我国是一个草原大国，拥有各类天然草原近4亿hm2，约占国土面积的41．7%。我国天然草原主要集中分布内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等西部12省区市，有天然草原面积约3．3亿hm2，占全国草原面积的84．4%。《2008年全国草原监测报告》显示，全国266个牧区、半农半牧区县(旗)可利用草原2．46亿hm2，占全国草原总面积的61．5%，牲畜超载率大于20%的有176个县(旗)。我国的牧区、半农半牧区实际上主要是西部牧区、半农半牧区。西部牧区不仅是国家生态建设的重点区域，而且是全国和区域经济社会协调可持续发展的重要组成部分。2008年西部地区农牧民人均纯收入为3517．73元，是东部地区的53．3%，是全国平均水平的73．89%。草原面积占全国65%的西藏、新疆、内蒙古、青海4大牧区，2008年农牧民人均收入只有全国平均水平的75．6%。广大少数民族地区所涉及的“牧业、牧区、牧民”问题实际上就是我国“三农”问题在许多西部民族地区的具体体现［1］。由于历史、自然条件等原因，我国西部少数民族牧区、半农半牧区县(旗)在经济、社会、文化等方面均落后于其他地区，所以牧区的发展不仅是“十二五”农村改革发展的重要组成部分，而且是我国农村改革发展的重点和难点之所在。我国广大牧(包括半农半牧)区与少数民族地区、牧民与贫困的多重耦合，使得“牧业、牧区、牧民”成为困扰我国广大西部少数民族牧区的“三牧”问题。笔者以典型西部少数民族牧区———内蒙古自治区鄂温克族自治旗为例，深入分析了影响牧民增收的制约因素，结合西部少数民族地区的实际情况，提出了一些牧民增收的对策和建议。 1鄂温克族自治旗概况 鄂温克族自治旗成立于1958年，是我国3个少数民族自治旗之一，位于内蒙古自治区东部，大兴安岭西麓，呼伦贝尔大草原东南部，是以鄂温克族为主体，蒙古族、达斡尔族等24个民族组成的民族区域自治地方。2008年末，全旗49971户，总人口144409人，由24个民族组成，辖4镇1乡2个苏木，共44个嘎查、15个社区。土地总面积19111km2，可利用草场面积11803．3km2，占全旗总面积的62．5%。其中牧业人口为2．25万，牧业户数为5495户，少数民族人口57978人，占全旗总人口的40．15%。鄂温克旗是我国典型的少数民族地区，也是西部典型的牧区。2009年，鄂温克旗全年生产总值完成53．7亿元，同比增长24．4%。财政收入完成17亿元，同比增长23．9%;地方财政收入完成13．2亿元，同比增长38．5%。人民生活水平显著提高，城镇居民人均可支配收入和牧民人均纯收入分别达到12143元和7883元，同比分别增长13．2%和11．8%。2009年，牧业年度牲畜头数控制在79万头(只)，良种改良比例达到96%。鲜奶产量达到20．7万t，肉产1．5万t，全年打贮草2．6亿kg，马铃薯种植面积达到1333．33hm2。农牧业产业化龙头企业6家，2009年销售收入2．25亿元，增加值完成4289万元。全旗草原流转面积达到5780hm2;各类已注册并运营的经济组织、协会发展到84个。根据鄂温克旗相关部门2009年的调查摸底情况，全旗有牧业户5495户，牧业人口22483人，劳动力9314人。牲畜头数44．9万头(只)，占有草场面积38．33万hm2，全旗44个行政嘎查中，通电嘎查达到39个，仍有11．4%的嘎查没有实现基本通电;通路嘎查达到43个，仍有1个嘎查未通公路;通电话嘎查达到29个，覆盖率不到66%;通广播电视嘎查达到41个，还有3个嘎查没有通广播电视;有卫生室(包括乡镇卫生院)的嘎查有26个，卫生室的覆盖率不到60%;通自来水的嘎查仅有14个，覆盖率不到32%。牧区人口大多数的住房均为20世纪80年代建的土坯房和部分砖混平房，现已达到或接近危房，目前仍有3850户牧民无房或住危房，其中无房户422户，居住土坯房的1329户，全旗人均纯收入不足1800元的贫困户有1765户、6180人，其中绝对贫困户有546户、1771人。少数民族贫困户占总贫困户的97%以上。以团结嘎查为例，团结嘎查是纯牧业嘎查，2009年在现有196个牧户中，有156户都是贫困牧户，贫困户占嘎查户数的近80%。近年来，经过各方努力，鄂温克旗落实各类扶贫资金共计1930万元，扶持贫困户达1380户、贫困人口4800人，培训牧民3500人次，解决了4061人的温饱问题，贫困户基本生产生活条件得到改善，劳动力素质有了提高，牧区贫困面貌得到新的改变。 2鄂温克旗牧民增收的制约因素分析 2．1牧区草原畜牧业增收受生态限制 草原畜牧业是牧民收入的主要来源，在牧区一般占到牧民收入的75%以上。但草原生态保护的首要措施是尽快改变家畜超载过牧的现状，实行退牧还草，推行禁牧休牧、草畜平衡等草原合理利用制度，这就要限制草原上放牧家畜的数量，并增加家畜替代饲草料与管理成本，从而在客观上将直接影响牧民的牧业收入和效益。牧民采挖和销售草原野生植物的收入减少。近年来，为防止草原植被的破坏，国家加大了对甘草、麻黄草、虫草、苁蓉、发菜等草原野生植物的管理力度，实行了限采或禁采等措施，据估计，全国牧民每年因此而减少的收入在数亿元。从草原资源保护的角度看，这种管理措施无疑还会进一步加强。 2．2牧区基础设施建设滞后，畜牧业发展依然缓慢 表现为综合生产能力低下，就业出路受限，牧民增收困难;牧区生产条件落后，设施配套跟不上畜牧业发展的要求。鄂温克旗公路通车总里程397．0km，截至2008年底公路总里程已达918．7km，其中国省道207．7km，县道60km，乡道361km，村道249km，专道41km。县乡公路占总里程的45．8%，已有一定的规模，但由于公路养护管理上存在资金短缺、技术力量薄弱、设备落后等情况，致使县乡路网普遍存在路面破损、路基沉陷等病害，整个路网的路面完好率仅为45%，这种状况影响了整个路网的服务水平。 2．3农牧业产业化经营总体水平不高 牧民合作社发展不平衡，规模相对较小，带动能力弱，合作层次低，规范程度不高，发展缺乏后劲。截至2009年，鄂温克旗已注册并运营的经济合作组织已发展到19个，其中，专业合作社11个，协会8个，拥有社员1149户，形成了固定资产1800万元的发展规模。龙头企业规模较小，带动能力不强，特别是有特色优势、有竞争能力和辐射带动力强的更少，生产加工能力弱，产品附加值低，名牌产品少，牧民持续增收乏力。对于鄂温克旗牧民，最为关心的、也是最为困惑的是奶价问题，留下阴影的是“三鹿事件”，事件发生后，奶价低迷，牧民形容“奶价还不如矿泉水价格高”，对收入影响很大。#p#分页标题#e# 2．4牧民就业结构单一，增收渠道狭窄 2008年，西部地区农牧民工资性收入只有全国农民平均水平的59．26%，西藏、内蒙古、新疆、青海4省(自治区)则只有全国的40%，在纯牧业县牧民工资性收入则更低。由于牧民的文化素质整体不高，且从事非牧业生产的劳动技能较差，再加上语言、生活习惯等方面的差异，其走出草原、转移劳动力的能力相对较弱，因而，工资性收入的增长受到较大制约。鄂温克旗牧民从事第二、三产业的不到10%，牧民纯收入的90%来源于畜牧业，文化水平、专业技能、市场意识等也制约着牧民增收。 2．5牧区劳动力转移呈现出“抽水式转移” 年轻的、有能力的出去，老年、儿童留在牧区，贫困牧户转移困难。鄂温克旗牧区当前收入由原来比较单一(主要靠畜牧业)，变成了“年轻人打工经济，妇女、老年人畜牧经济”。近年来，随着牧区的年轻劳动力的进城外流，牧区在夏天的打草旺季，出现了劳动力短缺现象，价格100多元一天的零工都很难雇佣到。另外值得关注的是，外出年轻的牧民，绝大多数对牧区劳作不感兴趣，牧区劳动力短缺将会越来越突出。 2．6牧民享受的国家惠农政策偏少，政策支持不足 ［2］近年来，国家采取了一系列扶持农业发展的政策，但这些政策主要是针对农区和种粮农民。2009年中央财政安排种粮直补、农资补贴、良种补贴、农机补贴共计1274．6亿元，并对产粮大县、养猪大县给予了财政扶持。2010年国家安排“三农”投入8183亿元(较上年增加930亿元)，主要用于以提高粮食综合生产能力为主的农业基础设施建设。显然这些政策对从事草原畜牧业生产的牧民来说，难以享受到跟种粮农民一样的实惠。据测算，2005～2009年，国家对种粮农民的人均补贴大约是牧区及半农半牧区牧民的63倍。内蒙古的统计分析表明，2009年农民享受到的涉农补贴至少有13种，仅农资补贴、粮食直补、良种补贴3项，就使农民人均增收368元，而针对草原的补贴只有退牧还草工程饲料粮补助，且仅限于退牧还草工程实施区，补贴标准也偏低，禁牧草原补助74．25元/(hm2•年)，休牧草原补助18．6元/(hm2•年)，补助期限仅为5年。相关数据显示，内蒙古农民、牧民人均享受的国家补贴资金比例大约为66∶1，其反差十分明显。 3促进西部民族地区牧民增收的政策建议 “十二五”规划纲要明确指出，要拓宽农民增收渠道。“十二五”期间，以促进牧民增收为出发点，从战略和全局高度作好西部少数民族牧区的大文章，提高牧民职业技能和创收能力，鼓励牧民优化养殖结构、提高效益，健全牧业补贴等支持保护制度，多渠道增加牧民收入，是实现西部少数民族地区经济显著发展、社会显著进步、生态显著改善、社会和谐文明的重要环节［3］。 3．1转变生产和经营方式，提高广大牧民组织化程度 把牧民组织到农牧业社会化大生产的各个环节中，以专业合作经济组织发展提高牧民组织化程度，在经营体制、经营方式、产品生产方式转变上取得根本性突破。推行牧场建设模式和股份责任制的生产模式，坚持自愿组合、适度集中的原则，积极促进承包草场规范有序流转和草地资源适度集中，生产要素逐步向养殖大户、经营能手、合作经济组织、龙头企业集聚，形成规模化生产、商品化经营，为提高牧民组织化创造基础条件［4］。加大政府的扶持和投入力度，在税收、信贷、科技开发、配套设施建设等方面对专业经济组织给予更大倾斜，在招商引资、信贷担保、税收优惠等方面给予扶持，为提高牧民组织化创造良好的发展环境。 3．2改善基础设施条件，提高农牧业综合生产能力 ［5］加大对农牧业基础设施建设投入，为疫病防治、良种繁育、网络化管理及科研成果的推广等工作创造良好的环境，确保农牧业快速、高效发展。把加强各类设施建设作为发展生态农牧业的重要突破口，集中推进畜牧设施建设，以基础设施建设推动畜牧业集约化发展。建设和实施好人工饲料基地建设、草原围栏、牲畜暖棚圈、免疫注射栏等为主要内容的草原基础建设，推广舍饲、半舍饲养殖、标准舍饲养畜，继续实施围栏草场划区轮牧、水、电、路条件配套“四位一体”的基础设施建设。通过退牧还草、鼠虫害防治、围栏封育等草场保护建设措施提高天然草原生产能力。在利用好天然草场的同时，通过建立饲草料基地、大力扶持饲草产品生产加工龙头企业等措施，发展饲草业，提高舍饲、半舍饲养畜的比重。 3．3加大产业化步伐，强化科技支撑和服务体系建设 以市场为导向，以牧业协会、专业合作经济组织、龙头企业为依托，采取成员合作、入股、租赁经营等生产方式，促进草场、牲畜等生产资料适度集中，推进规模化、集约化、产业化经营。积极培育和引进产业龙头企业，在资金、政策、信息、培训和资源配置等方面加大扶持力度。做好市场营销工作，宣传和推介特色畜产品，搞好品牌建设，打造“天然草原”、“生态草原”、“绿色草原”等赋予区域特色产业优势的品牌，提高经济价值，增强市场竞争力。强化疫病防治体系建设，进一步完善和充实基层畜牧业综合服务站，更新设备和设施，改善工作环境，培训和充实技术人员，有效完成对动物疫病的防治和监测。切实提高农牧业的科技含量，加快良繁体系建设，实现奶牛、肉牛、肉羊的良种化。建立健全农牧业的社会化、全程化服务网络，加快农牧业信息网络建设，认真做好市场预测、龙头企业发展状况、疫情检测、饲草料和农畜产品行情等方面的信息收集、分析和工作，为农牧业生产的产前、产中、产后提供全程服务。加大农牧业科技推广力度，大力推进农牧业生产综合技术，提高农牧业生产科技含量;大力推广饲草饲料种植、加工、利用技术，提高饲草料转化率;大力推广先进的农牧业生产机械，不断提高农牧业生产的机械化水平。 #p#分页标题#e# 3．4加快牧民的人力资本积累速度，提高牧民自我发展能力 一方面政府要加大牧民劳动职业技能培训，对完成义务教育的青年牧民开展职业培训，开展生产技能、经营销售技能等为重点的职业技能培训;另一方面将牧民技能培训经费纳入各级政府公共财政的支持范围，有效解决牧区人力资本长期投入不足等问题，加大对从事农牧业生产的农牧民的培训力度，开展有针对性、突出实践的技术培训，鼓励牧民外出务工并提高其就业技能，建立形成一套促进牧区劳动力外出务工就业的办法和制度，提高牧区劳动力增收、创收能力。 3．5推进牧业生产方式转变，创新生态保护建设机制 一方面积极推进牧业生产方式转变，政府部门可以通过加快培养适应社会主义新牧区建设需要的新型牧民，示范带动牧区牧业生产方式的全面转变。另一方面积极创新生态保护机制，把生态畜牧业与游牧民定居工程、“移民扩镇”等工程建设结合起来，协调推进，从根本上解决保护与发展的矛盾。借助游牧民定居工程，按照从实际出发、因地制宜、集中建设相结合的原则，加快推进资源合理配置，促进生态畜牧业发展。对离开草场的牧民群众，在确保牧民与草场的利益关系不断、承包权不变、收入不减的前提下实行“三集中”，即草场向联户集中、牲畜向联牧集中、人口向城镇集中，提高畜牧业生产集约化、规模化水平。二是通过生态畜牧业的组织化和集约化发展提高畜牧业生产效益和经济效益，减少畜牧业从业人口，使富余下来的牧民走出草场、定居城镇，从事非牧产业，促进游牧民定居工程、退牧还草工程和移民扩镇工程的顺利实施。要认真区别对待牧区和农区，在牧区落实草原家庭承包经营机制，可以以家庭为单位承包，但不应鼓励以家庭为单位来利用，应在完成草原的土地产权初始配置的基础上鼓励牧户共同治理、保护和建设草原。 3．6加大对西部少数民族地区“三牧”补贴，加强政策执行力度 少数民族地区的生态保护和治理，不仅仅是一个简单的生态问题，还关系到少数民族地区的政治稳定、民族团结、社会安定。可以参照国家农业补贴政策，因地制宜地出台草原生态保护与建设和人工饲草料地建设的相关补贴制度，以提高牧区生态保护和基础生产的积极性。如实行禁牧补贴、草畜平衡补贴、良种公畜补贴、牧区劳动力转移培训补贴、牧民牧业机械购买补贴。参照国家“猪肉储备计划”，研发鲜奶存储技术，或者加大奶的深加工技术投入，技术可行的话，适当的时候国家启动“储备奶制度”，这样，牧民面临“三鹿”等事件时，能够更好地保障牧民的经济利益。加大各种补贴的执行力度，制定相关责任制度，实行责任追究制，确保国家“三牧”政策的贯彻落实