摘要：随着新《预算法》的实施，标志着对公共财政预算实行绩效管理正式以法律的形式确定下来。高校作为基层预算单位，预算管理的发展方向必然是引入绩效管理。现阶段高等学校项目绩效管理尚处于起步阶段。本文指出了目前高校项目绩效管理中存在的问题，针对问题提出了加强组织领导、建立滚动项目库，突出绩效目标设定的重要性，逐步引入项目合同制，加强对绩效目标的动态监控，建立有效的绩效评价及反馈应用制度，培训绩效管理专业人才等方面提出了改进建议。
关键词：高校；项目资金；绩效管理
2014年8月，人代会常务委员会通过《中国人民共和国预算法》修订案（2015年1月1日开始实施）。新预算法第五十七条增加了第三款“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”。财政拨款是其收入的主要来源。高校的预算管理是公共财政预算的组成部分。因此，高校预算管理的发展方向必然是引入绩效管理方式。我国高等学校具有四项基本职能：人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新。高等学校作为非营利部门，其办学目标除了自身的生存发展外，还肩负着教育责任、科研责任、社会责任。高等学校的产出衡量相对于企业来说，更为复杂、不容易量化。目前，我国高校的预算绩效管理尚处于起步阶段，不论是在理论发展还是在实际操作方面，都还处于探索阶段，缺乏成熟的、操作性强的、对高校整体预算进行绩效管理的方法。根据财政部2011年的《关于推进预算绩效管理的指导意见》，推进绩效预算要先易后难，预算单位可优先选择项目进行预算绩效管理试点，在此基础上稳步推进单位整体的支出绩效管理。因此，笔者认为，现阶段高等学校推进预算绩效管理的重点应是推进项目支出的预算绩效管理。高等学校的支出分为基本支出和项目支出。基本支出是指高等学校为了保障其正常运转、完成教学科研和其他日常工作任务而发生的支出。项目支出是指高等学校为了完成特定工作任务和事业发展目标，在基本支出之外所发生的支出。基本支出是维持性支出，项目支出是发展性支出。项目支出应该体现高校长远的发展方向，是长期规划细化到预算年度的结果。高等学校由于其单位性质，成本意识差。在预算管理方面长期存在“重投入、轻管理”的现象。目前高校项目预算管理主要存在以下问题。
一、项目申报阶段
（一）项目预算目标与学校总体发展战略脱节
财政拨款收入是高校最重要的收入来源，项目拨款是财政拨款的重要组成部分。由于高校的非营利性质，不用核算教育成本，因此，在项目申报阶段，各学校、各部门往往是“投其所好”，揣测国家财政的建设热点、建设重点，申报的目的是争取尽量多的财政拨款。对项目本身与学校总体发展战略的关系，项目建设是否与学校发展规划一致，并没有仔细考虑。这往往会导致财政资金的使用效率低下，甚至会出现套取项目资金、挪作他用的情况。
（二）项目储备不足，项目库建设落后
每年10月底至11月，上级主管部门要求高校申报下一预算年度的项目预算。高校最早于9月能够启动校内预算项目申报。如果早于9月，本年度的预算执行情况不明，无法准确的预测下年度情况。从启动到上报上级主管部门，只有不到2个月时间。这就使项目的申报论证时间十分有限。对项目的必要性、科学性、合理性都没有进行充分的审查论证。特别是在预算执行中，各高校会不定期有预算追加的情况，这时如果没有一个常备的项目库储备，项目的申报就会匆匆忙忙、十分被动。
（三）缺乏科学合理的绩效目标管理
目前，上级主管部门在高校申报项目时都会要求填报绩效目标，但是，缺少统一的、科学系统的绩效目标体系。绩效目标由项目申报部门自行填报。由于申报时对绩效目标没有统一的、严格的审查程序；项目完成后，对目标完成情况没有科学评判、有效追责，所以，申报部门在填列绩效目标时随意性较大。一种情况是，为了目标能够完成，降低标准设定目标。另一种情况是，为了争取项目资金，脱离实际、夸大绩效。
二、项目执行阶段缺乏对绩效目标完成情况的动态监控
预算管理包括事前计划、事中监督控制、事后考评三个部分。现阶段，高校项目预算的事中监督控制主要针对的是预算执行率，即项目资金是否按规定的用途使用、是否按时使用完毕。而对绩效目标的完成情况缺乏动态监控。在预算执行中，绩效目标的运行情况与最终目标值发生偏离时无法得到及时的纠正，最终导致绩效目标的无法完成。
三、项目完成阶段缺乏科学的绩效考评及结果反馈和应用制度
由于目前高校的预算绩效管理尚在起步阶段。事前的绩效目标设定不严谨，造成事后的考核随意性较大、流于形式。同时，缺乏实质性的问责机制，导致项目负责人对项目绩效管理不重视，造成项目预算绩效管理工作质量不高。针对上述问题，笔者提出以下几点改进建议。
（一）增强绩效管理意识，加强组织领导，建立有效的预算绩效管理机制
学校应成立专门的项目绩效管理领导小组。专门负责组织协调项目申报时的绩效评审，项目预算执行时的绩效监督，项目完成后的绩效评价反馈。由于项目预算是建设性支出，体现的是学校整体、长远的发展规划，因此。不是单独某一校内职能部门就能够胜任管理职责的。建议由校长直接领导，由发展规划处和计划财务处牵头，组织各职能部门如教务处、科研处、学生处、国资处等成立领导小组，下设工作小组，具体负责预算绩效管理工作。
（二）建立滚动项目库，将项目绩效目标与学校发展战略紧密结合
由于项目支出体现的是学校发展方向，是学校长期发展规划的近期化、具体化的行动步骤。项目库的建立应自上而下，将学校发展任务层层分解。从纵向上看，是将学校远期目标转化为近期的目标；从横向上看，是将学校总体目标分解为各学院、各部门的部门目标、工作计划。学校应将项目库建设工作常态化，使项目的论证有充实的时间。建议建立滚动的项目储备库。项目库中的项目分为常年项目和一次性项目。在这两种类型下分别按照项目的轻重缓急排序编号，优先安排序号靠前的项目。实时更新项目的动态管理信息，根据学校的建设发展方向、项目预算执行情况、项目绩效评价反馈等及时调整排序。
（三）加强项目经费绩效目标管理，逐步引入项目合同制
预算绩效管理是一种以结果为导向的预算管理方式，强调预算支出的责任和效率。绩效目标即预算支出的产出和结果。绩效目标的设定是整个预算绩效管理系统的前提和基础。由于高等学校的产出不易衡量，同时，项目类型众多，专业性强。项目的绩效目标可由申报部门自行设定。申报时，要求申报部门详细说明为达到绩效目标，拟采取的工作程序、方式方法、资金需求、信息资源等，并附明确的职责和分工。学校应组织校内外专家对项目的绩效进行公开公正的评审。对于相同类型的项目尽量采用统一的标准化格式，使得项目的评审更具实操性，项目之间更具可比性。评审应公开、公平，可将评审报告及评审结果在校内进行公示，接受监督。为强化项目预算的严肃性，促进绩效目标的实现，笔者认为可以借鉴美国科研经费的管理办法，在高校逐步引入项目合同制，即在项目立项之初，与项目负责人签订项目合同书，重点就绩效目标做出承诺。加强项目负责人的责任感。先说断，后不乱。为后一步的绩效考评及结果应用打下基础。
（四）加强项目预算执行中的绩效监控
在项目预算执行过程中，对绩效目标的完成情况进行动态监督。执行过程中，要求项目负责人对项目的目标成果出具阶段性报告，绩效工作小组组织校内外专家，根据报告进行评估，及时发现问题，促进绩效目标的顺利实现。
（五）建立有效的绩效考评及结果应用机制
在项目预算执行完毕后，按照之前与项目负责人签订的项目合同书中的绩效目标，组织专家对项目进行绩效目标验收。针对验收结果，应建立实质性的奖惩制度。奖惩制度应该落实到两方面：一个是部门，一个是个人。对于部门，绩效目标完成的好坏与该部门今后的项目经费挂钩，完成不好的应削减该部门今后相似项目的经费。为调动工作积极性，加强责任感，绩效评价的结果应该应用到个人，特别是项目负责人。对完成好的要奖励到个人，对完成不好的也要追责到个人。
（六）培养绩效管理人才队伍，加强绩效管理宣传，强化绩效管理意识
人才培养是工作开展的前提。高校绩效管理尚处于起步阶段，缺乏绩效管理的专业人才。应该通过邀请专家讲课等方法有计划地开展绩效理论知识学习。在实际工作中，不同学校、不同部门之间多进行交流学习，相互促进，努力提高业务水平。在校园文化建设中，积极宣传绩效管理理念，营造绩效管理文化，使绩效观念深入人心。
参考文献：
[1]财政部.关于推进预算绩效管理的指导意见[Z]，2011.
[2]李志情,董玲.高校预算绩效管理存在的问题及建议[J].会计之友，2016（08）.
[3]靳燕.绩效预算在高校项目预算中的应用[J].河北工程大学学报（社会科学版），2015（03）.
[4]孙培清.浅议高等学校项目库建设[J].经济研究导刊，2015（13）.
作者:倪雪梅 王林 单位:成都纺织高等专科学校
