改革开放以来，青海省建成规模以上水利工程7800多项，各类小型水利工程21万多项，水利建设取得了令人瞩目的成就。管好点多、面广、量大的小型水利工程，确保工程安全和发挥效益，是水利工程补短板、水利行业强监管的现实需求和根本所在。为了从根本上解决小型水利工程“重建轻管”问题，根据水利部、财政部印发《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》部署要求，青海省制定出台了《青海省深化小型水利工程管理体制改革指导意见》，从2013年起，按照基础准备、试点探索、全面实施三个阶段探索推进，促使这项势在必行、迫在眉睫的改革在全省范围内全面推进。经过近5年的推进，改革在明晰工程产权、落实管护主体、明确管护责任方面取得明显成效，有效扭转了小型水利工程“有人用”“没人管”弊端，在保障工程良性运行、正常发挥效益方面发挥了重要作用。为更好地推进小型水利工程管理体制改革，近日，青海省水利厅对部分市（州）、县（市、区）改革工作进行了专题调研，针对调研发现的问题，提出了相应的对策。
一、基本情况
1.现状倒逼体制改革
2004—2009年进行的国有水利工程管理体制改革，使全省76个国有公益性水利工程管理单位落实了管护主体，管理体制基本理顺，管护机制已经建立，骨干工程产权得以明晰，内部管理规章制度基本健全。从2009—2017年国有水利管理单位“两费落实”情况看，全省73个（有3个水库与灌区管理单位合并）国有水管单位人员经费落实率为100%，工程维修养护经费落实率74%。国有骨干工程管理基本到位。随着水利工程管理体制改革的不断深入，水利工程运行过程中，小型水利工程管理体制的弊端日益显现。长期以来，小型水利工程管护名义上由国有水利管理单位、乡镇水管站、乡镇农牧业服务中心管理，个别由村委会、农民用水合作组织管理。实际上，国有水管单位乡镇水管站受管理范围大、人员少等因素影响，对小型水利工程管理鞭长莫及、力不从心，巡查检查几乎是空白，维修养护工作是哪儿坏了修补哪儿，基本没有养护经费；乡镇农牧业服务中心人员少、技术力量薄弱，事务性任务重，根本无暇顾及水利工程管理工作；村委会、农民用水合作组织管理的工程，由村里临时安排人员管理，技术能力有限。这些状况主要集中反映在管理体制上，表现为：一是小型水利工程管理产权不清。产权长期交叉混淆，难以明晰分清。二是管护主体不明，使一些小型水利工程处于“有人用、无人管、没人修”的状态。三是管护职责不详，产权所有者、管护主体、受益户三者的职责和义务没有明确界定，导致小型水利工程建、管、用脱节，形成了产权所有者管不了，管护主体无法管、受益户管不上的局面。四是管护经费无着落，小型水利工程建设属于小型投入，随着建设期结束，资金链被切断，供水受益远未达到运行维护成本，致使小型水利工程管护得不到足额的养护资金，直接影响工程的正常维护。据近3年统计，全省小型水利工程管护经费落实不到30%。小型水利工程管理“最后一公里”问题，极大影响了群众兴水利、办水利的积极性，造成小型水利工程荒废面广，有限的水资源浪费严重，制约小型水利工程效益正常发挥，工程安全得不到保障，影响了群众的正常灌溉，乃至影响农业的有序发展和社会主义新农村建设进程。因此，进行小型水利工程管理体制改革势在必行，刻不容缓。
2.改革的目标
通过改革基本扭转小型水利工程管理体制机制不健全的局面，建立适应省情、水情与符合农牧区经济社会发展要求，形成产权明晰、责任明确的工程管理体制，社会化、专业化的多种工程管护模式，制度健全、管护规范的工程运行机制，稳定可靠、使用高效的工程管护经费保障机制，奖惩分明、科学考核的工程管理监督机制。
3.改革的范围
包括县级及以下管理的小型水利工程，主要包括：库容1000万m3以下的小型水库，流域面积小于3000km2河流上兴建的小于50年一遇的3级以下堤防，最大过闸流量不超过100m3/s的小型水闸，控制灌溉面积1万亩（1亩＝1/15hm2）以下的农田水利工程，中型灌区末级渠系及配套建筑物，喷灌、微灌及辅助设备，涝池及装机功率小于1000kW的泵站；日供水规模1000m3以下的集中和分散式供水工程，库容100万m3以下的淤地坝，5万kW及以下的小型水电站。单一农户自建自用的机井、水池（窖）、水井等微型水利工程不在改革范围。
4.改革涉及的工程类别
根据调查摸底统计，2015年全省小型水利工程需要进行改革的工程共计5444项，在改革、运行过程中出现合并、新增、报废等情况，2017年又重新梳理统计，工程达到5555项，主要工程类别为：小型水库、中小河流及堤防、小型水闸、小型农田水利工程、农村饮水安全工程、淤地坝、小型水电站、涝池（塘坝）、节水灌溉工程、机井及其他小型水利工程。
二、具体实践
青海小型水利工程管理体制改革工作于2013年开始试点，2015年正式启动。目前还在全力推进，各县改革进度参差不齐，但都接近尾声。通过对三市（州）六县（市、区）的了解，乐都区、民和县、循化县、乌兰县、德令哈市、共和县深化小型水利工程管理体制改革完成率分别为97%、99%、91%、92%、100%、100%，为明晰产权的工程所有者与管护者颁发了产权证、管护权证，与工程所有者与管护者签订了管护协议，对涉及公共安全的水利工程签订了安全责任协议。改革工作进展与全省改革进度要求一致，改革的成效初步显现。
1.明晰工程产权
水利工程产权界定由县级人民政府或其授权的水利部门负责组织实施，核实投资主体，确定产权性质、明晰产权主体，向明晰产权的工程所有者颁发产权证书。三市（州）六县（市、区）在改革中结合各类工程建设管理、历史沿革、工程特性、服务对象和范围等实际情况，因地制宜将小型水利工程产权分别明晰到国有水管单位、乡镇水管站（所）和村委会、农民用水合作组织，少数工程采取承包和社会化管理模式明晰到个人或公司。从调研情况看，小型水利工程产权明晰已经基本落实，为落实工程管护主体和责任主体奠定了基础。
2.明确管护主体
小型水利工程产权明晰后，各地水利部门强化技术指导，采取承包、委托和农民用水合作组织管理的形式，明确了工程管理主体和不同管理主体的使用权、管护权、受益权，初步形成了有人用、有人管的良性机制。从已落实的小型水利工程管护主体情况看，落实到国有水管单位的工程占3.38%，乡镇综合服务机构委托村委会管理的工程占5.51%，乡镇水管站所委托村委会管理的工程占19.16%，村委会管理的工程占55.7%；农民用水合作组织管理的工程占6.17%，个人管理的占3.77%，承包商、公司管理的工程占6.31%。从调研情况来看，小型水利工程管理体制实施改革后，小型水利工程有人管了、损坏有人修了，受益群众对水利设施管护有了自觉行动，水利设施管护责任落到了实处。
3.落实管护经费
针对小型水利工程公益性强的特性和水费计收标准低、管护主体自筹能力弱、管护经费无保障等问题，改革按照“谁所有、谁受益、谁负担”的原则，多渠道筹集管护经费。各地通过水价改革、水费返还、财政预算、财政拨付以及产权所有者自筹等方式，积极筹集解决小型水利工程管护经费。经费使用管理各地采取的方法各不相同，主要有县级部门集中管理（县财政局或县水利局集中管理）和管护主体自行管理两大类型。集中管理模式由县级部门统一管理、统筹使用，村委会、农民用水合作组织或个人实施工程维修养护，所发生的费用经乡、县水利管理单位逐级审核，到县财政或水利局报账支付，经费来源为各级财政和返还的水费。这类模式便于管控、管理规范、资金使用效率高，采用这类方式的地区较为普遍，但也存在手续复杂、工程维修时效性差等不足。管护主体自行管理模式则是由村委会、农民用水合作组织、个人等管护主体自行管理维修养护经费，经费来源主要有各级财政补助、水费收缴提留、自筹等途径，这类方式手续简便、工程维修养护时效性强，方式灵活，但存在监管不易的问题。管护主体自行管理类中，承包、公司管理的工程一般为经营类工程，均由承包人、公司自己投入维修养护资金。从调研情况可以看出，已经改革的小型水利工程维修养护经费基本有了着落。
4.创新管理模式
通过改革实践，管理模式上各地积极探索政府购买服务的“以大带小、小小联合、委托管理”和委托专业队伍、承包、租赁等管护新模式。“以大带小”模式是在某个片区，采取规模较大工程管护主体代管小型水利工程，如互助县塘川流域管理所将所辖各类小工程纳入管理范围，包括水库、灌区、人饮、淤地坝、涝池等。“小小联合”模式是在某一片区内，工程规模普遍较小，产权主体通过择优方式产生管护主体统一管理所有小型水利工程。如乌兰县希里沟镇将末级渠道、机井、河道治理工程均交由村委会管理。“委托管理”模式则是由乡镇水管站或乡镇综合服务机构委托给村委会或农民用水合作组织，这类模式多出现在西宁市、海东市、海南州、海西州的大部分地区。在海西调研时发现，乌兰县、德令哈市都是这种管理模式，改革效果较为明显。在互助、湟中等县还有利用水库水面、水体开展养殖业、旅游业的“承包、租赁”模式。“专业化服务”模式在少数县也有尝试，如民和县成立城乡供水有限公司，对全县三乡一镇人饮工程、第三水源工程以及松树沟川水六村人饮工程进行专业化维修养护。贵德县成立物业公司开展水利工程维护。乌兰县、都兰县则是枸杞种植公司自行建设管理机井。实施小型水利工程管理体制改革，有效解决了小型水利工程长期存在的建管脱节、责权不清、资金缺乏、管理不活、方式单一、资源浪费等问题，盘活了集体资源，调动了农民“自己的事情自己办，自己的工程自己管”的积极性，农村小型水利工程走上了平时有人管、坏了有人修、更新有能力、群众长受益的良性轨道，提升了群众的获得感和满意度。
三、存在的主要问题
1.一些国有水管单位定位不准
国有水管体制通过上一轮改革，“两费”基本落实，管理能力不断提升，但在“小水改”“以大带小”后，从其管理范围、管理内容等方面看，一直承担着防洪、抗旱、供水、水资源保护、农田水利等公益性职能，对小型水利工程还不够重视，由于水价偏低和水费收缴难，供水成本难以收回，形不成供水产业，一定程度影响了小型水利工程的正常运行和效益的充分发挥。
2.小型水利工程管护经费不足
小型水利工程管护经费的主要来源是各级财政、水费和多种经营。一方面供水水价不宜过高，以免增加受益群众负担；另一方面，小型水利工程管理主体难以开展有效多种经营，财政拨款也不能足额保障，导致小型水利工程维修养护经费不能足额到位，还存在“头痛医头、脚痛医脚”的现象，影响到日常管护和维修。
3.小型水利工程管护主体落实不稳定
随着城镇化建设和农村人员外流情况严重，“小水改”已经落实的管护主体，难以长期稳定落实。按户、按亩交费的供水工程，个别外出受益户委托他人代管代种，两者均不交水费，影响其他受益户正常交费和工程正常管理。
4.县级水管部门监督指导、技术服务有待加强
“小水改”后，一些小型水利工程产权和主体责任明确到村委会和农民用水者协会，一般都缺乏专业技术能力，工程和经费管理水平还有待提高，需要县级水利管理部门给予监督指导，加大技术服务支撑，在这方面还有明显缺陷。
四、对策
1.与加强“三基”建设紧密结合
村委会、农民用水合作组织的“能人”是推进小型水利工程管理体制改革的重要骨干力量，通过加强村两委班子和农民用水合作组织建设，引导他们敢于担当、勇于探索、甘于奉献，为推进改革做强“三基”支撑。
2.与做好群众工作紧密结合
小型水利工程管理体制改革是一项民生工程，与生产生活生态息息相关，在改革过程中，势必要触及一些人的利益，一定要做足功课，通过大量细致的宣传说服工作，赢得群众的支持和拥护，让其主动参与进来，使改革得以顺利开展。要主动把改革的目标、任务、范围和措施效果及时公示，确保改革公开、公平、公正。
3.与资源整合紧密结合
小型水利工程管理要上台阶上水平，就要将相关联的国土整治、农业水价综合改革、高效节水、设施农业及农村公共服务等有机结合起来，把各类政策性资金集中起来使用，做好统一规划，集中力量办大事，充分发挥小型水利工程管护效益，促进农村公共服务水平的有效提升。
4.与加强县级水利部门监督指导服务紧密结合
小型水利工程管理体制改革，由县级水利部门规划指导推进，在改革和工程运行过程中，县级水利部门必须加强技术指导和监督管理，督促工程管护主体严格遵守国家涉水法律法规和政策制度，自觉服从和服务于当地经济社会发展大局，水利发展规划和防汛抗旱调度要求，严格履行改革协议，切实保障工程安全运行、效益正常发挥。工程维修养护时，县水利部门及其基层水利服务部门，应当主动担当，加强服务，提供技术指导，传授管理经验。
5.与建章立制紧密结合
深化小型水利工程管理体制改革的目的，就是要建立符合省情、水情与农牧区经济社会发展要求的管理体制和良性运行机制。因此，在改革过程中，必须紧紧围绕明晰产权，落实管护主体、责任和经费，科学核定供水水价，加强管护经费使用管理监督，强化基层水利服务能力建设，制定管护工作考核奖补政策和配套措施，为小型水利工程管理提供持久保障。
参考文献：
[1]田学斌.准确把握精准发力狠抓落实推动水利改革发展再上新台阶[J].中国水利，2017（1）.
作者:张伟 单位:青海省水利厅
