摘要:
预算绩效管理工作是政府绩效管理的重要组成部分。近年来，各级消防部队不断增强预算绩效管理理念，积极探索预算绩效管理理论，稳步推进预算绩效管理工作，取得了初步成效，但也存在一些问题。结合长沙市消防支队预算绩效管理的实际情况，从预算绩效管理的内涵，预算绩效管理的重要性和必要性，以及当前预算绩效管理的主要问题等角度进行探讨与分析，并提出推进预算绩效管理的合理建议。
关键词:
预算管理;绩效管理;扁平化模式
十八大以来，全国范围内全面反对“四风”，《党政机关厉行节约反对浪费条例》要求“建立健全预算绩效管理体系，增强预算执行的严肃性和准确率”，给各级财政、财务部门提出了新的课题。长沙市消防支队着眼“人民满意、官兵满意”的总体工作目标，深入探索预算绩效管理改革，从职责明晰、模式建立、评价运用三个方面着力，从预算管理“扁平化”落地［1］，实现了经费工作推动业务工作的大好局面，部门战斗力快速提升。
一、推进预算绩效管理的重要性和必要性
预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是财政科学化精细化管理的重要内容和结果要求，是全面深化改革的重要内容之一。加强预算绩效管理的根本目的是改进预算支出管理、优化财政资源配置，提高公共产品和服务的质量。从国家的整体目标、单位的具体目标和财务规范化管理来看，有其重要性和必要性。
(一)政府职能转变的改革新要求
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财务制度”“实施全面规范、公开透明的预算制度”。预算绩效管理更加关注公共部门直接提供服务的效率，加强预算绩效管理，促进财政工作从“重分配”向“重管理”“重绩效”转变［2］，解决财政资金使用的绩效和支出责任问题，是市场经济国家财政管理发展的一般规律，也是我国财政改革发展到一定阶段的必然选择。
(二)部队事业发展的内在需求
从资金运行角度来看，部队内部可划分为以资金供给为主的财务部门和以资金消耗为主的业务部门。资金供应和需求使用是否及时，客观上需要财务部门、业务部门等参与预算管理的全过程，实现“钱”与“事”的充分匹配。经费供应保障的效率如何，直接决定着事业发展的速度，也影响单位内部部门之间、工作人员之间的工作积极性。单位整体目标实现也需要对资金综合分配、合理考核，在部门之间分清轻重缓急，正确把握经费的投向投量，预算绩效管理正是通过经济指标来推动内部工作高效化、规范化。
(三)财务风险管控的形势所需
在当前信息时代、网络时代背景下，群众监督无处不在，对财务管理合法性、合理性了解的深度前所未有。当前全国实行财政预算决算公开，群众可以在网上查阅，公开的数据细化到具体的科目，并对群众的质疑予以答复，经费管理必须全面公开、透明、合法、有效，否则很难在公众、媒体、人大代表面前通过，对各单位来说将是一个全新的大考验。同时，内部监督的风险也在迅速加大，审计、纪委、财务检查对财务工作落实财经法纪情况进行的监督更全面、更严格、更深入，监督不再是蜻蜓点水式的提醒，而是动真格的惩处，财务管理必须做到合法、合理、有效，才能经受得起各种检查。
二、推进预算绩效管理的常见问题
预算绩效管理在行政事业单位已提出多年，并设立绩效管理处，但部门绩效管理仍不清晰，未能广泛推行，未见到实效，其中原因有多种，如社会大环境、主动性不强、模式不健全、业务水平欠缺等等。笔者从内因入手，着重分析认识、制度和监管三个方面的问题。
(一)认识不到位，缺乏主动作为的责任体系
经调查，多数单位对预算管理虽形成概念，但对绩效管理不了解、不重视，不论是领导层，还是业务部门、财务部门、监督部门均存在“事不关己、高高挂起”“多一事不如少一事”的错误观念。决策层面“不重视”经费使用绩效，认为是公家的钱，浪费与己无关，特别是有的单位领导“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的思想还一定程度存在［2］。业务部门“不在乎”经费使用绩效，认为管钱只是财务部门的事，预算管理被动参与，很少关注绩效与投入的关系，在使用纳税人的钱时没有树立“政府服务最大化”的理念。财务部门“不敢过问”业务部门经费使用绩效，认为过问业务部门经费使用效果是“跨界”了，容易得罪人，钱又不是自己用的，不愿意做改革的引领者。监督部门“不主动”涉及绩效，仅对经费使用是否符合程序进行审查，很少对浪费进行分析。
(二)配套不到位，缺乏易操作的科学模式
实践证明，模式科学、有效、方便操作，才能使绩效管理落到实处。目前，绩效管理方面的文件、制度极少，特别是可借鉴的操作模式几乎是空白，实施起来，因找不到可依据的具体模式、标准，有心无力，不敢大胆探索实践。一是相关法律法规缺乏，目前主要有财政部的《预算绩效管理工作规划(2012—2015)》［3］，地方政府、财政部门的具体要求很少见，部队更没有绩效管理的正式文件，统一的工作规划尚未制定。二是相关制度体系和操作模式缺乏，相关办法不具体、不细化、不系统，没有具体的标准和模式，相关的业务部门、财务部门、监督管理部门不知道如何操作，只能摸着石头过河，有的单位根本就不愿去探索，这也是行政单位预算绩效管理远远落后于企业的主要原因之一。三是评价体系欠缺，绩效评价的说服力不足，绩效评价实施主体单一，第三方评价欠缺，绩效评价的公信力和权威性有待提高［4］。在评价运用方面，干部人事制度目前还没有将对预算绩效管理的具体指标纳入，多数单位干脆就未开展预算绩效评价。
(三)配合不到位，缺乏及时有力的评价体系
预算绩效管理是一个多方位配合的系统工程［1］，需要业务部门(经费使用效益)、财务部门(经费保障效益)、监督部门(监督评价效益)的充分配合，才能在事前、事中、事后让绩效这棵大树真正长成。而现实当中，多数单位的经费使用，仍是财务分配、部门使用的割离状态，没有通过合力关注到绩效上来，没有将“管钱－用钱－工作促进”有机结合。常见的现象有:有的单位预算绩效管理仅是财务部门提出，未能取得党委的重视支持，难以主导业务部门的落实;有的相关部门(如财务、审计、业务部门)未形成合力，绩效成为财务一家在总结中的一个口号而已，没有在事前、事中、事后由各相关部门介入，进行跟踪问效，各环节之间常是点状分布，会出现扯皮、推诿、拖拉等问题;有的监管评价部门职责不明确，绩效评价不及时、不科学，导致相关部门参与度不高，多数用款人仍按老办法行事，对财务人员形成“法不责众”的压力，改革难以坚持。
三、推进预算绩效管理的几点探索
(一)建立全员参与的责任体系
1．统一对预算绩效管理的认识
要将财政经费的使用效益，作为一件大事来办，以引领潮流、为改革示范的勇气，做前人未做过的事。让全体人员认识到财务效益是部门工作的前提，是单位整体工作的基础、中心工作的基础，而不是配套和辅助。长沙市消防支队将预算绩效管理纳入党委议事重点，党委出台了《关于进一步加强后勤保障工作的意见》进行明确要求，并以对全员宣讲、对主管辅导、对财务人员业务培训等方式，统一了单位领导、业务部门、财务部门各岗位的思想认识。
2．明确预算绩效管理各岗位的职责
预算绩效管理不仅仅是钱的分配问题，更关注钱生成的事的效果，如果由财务部门唱独角戏，不能将钱与事充分关联起来，绩效管理往往会流于形式，因而需要决策、审核、使用、监督等部门协同发挥作用。长沙市消防支队设立和明确了不同岗位的职责:支队党委(成立预算绩效管理领导小组)履行宏观决策职责，把握经费总体投向投量;财务部门(设立预算审核员岗位)履行预算平衡和经费开支按预算审核的职责，定期分析并提出合理化建议;业务部门(设部门预算管理员)履行经费使用管理职责，编制部门预算、《月用款计划》和专项审批报告，统一办理本部门用款计划申报和报账工作，可以为部门其他岗位减少报账的时间;监督部门(审计部门、财政评审中心)履行监督指导职责，审计预算编制和大项安排预算控制数，对大项开支申报进行审计或审核。
3．设立全方位的奖惩管理制度
对各岗位履行职责情况进行分类考核，明确各个环节的职责，将预算绩效管理纳入部门整体业务工作的考核，作为目标管理考评的内容之一，促使业务部门关注经费的使用进度，自觉开展工作(从而完成财政预算指标的使用)，实现单位整体团队关注预算使用，形成“计划工作－测算经费需求－申报用款计划－开展实施工作－报账用款－预算执行分析”的良性循环，以预算绩效管理为切入口，共同推进事业发展。
(二)建立三方协同的科学模式
预算管理涉及到多个部门，如财务审核、业务部门用款、评审监督等，围绕中心目标(经费保障推动业务工作又好又快开展)，各部门是其他部门的紧前或紧后工作，其质量和时效决定中心目标的实现(即绩效)。如果建立体系内各环节(审核、使用、监督)之间的协同机制，则可以形成合力，实现快速有效保障，长沙市消防支队以“扁平化”管理为手段［3］，对此进行了充分明确。
1．资金安排上各部门的协同重点
这一阶段，经费分配和投向投量的决策是重点，预算编制时要与单位年度工作的保障重点挂钩，与单位内部外部的政策规定要求联系，政策上达到合法，投向上达到合理。业务部门在编报部门预算时，要结合实际工作需要，细化编制部门预算(具体到项目、数量、金额等)。财务部门在审核部门预算时，与业务部门互动，对专用款部分及时沟通(在部门编制预算前辅导沟通、部门预算初稿送签前初核指导、在预算“二上二下”阶段再进行沟通)，在资金安排上要优先保障重点;在编制综合预算时，要正确领会党委和首长意图，对单位的整体工作进行把握，掌握重点工作，重点投向、开支控制的重点(如“三公经费”)，从宏观上把握经费投向和控制的正反两个方面。
2．资金使用上各部门的协同重点
这一阶段，预算经费的使用业务部门是主体，要按批准的计划用款，按申报批准的事项及时开展工作，避免随意用款、工作拖拉等现象。审计部门要对业务部门申报的审计事项及时办理审计手续，避免用款时审计未完成的脱节现象。由于业务部门对财务政策、操作程序不可能掌握全面，财务部门对业务部门进行全面、及时的指导很有必要。对《月用款计划》的申报审批，指导如何填齐(事由、项目名称、规格型号、数量、单价等);对政府采购方式(公开招标、询价、定点采购等)、财政支付局审核要素进行指导，使业务部门掌握具体程序、要求和时限;对在经费使用中遇到的困难，财务部门应主动沟通、耐心解答、培训指导。长沙市消防支队探索“扁平化”管理模式，即在党委审议预算完成的基础上，各部门申报《月用款计划》，经财务审核，后勤部门、分管领导审批后可直接用款，减少了开支审批程序，加快了付款速度和保障力度。
3．定期分析和效果追踪上各部门协同的重点
这一阶段，对经费保障的及时性，以及经费转化的业务效果，进行追踪问效、动态监控［4］。一是对经费使用的及时性进行把控。业务部门每月主动反馈经费计划使用和相应事业任务进展情况，长沙市消防支队将月开支计划与月工作计划纳入每月办公会议内容，同步申报、同步分析，将事(业务工作)与财(经费预算执行)“一体化”管理，实现了经费保障与事业任务“双促进”。财务部门每季度对照年度预算、《月用款计划》、会计数据，将年初预算项目指标所对应的工作进行分析，从财务的角度反映工作进度、事业成效、资金利用率，为领导工作决策、工作督促提供资料。二是对专项经费的使用重点进行效果追踪，业务部门在使用过程中，财务、审计部门参与采购招标、审核价格、评审、验收等环节，对采购价格、质量进行及时把控，保障所采购的产品充分满足一线的使用需要。
(三)建立持续有力的评价体系
预算绩效管理能否长久持续，建立资金高效运转后的循环至关重要，科学评价和运用经费使用绩效，建立科学的奖励评价体系，激发全员的主观能动性，是一个关键点［4］。1．设立科学适用的评价指标一是绩效考核指标突出重点、明确具体、简单明了，数量不宜过多(3～5个)，这样才有可操作性。二是按岗位设置考核指标(如单位总体指标及业务部门、财务部门、监督部门的分项指标)，不宜模糊笼统。三是要发扬民主，事先征集群众意见，让用款部门等大多数人参与进来，这样业务部门才会关注指标，把握工作的重点。长沙市消防支队出台了《预算绩效管理考核办法》，明确的单位指标有法纪类指标(如合规率)、发展类指标(如中心工作投入增长率)、节能降耗类指标(如“三公”经费降幅、办公消耗节约率);明确的部门指标有进度类指标(计划完成率)、质量指标(经费使用后的任务完成率)等等。
2．组织公正客观的评价活动
一是评委组成全面，决策、监督、使用、管理等部门均参与进来，长沙市消防支队成立预算绩效评价委员会，由分管领导、部门长、干部、财务、审计、协理员组成。二是考评方式事前告知，对扣分方式、扣分细则予以量化，避免主观扣分。长沙市消防支队出台了《大队预算绩效管理考核扣分细则》，其中明确了工作态度、专业知识、工作能力、财经纪律共4类10项扣分内容，大队管理井然有序，工作和业务学习的自觉性明显增强。三是评价及时，分类进行，如进度类指标每季度分析(用款部门也可以每月自评)，项目质量指标任务完成后即开展，综合类指标年度一次。
3．充分运用评价结果
一是用于及时分析工作进度，评价结果在单位党委会上进行通报，党委及时掌握事业进度、事业任务成效，比如，长沙市消防支队通过进度类指标和质量指标，来分析业务部门的工作开展情况，经费的及时使用推动了业务工作的及时开展，预算管理催生了部队战斗力。二是作为考核干部履职能力和工作作风的辅助指标，比如节能降耗类指标(如“三公”经费降幅、办公消耗节约率)可以反映各部门对行政消耗性经费的管控，财务部门的审核把关，可以对干部考核给予一个更全面的注解。再如发展类指标(如中心工作投入增长率)可以反映单位决策水平、战斗力提升效果，反映了筹措经费和正确投向的能力。
作者：严军 单位：长沙市消防支队
参考文献:
［1］上海市水务资产经营发展有限公司．论上海市自来水行业的扁平化全面预算管理［J］．公用事业财会，2010，(1):44－46．
［2］郑微．“重分配”转型“重绩效”［N］．徐州日报，2013－12－28．
［3］预算绩效管理工作规划(2012—2015年)［Z］．
［4］张燕红．企业可持续发展绩效评价指标体系的构建及应用研究［J］．财经界:学术版，2014，(8):151．
