业服务单位为业主提供专业的服务。该方式还有一种应用，就是在一些老旧小区中，由于业主的自治能力较差，由社区成立相关专业机构为老旧小区提供服务。由此可见，这三种方式是有着本质区别的，物业管理仅仅是业主管理房屋的方式之一。而目前在实践中，尤其是在一些立法中并没有明确对这三种方式进行区分，因而造成了建筑区划内房屋管理的混乱，业主也失去了自主选择管理方式的权利［8－9］。
六、物业管理的市场失灵与政府管制
根据以上分析，物业管理是业主市场化管理自己房屋的方式，在符合特定条件的前提下，物业管理市场可以形成完全竞争市场，达到福利最大化。但仅从实践情况也可以得知，该方式非但没有达到最优的状态，反而处处存在“市场失灵”的现象［1］。
1．市场失灵:垄断和不完全信息
一般认为，物业管理市场失灵的原因主要在于其“公共产品”的属性，因为这一属性，私人不愿意提供这样的服务，从而导致市场失灵。但本文之前已有过分析，从是否排他的标准来看，物业管理在建筑区划内是公共产品，因而业主不愿意由自己提供这样的服务，因为这样无法阻挡其他业主“搭便车”。但是，在建筑区划以外，无论是从消费还是生产的角度，物业管理都是一个私人产品。因此，简单地从公共产品的角度认为物业服务企业不愿意提供服务是无法从理论上解释的，更无法解释为何物业服务企业既然不愿意提供服务又为何会大量出现的现象。然而，物业管理市场的失灵现象又是显而易见的。本文认为，造成物业管理市场失灵的主要原因在于垄断，而业主和物业服务企业之间的“不完全信息”更加剧了这种市场失灵。居住区的物业管理可以分为由“建设单位选择物业服务企业阶段”和“业主大会选择物业服务企业阶段”两种形式。在建设单位选择物业服务企业阶段，从实践情况来看，物业管理并不存在明显的市场失灵现象，但是随着业主入住，逐渐接管物业，市场失灵现象就会逐渐产生。此时，虽然物业管理市场仍然是一个充分竞争的市场，即业主可以任意更换企业，但此时对其他企业而言却无法进入建筑区划，即存在进入障碍，原企业就成了市场上唯一的卖主。造成其他企业进入障碍的原因有:业主无法组织起有效的谈判机构;原物业服务企业会采取各种措施阻碍其他企业进入，正是由于这两种原因使得原企业事实上处于“垄断”的状态，从而出现了市场失灵现象。业主和物业服务企业之间的信息不对称则进一步加剧了市场失灵。物业管理的产品是服务，因此带有强烈的服务个性化、技术专业化的特征。提供服务的一方，即企业拥有相对更多的信息优势，在信息不对称的基础上，业主与企业往往对服务标的的价值判断产生差异，而这种差异通常因一方刻意夸大或扭曲信息，进而导致价格不合理而产生矛盾。
2．政府管制
政府解决行业市场失灵主要采取了管制的方法，一般包括价格管制和社会管制两个方面。价格管制主要是制订收费标准，虽然该标准是政府指导价而非政府定价，但在实质上却起到了政府定价的作用;社会管制主要包括企业的资质管制和企业的进入退出管制。然而，从执行的效果可以发现，这一系列措施并没有达到预期目标。从物业服务企业垄断的本质来看，其垄断并不是“资源垄断”、“自然垄断”、“人为垄断”中的一种，其垄断最主要的是由于业主无法组织起有效谈判而引起的。此时，政府采用价格管制非但不能有效配置资源，反而进一步导致了产品的短缺;而同时采取的退出管制更导致了企业的服务不到位，这又导致了费用收缴率的下降，因此陷入了“囚徒困境”，进一步加剧了市场失灵现象的发生。而解决这一问题的根本方法不在于如何强化政府管制，而在于如何能够有效地将业主组织起来。
七、城镇居住区物业管理的基本理论框架
从以上几个角度出发，本文构建了城镇居住区物业管理的基本理论框架，从理论的角度对物业管理市场出现的问题进行阐述。针对一栋建筑物的“以建筑物区分所有权”已经无法适应物业管理活动开展的需要，本文认为应采取以下措施:第一，将其拓展到“以居住区区分所有权”的范畴，对居住区以内的公共服务设施进行所有权约束，明确投资建设运营的权利与责任，减少争议;第二，积极采用各种方法培养业主大会(业主委员会)的自我管理能力，引导业主进行市场谈判;第三，逐步取消目前实行的价格管制，在一定程度上采用社会规制的方式代替价格管制，引导市场中资源的有效配置;第四，加强业主对建筑区划内信息的获取，减少业主和企业之间的信息不对称。以上第一点主要解决所有权的问题，第二点主要解决垄断的问题，第三点主要解决资源配置的问题，第四点主要解决信息不对称的问题，进而从根本上解决物业管理行业的市场失灵。本文认为，物业管理乱象的根本原因在于，看似较为简单的物业管理，其理论门槛并不浅显，因没有能够从根本上建立起理论框架而导致了各种乱作为，而厘清这些行为需要做一些正本清源的工作。
作者：朱新贵 黄安永 单位：三江学院物业研究中心 东南大学物业管理研究所
参考文献
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