一、已有研究的评述
如何才能实现地方政府职能与治理结构的协同？奥克森等学者从地方公共经济理论出发，将公共服务的生产与供应区分开来。地方政府首先是作为公共服务供应单位而存在，而公共服务的生产既可以由私人来承担，也可以由公共部门来承担，地方政府则可以选择不同的方式来组织公共服务生产。在此基础上，又提出通过公民选择来实现公共服务生产和供应的协同，地方政府所做的任何决定都是一系列集体选择的结果，即政治性选择。地方政府需要关注公民的愿望和要求，并根据民意供应相应的服务，具体如何组织公共服务的生产则可以采取多种方式。上述治理模式能否实现职能与结构的协同呢？能否避免过去行政区行政治理模式下可能发生的“碎片化”问题呢？后人的研究结果持否定答案。另外，上述研究将公民视为地方公共经济分析的基本单元，竞选压力将自然而然地迫使政府及其官员关注民情，或者说，正是这种政治性选择协调了职能与结构的关系。无疑，这样的研究结论是基于西方经验得出的。在中国，是否也同样适用呢？有学者回避了政治性选择，通过工具技术途径，完善当前治理中的协同机制。另有论者基于系统科学视角，认为政府的职能可以通过工作分析加以科学化，在工作分析的基础上得出优化的职能结构，在职能结构的基础上设计组织构架，确保职能和结构这两个异质的子系统能够形成合力，共同指向公共行政执行的目标。工具技术的途径能否协调职能和结构的关系呢？政府职能工作分析的基础又是什么？这又不得不涉及到系统外部因素。显然，前文观点较多地强调系统内部分析与设计，而对外部信息搜集与回应考虑不足。另一方面，工具理性有着先天不足，可以说，一切组织或管理者理性程度有限，只能寻求令人“满意”的方案，而且，理性设计的组织不一定能维护公平正义等社会价值，显然有悖于政府的本质要求。已有理论存有一定的不足，但为职能与结构协同机制的进一步研究提供了很好的观点和研究思路。
二、区域公共管理中的地方政府职能与治理结构的协同关系
与奥克森相似，萨瓦斯也赞同将服务供应和生产区分开来，并提出10种不同的制度安排可用于生产公共服务：政府服务、政府间协议、政府出售、合同承包、补助、凭单、特许经营、市场、志愿服务和自我服务等。除此，上层级政府的指令与协调无疑也是公共服务生产的重要制度安排。可见，地方政府职能产生受多重因素影响，或者说，职能内容及其要求正是地方政府与各个要素间互动的结果，具体包括：上层级政府、区域内各级政府组织、市场、社会（志愿）等要素。影响因素的多样性决定了政府职能性质、类别、内容和要求的差异性。职能内容是治理结构的基础，治理结构的优化必须以具体的职能内容和工作要求为导向。可见，不存在单一的组织结构，相反，不同的区域公共问题，不同的职能内容决定了不同的治理结构形态。治理结构即不同的治理主体构成的有机整体。根据萨瓦斯的研究，公共服务生产者由政府、其他政府、私营部门、志愿消费者团体、私营部门、消费者等主体构成。事实上，在区域公共管理中，生产者还可以包括上层级政府、区域内各级政府组织等治理主体。我们可以将它们归纳为：上层级政府、区域内各级政府组织、市场因素和社会因素等。可以说，区域公共管理中，治理结构也正是地方政府与其他各主体互动的结果。事实上，地方政府与上层级政府、区域内各级政府组织、市场、社会等主体间存有双向互动关系，政府的职能内容及要求是地方政府与各主体互动的结果；反过来，其他各要素又是重要的治理主体，它们将参与到区域公共事务治理中，并在彼此互动中形成特定的治理结构。可见，地方政府与多元主体的互动构筑了区域公共管理有机体，而各要素间的动态平衡又促成了职能与结构的协同。那么，这些主体间又是通过怎样的制度安排来实现互动与平衡呢？可以说，区域公共管理中，地方政府与不同治理主体间互动产生了不同的职能要求，而不同的职能要求又决定了不同的治理主体选择及相应的制度安排，从而实现治理结构的差异性。地方政府以具体的区域公共事务为导向，依托可能的制度安排，选择相关主体发生互动，并形塑治理结构。反过来，围绕区域公共问题，不同主体间互动及其关系结构又将决定着地方政府的具体职能内容和要求。可见，地方政府与不同主体间的互动是促成职能与结构协同的关键。然而，相比理论框架，现实经验往往要复杂得多。理论框架在现实经验中能否得以检验？或者说，区域公共管理中的职能与治理结构协同机制的正常运作是否存在着适用性条件？就此，将开展案例研究以回应这些问题。“治水”乃是公认的区域公共难题，因此选择浙江省“五水共治”经验进行研究。
三、案例研究：浙江省“五水共治”经验
党的十七大、十八大都将建设“生态文明”提到新高度，成为一项国家战略。相应地，国家层面逐步建立起一整套环境治理体系，部分标准、规则又转化为官员考核指标，对地方政府及其官员产生直接或间接的影响。包括浙江省在内的各省、自治区、直辖市政府都将环境治理作为重要工作内容。行业结构、产业结构不合理是市场失灵的体现，政府理应承担起相应的职能。在浙江，生产技术和处理技术比较落后、重污染、高排放的传统产业比重偏大，已成为全省水环境污染的重要原因。比如在全省工业废水排放中，纺织、造纸、化工三大行业占了65%，而这三大行业的增加值仅占工业增加值的18.2%。因此，政府牵头实施“五水共治”既是市场失灵的结果，也是弥补市场不足的重要手段。“五水共治”是实现经济结构转型的重要依托，它有助于加快淘汰重污染企业和落后产能，推进传统产业技术改造。反过来，调整产业结构又是减少废水排放、治理水环境的根本之策。随着新型城镇化和区域一体化进程，区域性竞争，而非市域或县域竞争，将成为经济社会竞争的主体形态，充分挖潜并利用比较优势则是提升区域核心竞争力的重要途径。相比上海，浙江科技教育比较优势不明显，而土地要素优势则不如江苏。但是，浙江省“绿水青山”优势明显，是将来的核心竞争力，要保护和发挥比较优势与核心竞争力，就要加快治理水环境。浙江省属于中国发达省份，城乡居民生活需求已由温饱型向质量型发生转变，对生活环境提出了更高的要求。然而，环境治理状况并不理想，全省县级以上城市，集中式饮用水水源地水质达标率只有86%，其中嘉兴饮用水水源地水质部分指标长期处于超标状态。据省卫计委统计，全省的癌症发病率每10万人比全国高34.3人，其中嘉兴又比全省高9.7人。显然，这不利于广大居民生活水平和生活质量的提升，甚至还可能成为社会不稳定的影响因素。综上可得，“五水共治”项目的产生及其内容和要求是浙江省政府与包括中央政府、各级地方政府、企业组织、社会公众等在内的多元主体互动的结果。那么，如何落实“五水共治”战略呢？从已有经验来看，中央政府首先出台了一系列法律、法规和制度，要求省一级单位执行。相应地，浙江省采取有关政策手段，在全省范围内部署“五水共治”工作。比如，全省范围内实行“河长制”，并配以相应的考核激励制度，确保每条河、每个河段都有专人负责，实现河域管理“网格化”；再比如，开化县等地试点实行生态补偿与奖惩制度，这些政策安排旨在激励地方政府履行好环保职能。有效的治水离不开政府的管制作用。为此，浙江在全省范围内实行严格的水环境监管制度，建设水环境在线监测体系，建立刷卡排污系统，短期内覆盖所有污水排放企业。同时，加大环境执法力度，特别加大督查和专案稽查力度，严肃查处环境违法案件，严厉打击环境违法犯罪行为，做到对环境违法行为“零容忍”。除了管制，各地政府还积极与企业合作，采用第三方治理制度，由利益相对方来处理和排放污染物。全省范围内，各地开始推进污水处理第三方治理，各地企业自办的污水处理厂逐步由第三方接管，各城镇政府管办的污水处理厂也逐步转交给第三方治理。以2013年为例，全省实行BOT、TOT等方式运营的污水处理厂有62家。另外，有必要提到，在嘉兴等地，还出现了环境保护中的公民参与治理等现象，也取得了一定效果。由此可见，“五水共治”的制度安排及相应的治理结构也不是单一主体促成的，而是省一级政府与中央政府、地方各级政府组织、市场、社会等多元主体互动的结果。同样，也正是省一级政府与多元主体间的互动促成了浙江省全域范围内治水职能与相应治理结构的协同。但是，实地调研也发现了一系列例外的现象。在东阳市歌山镇，为了缓和企业与附近居民矛盾，野风集团首先牵头投建了人工湿地，建成后，由野风集团负责管理运维工作，人工湿地负责处理附近6家企业的生产污水和12000人口的生活污水，并取得了一定成效。但是，在实际运维中，野风集团负责较大部分的成本开支。尽管当地政府给予相应补贴，附近其他企业也负责部分开支，但是，随着人工湿地运营及二期工程开建，尤其，近年来，政府对企业排污标准的提升，人工湿地运维成本急剧上升。目前，缺乏可持续的资金来源以弥补运维开支。此外，人工湿地身份不明确，首先它不是独立法人，只是挂靠在野风集团下的一个单位，既不用担任法人所应承担的职责义务，也缺乏企业法人自主经营、独立核算的权利。无疑，人工湿地对自身运维成本补偿的动力明显不足。实地调研还发现，歌山镇人工湿地服务范围仅限于本镇企业与居民，而距离较近的邻镇企业或居民却无法享受。事实上，在浙江，小城镇星罗棋布，企业更是紧密相挨，如仅以行政区划作为标准来处理公共问题，那么必然会受制于传统“条块”分割的影响，加剧治理结构碎片化，加大治理成本，不利于开展区域公共管理。正反两方面经验分析，可以得出，职能与结构的协同是解决“治水”等区域公共问题的重要条件，某种程度上验证了理论框架的预设。但是，也发现，案例经验反映了理论框架在现实运用中存有一定的限度。美国田纳西河流域管理局的经验可提供参考。
四、基于案例研究的理论检验与拓展
（一）美国田纳西河流域管理局：一个对比案例
田纳西河流域管理局成立于1933年5月，位于美国田纳西州诺克斯维尔，服务管理区域覆盖了田纳西、弗吉尼亚、北卡罗来纳、佐治亚、亚拉巴马、肯塔基和宾夕法尼亚等7个州，在水土保持、粮食生产、水库、发电、交通、社区服务等方面均获得很大的成功。必须指出，管理局最大的成就是利用水力生产和出售肥料与电力，特别是电力。就运营经验来看，管理局运营上最大的特色可以说是立法管理，或者称之为“依法治局”。直接导致它成立的法律是《田纳西河流域管理局法》，按照法律规定，它具有较大自主经营权。该法的第1条就阐明了建立主旨：“从国防利益出发，为维护和经营位于阿拉巴马州马斯尔肖斯附近，现属于美利坚合众国的产业；为了工农业的发展；为了改善田纳西河的航运状况，特创建一个公司实体，命名为‘田纳西河流域管理局’……”该法第4、5、9诸条中，明确授权可以进行土地买卖、生产与销售化肥、输送与分销电力、植树造林等权利。管理局运营的成功也得益于其决策机构较高程度的多元化与专业化。首先，决策机构是由总统任命的3人董事会，即主席、总经理和总顾问组成，另外专设具有咨询性质的“地区资源管理理事会”，这些机构成员主要由电力工程师、能源政策专家和人力资源专家等组成。决策机构多元化奠定了管理局多元决策机制，而多元决策机制正好又与管理局多重目标相吻合，可以说，管理局最初在水利工程方面以及后来在电力生产方面取得的成就都是与此有紧密关联。
（二）两地经验的比较分析
事实上，田纳西河流域管理局运营的成功还是得益于职能与结构的协同。流域治理问题是田纳西、肯塔基等7个州共同面对的区域公共问题。管理局设置突破了传统的行政区行政治理模式，相反，它以区域公共问题为导向，选择区域公共管理治理模式。相比管理局经验，浙江省“五水共治”主要以行政区划为依据，部署全省治水工作，实现包干到各地方政府，甚至各责任人。基于权责一致原则，“河长制”等制度设计有助于责任落实到具体单位或个人，然而，这也难免导致治水功能上的“碎片化”。再以歌山镇人工湿地为例，过去的野风人工湿地现已更名为歌山镇污水处理工程，镇政府参与湿地投建运维工作，有利于夯实湿地运维财力。但是，湿地辐射功能也主要局限在歌山镇范围，而距离较近的邻镇企业、居民无法享受歌山镇人工湿地功能。邻镇也不得不同样投建污水处理工程，加大区域公共管理成本。田纳西河流域管理局职能包括水库、发电、交通等，多样化、专业化的职能要求又对应着多元化、技术化的决策机构，有助于提高管理局治水职能与结构设置的协同程度。“五水共治”工程启动之初，浙江就开始抓技术研究和推广。2014年，东阳发挥当地建筑企业技术优势，选派20多家特级、一级资质建筑企业的设计人员参与农村生活污水治理规划设计。但是，就全省范围而言，治水服务的专业化、技术化程度仍有一定的提升空间。《田纳西河流域管理局法》规定了管理局不仅是一个超党派、超行政区化的机构，还是一个独立经营、政府所有的公司实体。为了避免国家机构可能产生的官僚主义，和私营公司一样，管理局采用较为灵活的经营管理方式。为此，管理局具有两面性，作为国家机构，它需要承担起发展航运、社区服务等功能；作为公司实体，它又要大规模地经营电力、肥料。不难发现，在实际运营中，存有一种利益机制，正是这种机制促使着管理局高度重视相关职能要求，并选择相应的结构设置。然而，就歌山镇经验而言，这种利益机制相对缺乏，歌山镇的人工湿地至今为止仍是一个挂靠在野风集团下的非法人实体，经营空间狭隘。事实上，除了污水治理，人工湿地还有畜产、造纸原料、绿化、教育等功能。但是，由于利益驱动力不足，歌山镇人工湿地功能相对单一，盈利潜力有待进一步挖掘。
五、讨论与总结
城市群、都市圈与都市区发展将是新一轮城镇化的重要态势，创新区域公共管理治理模式，提升区域治理能力意义重大。政府，尤其是处于城镇化浪尖上的地方政府，必需积极回应城镇化以及公共管理的新变化，适时转变治理方式，提高参与区域公共事务治理的能力，更好地适应新型城镇化发展。协调职能与结构关系是解决区域公共问题的关键。立足国外经验，西方研究认为公民投票或政治性选择可以协调两者关系。显然，这一结论不适合中国现实。从中国实际出发，借鉴已有研究中的普遍性结论，我们认为，要构筑职能与结构协同机制重在实现地方政府与上层级政府、区域内各级政府组织、市场与社会等治理主体间的相互联动与动态平衡。案例研究发现，现实经验复杂性远胜过理论假设，要实现地方政府与其他主体间的良性互动，还要以具体的区域公共问题为导向，配之以相应的利益驱动机制、组织内技术化与专业化设置等要件，只有这样，才能完善分析框架，实现区域公共管理中政府职能与治理结构的协同。
作者：冯涛 单位：浙江财经大学财政与公共管理学院
