长期以来，我国生态环境边治理边破坏的现象一直十分严重，并呈不断恶化的趋势，加剧了自然灾害，加大了受灾地区的贫困程度，给国民经济和社会发展造成了极大的危害。特别是1998年长江和松花江、嫩江流域发生的特大水灾，使全国上下都强烈地意识到，森林资源过度采伐，使生态环境严重恶化；大面积陡坡毁林开垦，造成了严重的水土流失。加快林草植被建设，改善生态环境已成为全国人民面临的一项紧迫的战略任务，是中华民族生存与发展的根本大计。为此，我国政府继1998年实施天然林保护工程后，于1999年在四川、陕西、甘肃三省率先开展退耕还林(草)工程试点，并圆满的完成了任务[1]。 退耕还林是国家用计划手段，以工程建设的方式，通过政策引导，使沙化地和退化坡耕地向林地资源转化，改变不合理土地利用方式，达到生态—经济系统重建之目的的一项部级重点生态建设工程。 退耕还林就是从保护和改善生态环境出发，将水土流失严重的耕地，沙化、盐碱化、石漠化严重的耕地以及粮食产量低而不稳的耕地，有计划、有步骤地停止耕种，因地制宜地造林种草，恢复植被。实施退耕还林是减少水土流失、减轻风沙灾害、改善生态环境的有效措施，实施退耕还林是改善生态环境、根治长江和黄河水患刻不容缓的紧迫任务；是改变传统的耕作方式、实现农民脱贫致富的有效途径；是优化农村产业结构、促进地方经济发展的重要措施；是增加农民收入、拉动内需、保持国民经济快速增长的战略举措；还是实现可持续发展的重要保证[2]。 退耕还林(草)工程于2002年全面启动，范围涉及25个省（区、市）及新疆生产建设兵团，共1897个县（市、区、旗）。据统计，1999～2002年工程试点期间，全国累计完成退耕还林还草任务187.9万hm2，其中，退耕还林还草101.1万hm2，宜林荒山荒地造林86.8万hm2[3-5]。江西省于2001年正式启动退耕还林工程。自2001年启动退耕还林工程至2010年，中央累计下达江西省退耕还林工程建设任务67万hm2，其中2001～2005年为40.7万hm2[6]。 1退耕还林过程中土地利用存在的问题 尽管江西省退耕还林试点工作得以圆满完成，但在实施过程中也暴露出一些问题，本文仅就土地利用作一探讨[7-9]。 1.1对退耕地立地质量的评价工作做得还不够 立地质量综合评价是按照现有的环境因子状况，运用森林培育学、森林经理学、土壤学和有关地理知识，对各种立地类型作出质量评价，从而为合理利用林地，充分发挥林地生产潜力提供科学依据。目前，江西省对退耕地立地质量的评价工作做得还不够，在进行土地利用规划时仍然带有相当程度的随意性和主观性，这必然使得退耕还林的类型（生态保护型、生态经济型、生态旅游型）选择不当，主要表现为：为追求经济效益，将生态保护型地段划为生态经济型地段。 1.2缺少科学的土地利用规划，作业设计往往滞后于施工 一些地方在退耕还林实践过程中，缺少事前的土地利用规划，往往是边设计边施工，或者设计滞后于施工，影响了作业设计对施工的指导作用。随之而来产生的结果就可能是农民盲目种植，树种选择不当，不能真正做到适地适树。另外，个别试点县（市、区）为追求经济效益而忽略了生态效益，大面积发展经济林，远远超过了国家规定的20%，甚至高达80%，这必然大大降低退耕还林的生态效果，并且由于经济树种选择缺少统筹规划，出现供过于求、结构趋同等现象，结果果贱伤农，导致复耕，国家所追求的生态目标很难实现。 1.3退耕还林过程中出现“两头踩”现象 部分地区农民在退耕还林过程中出现“两头踩”现象，既想得到政府补贴，又不愿将农地完全退耕，于是就出现了生态林地里、经济林地中套种农作物的现象，这虽然在短期内缓解了矛盾，也增加了经济收入，但从长远来看，严重制约了森林生态效益的发挥。 1.4退耕地退耕后的管护不能跟上 由于利益的驱动，部分农民所关心的只是退耕的的钱粮是否兑现，对还林的成效和效率，则认为与己无关，所以造林护林的责任感不强[10]。在所造林地中，有相当比例的经济林用地，由于耕作制度的原因使得地表裸露，如不加以管护则会加重水土流失，即使是所造生态林，在初期森林环境尚未形成、生态效益尚未发挥之前，也应加强后期管护。俗语说得好“三分造，七分管”，如果只造不管，必然是年年造林不见林，国家投入大量资金所期待的生态目标也不会实现。 1.5对现有低产林的改造及封山绿化不够 退耕还林工程不应只是对退耕地进行人工造林，还应包括对现有低产林地的改造以及封山育林恢复林地植被。实践证明，大面积的林地植被恢复单靠人工造林速度太慢，在条件适宜的地区实行封育，依靠自然生态系统的自我修复功能，可大大加快林地植被恢复的速度[10]；而低产林地改造不仅能节约大量资金，而且能快速恢复林地植被，为农田也为未成林造林地营造适宜的生长环境。 1.6干旱、瘠薄地的造林技术问题仍有待解决 对于干旱、瘠薄退耕地的造林技术还有待进一步研究，尽管目前也做了不少尝试，但由于造林技术复杂，造林费用昂贵，部分基层林业科技人员文化素质偏低，科技推广力度不够等诸多原因，使得这类立地造林效果依然不好，有些地方造林保存率仅为2%左右[11]。因此，继续加强对造林技术的攻关以及对已有科技的推广应用仍然是必不可少的。 2对策 2.1对退耕地立地质量进行科学评价，合理规划，切实做到适地适树 对于退耕地首先进行立地质量的评价，在此基础之上确定退耕类型，对于生态脆弱地带必须营造生态保护林，而立地条件较好的地段，可以适度发展生态经济林。施工前做好详尽的、切合实际的作业设计，在树种选择上力争做到适地适树，在确保生态效益优先的前提下，兼顾经济效益。#p#分页标题#e# 2.2参与式方法的运用 在退耕还林工程的实施过程中，特别是在规划设计和树种选择上，运用参与式方法，尊重农民意愿，可充分调动农民的积极性，促进农民从被动的“要我退”变为主动的“我要退”，改变以往“自上而下，政府布署，专家完成”的工作思路，代之以“自下而上，专家建议，农民完成”的工作作风[12]。参与式方法既注重农村社区成员自主地参与森林资源的管理，更强调农村社区成员自我管理和自我发展的能力，同时紧密结合农村社区成员的切身利益，从而使退耕还林工程从决策、设计、实施、受益都成为农村社区成员自己的行动，做到目标、行动和效果的真正一致。只有这样才能激发出农村社区和广大农民对造林、护林的热情，从而确保退耕还林工程的顺利实施，并使林农、林牧之间的土地利用矛盾得到有效解决。通过在四川部分地区的试点表明，这种参与式方法在退耕还林实施过程中是完全有效的，可以大面积的推广使用。 2.3加强对退耕还林工程的宣传及监管力度 古语云“兵马未动，粮草先行”，宣传工作就好比是工程实施的粮草，可以毫不夸张的说“没有好的宣传教育，就没有好的工程效果”，退耕还林工程与农民利益息息相关，只有农民积极参与工程才能顺利完成，如果宣传工作做得不到位，农民对于建设生态环境的重要性理解不够，就很难迸发出参与的激情，难免会出现抵触、敷衍的情绪，退耕还林工程就会流于形式，而难以达到其应有的效果、发挥其应有的作用。另一方面，退耕还林工程还应加强对造林成果验收的监管，对造林成活率及后期管护工作都应进行监督，保证“造一片活一片绿一片”，从而使退耕还林工作落到实处。 2.4造林技术攻关与技术推广 加强对造林困难地造林技术的研究，尤其是白泥山、河谷等生态脆弱地带其造林存活率相当低，应当进一步加强对抗旱技术的攻关，寻找适宜的乡土树种，辅以引进抗旱树种，探索简便易操作的造林方法，做到理论与实践相结合，既要效率高，又要投入少。同时还应加强对现有技术的推广，提高基层林业科技人员的文化素质，做好科技服务工作[13]。 2.5加强对退耕地的前期管护工作 退耕还林的根本目的是要重建良好的生态环境，但如果只造不管则很难实现这样的目标。刚退耕的未成林造林地，生态系统依然脆弱，抵御外界不良环境的能力还很差，此时一定要做好管护工作，防止牛羊等践踏，同时要警惕水土流失；对于退耕所造的经济林，要改变传统的耕作制度，树种力求多样化，地表力求不裸露，在强调经济效益的同时，一定要坚持生态效益优先的原则。 2.6适当增加和延长对退耕农户的补贴 适当增加和延长对退耕农户的补贴，有利于消除农户顾虑，激发他们积极投身于退耕还林工程的热情，是影响退耕还林工程能否达到“退得下，稳得住，能致富，不反弹”的一个重要因素[14]。 2.7实行生态购买与生态补偿相结合的制度 退耕还林工程实质上是一种生态补偿，即国家以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，为了获取更好的生态效益，根据森林生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，暂时牺牲农民的经济利益，但通过向农民支付补贴而做出了相应的经济补偿。不过，退耕还林工程只是生态补偿的一种，现行的天保工程以及森林生态效益补偿都属生态补偿，而且退耕还林工程还是一种很短期的生态补偿，因为退耕还林工程结束即生态补偿停止。退耕还林工程中出现的许多问题如前面所述的管护问题、补助期短问题、生态林划归公益林问题以及荒山荒地造林问题等都与其短期性有关。解决的思路是将生态补偿作为一种长效制度，并与生态购买相结合。生态购买用于解决森林营造的问题；生态补偿则用于解决森林管护的问题。国家在营造林成林前向农民支付造林费和管护费，即生态购买。成林后如果国家购买了农民营造的森林，就可以将其划为公益林，在今后每年向农民支付森林生态效益补偿费，用于公益林管护，而且补偿标准实行动态调整，生态补偿能够为农民营造林提供资金，这既增强了他们营造林和管护森林的信心，也可吸引更多的人参与和投资造林；生态购买可以解决退耕还林后林产品的出路和销路，增加经济效益，使民间造林成为有利可图的经济活动，让老百姓受益最大、最直接，同时也能大大减轻政府的财政负担[15]。 3结语 从以上分析可以看出，尽管退耕还林工作开展得有声有色、卓有成效，但实施过程中在土地利用方面仍然存在诸多问题，直接影响退耕还林工程的最终效果，因此应当引起各级政府部门和相关学者的高度重视，采取有效措施，使退耕还林工程更好的实现防治水土流失，改善生态环境，进而达到优化土地资源配置，调整农村经济结构，改善投资环境，加快旅游开发，帮助农民脱贫致富，提高人民生活质量，促进经济社会可持续发展，早日实现建设富裕和谐秀美江西的目的。