本文作者：陈辞 李诚 单位：中共云南省委党校省情与政策研究所
当前，云南大规模的农业水利设施建设，迫切需要完善金融服务体系，构建农业水利设施建设的金融投入稳定增长的机制。国家开发银行积极适应农业水利设施建设的需要，将开发性金融业务向农村基础设施延伸，既反映了鲜明的时代特征，也体现了经营理念的转变。
一、云南农业水利设施建设任务的艰巨性
目前，云南水利设施建设严重滞后，工程性缺水问题日趋严重，广大人民群众饮水困难的问题较为突出，农业抗御自然灾害的能力依然低下。因此，云南加快扭转农业“靠天吃饭”被动局面的要求越来越迫切、工作越来越繁重、任务越来越艰巨。
1、农业水利设施建设的需求极大。当前，云南列入西南五省重点水源规划项目的水库有556座，总投资将超过590亿元，国家有关部委将大力支持并积极推动开工建设一批前期基础好、综合效益高的水源工程项目；国家将积极支持云南新一轮病险水库除险加固，对规划外的13座中型、251座小（一）型和1200多座坝高10米以上、库容20万立方米以上的重点小（二）型病险水库进行除险加固。“十二五”期间，在加快滇中引水工程前期工作的同时，全省将累计投入1000亿元以上资金，新建几百件重点骨干水源工程，比2009年新增蓄水库容30亿立方米、新增年供水能力35亿立方米，对3000多座各类病险水库开展除险加固，建成200万件以上“五小水利”工程，统筹解决1000万人左右的饮水安全问题，建设1000多万亩高稳产农田。全面加快水土保持、中小河流治理，完成重点地区210条中小河流整治，新增水土流失治理面积1.5万平方公里，基本扭转供水保障水平低的被动局面。总体看，“十二五”期间全省农业水利建设将力度空前、规模空前，投资总额将远远超过1000亿元。
2、农业水利设施建设的县域不平衡。农业水利设施建设已经成为云南经济社会发展的重要基础和内容，但由于种种原因，云南各县域之间存在普遍的不平衡性，有的地区水利设施要好一些，有的地区发展还非常滞后。因此，加快农业水利设施的发展，探索投融资的新方式，实现全省各县域平衡发展，成为摆在全省人民面前的突出问题。
3、农业水利设施的维护成本高。农业水利设施的维护成本也是一项重要的财政支出。相对而言，云南要新建的农业水利设施固然很多，但由于大部分农业水利设施年久失修，跑冒滴漏现象特别突出，因此，要维护加固的水利设施很多。这需要足够的资金投入，越是较早地进行设施养护，也越能提高农业水利设施的利用效率，减轻今后巨大的维护成本，这是一个逐级累加的过程。
4、农业水利设施建设的融资难度大。农业水利设施公共资金投入严重不足；商业银行以居民储蓄存款承担大量公共设施长期贷款，隐藏着期限不匹配和流动性风险；云南的资本市场发育比较落后，在农业水利设施融资中的作用非常有限。这些问题都不同程度地制约了云南农业水利基础设施的可持续发展。当前，云南基础设施投资占中长期贷款余额的比重日益下降，这一方面表明云南中长期贷款应用于产业投资领域的份额相对较多，且逐年增长，另一方面，也反映出基础设施内在融资期限结构存在不稳定特征和潜在风险。
二、开发性金融在云南农业水利设施建设中的运行机制
（一）开发性金融的特征
开发性金融是国家开发银行（以下简称开发银行）借鉴国际先进的金融理论，立足于多年的金融创新与积极实践而探索并不断完善的现代金融机制。开发性金融是实现政府发展目标，弥补体制落后和市场失灵，维护国家经济金融安全，增强竞争力的一种金融形式。它是政策性金融的深化和发展。其鲜明的特征主要体现如下几个方面。
1、以国家信用为基础，以市场业绩为支柱。这是开发性金融的核心内容，也是开发性金融对政策性金融的深化和发展。国家信用是开发性金融机构市场化运作的基础。国家开发银行强调市场业绩，也不单是为了自身利益，而是把财力集中用于新的领域，实现新的经济社会发展目标。政策性金融和开发性金融都是实践的产物，前者是财政融资方式的产物，后者是市场建设方式的产物。开发性金融讲求市场业绩，而政策性金融只求保本微利。开发性金融运用国家信用筹集资金，在支持项目发展的同时，积极推动制度建设和市场建设，从而实现政府的发展目标。
2、以市场路径实现政府的经济社会发展目标。开发性金融与商业性金融的不同之处，主要在于它能够主动地运用和依托国家信用，在缺乏市场的地方建设市场，在有市场的地方充分利用和完善市场。在运行中，开发性金融不直接进入已经高度成熟的商业化领域，而是从不成熟的市场做起。国内外经验表明，存在市场缺损的领域往往是政府关注的热点和难点，这些领域商业性金融机构不愿进入，而开发性金融把它们作为核心领域，从建立市场主体这一基本制度做起，着力对项目法人进行孵化、考核、培育、完善，使国家信用、国家开发银行信用、地方政府信用孵化出企业信用，既降低自身的信贷风险，又有力地促进地方经济的发展。
3、以组织增信为基本方法和原理。组织增信是开发性金融与政府的一种合作方式，双方通过共建信用体系和制度体系来防范风险，体现的是一种共识、共建、协调、合作的关系。通过组织增信，开发性金融能够充分发挥政府的组织优势和政治优势，有效弥补现有金融制度的不足。在完全市场化的融资体制中，政府不直接参与市场运作，但在市场经济体制尚不完善的我国，政府具有管理、规范、提供制度框架和参与经济运行的多重身份。组织增信成为经济转轨中的一个重要组成部分，在市场制度建设中可以采取多种形式进行，如对企业或项目融资建立信用担保体系等。在实践中，国家开发银行运用组织增信，主动构筑信用结构和风险分担机制，有效地控制信用风险，优化信用资源的配置，从而有效地促进了国家开发银行市场业绩和核心竞争力的全面提升。
4、实行政府机构债券和金融资产管理方式相结合。国家开发银行成立时，国家出资500亿元作为资本金，并赋予国家开发银行准主权级政府信用及相应的法律地位，这是国家开发银行市场化运作和市场业绩的基础。在资金来源上，国家开发银行享有在市场上发行金融债券的特许权。按照国际惯例，开发性金融债券是政府机构债券，与国债的管理方式不同。国债资金是用财政预算方式管理，没有金融损益平衡的要求，而且不承担体制建设的任务。国家开发银行的融资领域介于国债和商业金融之间，需要通过市场建设、体制建设进行推动，采取政府协调强化金融资产管理的方式，运用政府组织增信提高资产质量和资金效益。即开发性金融是通过严格的本息回收来实现损益平衡，从而进行全局性的体制建设和市场建设。#p#分页标题#e#
5、以金融孵化为核心的融资机制。开发性金融的运行特征是“政府选择项目入口→开发性金融孵化→市场出口”，这三个环节的中心内容是借助项目建设和制度建设，促进市场主体的成熟，构建高效的融资平台和信用平台。所谓政府选择项目入口，就是由地方政府按照国家产业政策和该地区的战略规划需要，整合内部资源，选择确定项目，推荐申请开发性金融借款。开发性金融机构依据地区经济发展水平、财政收支水平、履约情况以及信用复核情况确定借款总量。开发性金融孵化，就是在政府协调下以融资推动项目建设和融资体制建设，使项目逐步由收支流量平衡的法人（短期内政府指导下的法人）向资产负债表式的法人（长期上可以独立参与市场活动的企业）转化。选择市场出口，就是依据现金流建设的发展趋势，针对借款性质、用途和使用情况设计不同的偿还机制，包括正常信贷还款、母公司回购、资本市场出口等市场化偿还机制，以及对于部分公益性项目所采取的政府回购等财政性偿还机制。
6、实行管理民主的治理结构。民主、透明的治理结构是开发型金融成功运行的一个重要特征，具体主要表现在四个方面：一是实行融资民主；二是实行财务民主；三是实行经营民主；四是设立信息独立调查系统，实施垂直稽核制度，一方面为民主决策提供支持，一方面强化对决策的监督制约。
（二）开发性金融在云南农业水利设施建设中的运行机制
开发银行探索建立了“政府入口、开发性金融孵化、实现市场出口”的融资机制。这是在当前国情下建设市场的有效方式，也是开发银行支持云南农业水利设施建设的基本方法。开发性金融支持农业水利设施的具体运行机制是：以政府合作为基础，以助贷机构和平台建设为手段，以风险分担和补偿为保障。在业务类别上，开发银行把县域基础设施类、农业产业化龙头项目按照既有的“基础设施类、产业项目”业务流程操作；对于农业水利设施的中小企业项目的贷款发放，则建立起“先评机制，再评项目，机制采取审议制，项目采取审批制”的机制，以“四台一会”组织架构（合作平台、融资平台、担保平台、公示监督平台和信用协会）为基础，形成基层社会化的风险防范组织体系，并建立起三级风险分担与补偿机制。完善了以中小企业客户缴纳的风险准备金为第一级、以地方政府利用财政中小企业发展基金设立的风险补偿金为第二级、以开发银行和各类助贷机构对未能补偿的损失按比例分担为第三级的风险分担与补偿机制。通过机制建设和有效的合作管理，把实现政府职能与开发银行业务发展的双重目标有效地结合起来。
三、开发性金融支持云南农业水利设施建设的运行模式
（一）开发性金融的运行机理
我国的开发性金融机构———国家开发银行成功地实现了从政策性金融向开发性金融转型，是同建立市场化运作的运行机理密切相关。其运行机理，本质就是以“推进信用建设、制度建设和市场建设，高效率地支持经济发展”为运行目标，贯彻“政府热点、雪中送炭、规划先行、信用建设、融资推动”的指导思想，凭借国家信用和机构信用的双重基础，注重治理结构建设、法人建设、现金流量建设和信用建设，坚持“政府选择项目入口———国家开发银行（开发性金融）孵化———实现市场出口”的模式，最终实现政府目标，达到符合国际标准的一流业绩，并取得积极的社会效应。开发性金融的运行机理对支持支持云南农业水利设施建设同样具有适应性并可能发挥更大的作用。一是开发性金融有更强的政策性。开发性金融肩负着重要的政策使命，其贷款投放的方向与力度，与政策导向密切相关。二是开发性金融有很强的政策执行能力。从制度设计上来说，开发性金融无论其贷款期限、利率，还是融资手段，都有着独特的优势，可以以市场手段实现政府的发展目标。这种制度的设计，为开发性金融的政策执行能力提供了有力的保障。三是由于开发性金融不以赢利为主要目的，这就使得开发性金融相对超脱于即时的经济运行，能够注重弥补市场缺损、信用缺损，从市场建设的角度构造与客户之间的关系，在培育市场的过程中开拓业务，为商业性金融的后期介入起到“铺路搭桥”的作用。这一特点特别切合云南省当前的省情，因而开发性金融在云南的农业水利设施建设中有着广阔的运作发展空间。
（二）开发性金融支持云南农业水利设施建设的运行模式
1、坚持科学发展,规划先行。按照开发性金融的运行机理，云南农业水利设施建设的突破口和着力点在于推动和促进县域经济发展，而做好县域经济发展规划工作，就可以促进县域经济健康可持续发展，并由过去完善单个项目的贷款条件，变为成系统地构造符合贷款条件的项目，达到事半功倍的效果。开发性金融通过技术援助贷款、专家咨询支持等多种方式，充分动员社会力量，包括借助各级政府研究部门、社会科学研究部门、各行业协会、科研院所、大学的专家和信息的优势，参与支持各级政府制定科学发展规划，并推动规划落实到具体的项目上来。在这个过程中开发性金融努力为政府做好发展顾问，使之经常化、制度化、机构化。每个县乃至每个乡镇都可以因地制宜，突出发展的重点和优势，并在规划中明确市场建设的具体内容、目标和措施，以及各县、乡镇经济社会发展的模式。科学发展规划是县域经济发展与开发性金融合作的重要源头和动力，这也是开发性金融支持云南农业水利设施建设，发挥独特作用的重要支点。
2、以平台市场建设为先导。市场建设、平台建设是开发性金融的核心竞争力，也是实施开发性金融合作的关键。开发性金融与地方政府的合作是以科学发展规划、市场建设和合作交流为主要内容，结合各自优势，共同推进信用建设、制度建设和市场建设，探索适合农业水利设施建设需要的融资模式，促进云南农业水利设施快速高效发展。重点在于：一是要加强平台建设。开发性金融与地方合作的重要内容，就是要共同建设市场化的信用平台和融资平台。二是明确开发性金融、市县政府、平台三者之间的关系。包括市县政府与平台的关系、开发性金融与平台的关系、开发性金融与市县政府的关系。
3、立足管理资金全面覆盖。开发性金融支持云南农业水利设施建设，与地方尤其是水利设施建设相对落后地区加强金融合作的一个重要目标，就是要彻底改变基层金融严重“失血”、资金大量外流的局面，把资金留在当地，用当地的资金覆盖当地的项目。随着开发性金融向县域的逐步覆盖，通过制定科学发展规划，完善平台建设、信用建设、市场建设，将会出现更多的项目和贷款需求。这就需要开发性金融在充分利用好自身贷款规模的同时，加大与商业金融的合作，尤其是与市县中小金融机构在资金、干部、功能等各方面的合作。运用开发性金融的理论，推动实现市县的资金平衡，用资金平台社会化的方式，解决项目资金需求，用市场的资金来覆盖市场的项目。通过“政府牵头、金融参与、平台运作”的方式，推动重组改制，提高其支持各市县水利设施建设的内生能力。#p#分页标题#e#
4、注重融资规划滚动推进。滚动融资规划，就是要详细列出重点项目的资金来源，不断滚动安排，用管理资金、管理资产的办法覆盖各地符合科学发展需要的重点项目，落实资金需求。开发性金融要与地方政府成立联合工作小组，推进科学发展规划先行、平台市场建设优先、管理资金资产覆盖、滚动融资计划推动这四方面的工作，并环环相扣地加以落实，使开发性金融对各地的融资成为年度计划、日常工作和联合办公的内容。在此过程中，开发性金融还应主动与各级政府以座谈会或联席会的形式，共同研究支持领域、市场建设措施、科学发展规划、平台市场建设以及管理资金资产协调等具体内容，及时解决县域经济发展中出现的各种问题。
四、构建开发性金融支持云南农业水利设施建设运行模式的对策
1、加强与云南省水利厅的合作，充分利用行业主管部门的组织优势，建立合作机制。建议云南省水利厅和国家开发银行云南省分行尽快召开开发性金融支持云南省农业水利设施建设工程会议，双方就云南省“十二五”乃至更长时间的农业水利设施建设合作事项达成共识，并成立联合办公室，在农业水利设施项目选择、评审、风险防范上加强合作。
2、积极介入农业水利设施发展规划，以科学合理的规划指导融资。开发性金融在推进项目建设的过程中，“规划先行”是一个重要举措。国家开发银行可通过提供用于规划的技援贷款，组织专家参与云南省农业水利设施建设发展规划的制定，与云南省发改委、水利厅等政府职能部门密切合作等方式，积极介入农业水利设施建设的发展规划；强化规划对农业水利设施建设的指导作用，增强规划的约束力和权威性，对未列入规划的项目不予贷款支持；合理的规划有助于在更高层次上将融资优势与政府的组织协调优势结合起来，降低项目风险。
3、选择融资主体，帮助其建立和完善现代企业制度。支持农业水利设施建设，首先面临确定融资主体的问题。可由省水利厅组建国有云南省农业水利建设投资公司，由云南省水利厅作为出资者代行公司国有资产管理职能，公司享受各级政府补贴的农业水利建设专项资金支持。为此，国家开发银行云南省分行可与云南省水利厅商定，利用云南省农业水利建设投资公司为借款平台，重点支持其建立和完善现代产权制度和现代企业制度，帮助其完善产权结构与法人治理结构，转换经营机制，搞好经营管理。
4、进一步完善云南省农业水利设施建设贷款的信用结构。国家开发银行的开发性金融合作，是以政府信用和行业信用、企业信用为基础，通过修补信用缺损和完善信用结构，提高信用品质，为银、政、企三方面的合作营造良好的环境。在今后合作中，双方可积极探讨控股公司担保、各股东共同提供担保、有效资产抵押等手段，针对有条件的水利项目积极推进信用贷款模式。
