作者：袁畅彦 单位：北京林业大学
进入新世纪,党中央、国务院审时度势,制定了一系列保护森林、发展林业的政策,进一步完善了天然林资源保护政策,提出了退耕还林(草)政策,似定了新的《森林资源实施条例》,了《植物新品种保护条例实施细则》(林业部分)和《国家重点保护野生动植物名录》,加大了林地保护力度和林木权属的确定工作,积极探索深化林业税费改革的途径。这些政策的实施,有力地推动了我国生态环境建设,全国累计完成投资946•70×108元,年均治理沙化土地1•92×106hm2,生态退化趋势基本得以遏制,人与自然环境的关系得到了进一步的和谐。
1生态政策的基本内涵
现代林业生态政策是以可持续发展理论为指导,以重点工程建设为主要途径,以体制创新和科技创新为动力,加速人与自然的和谐发展,加快现代林业的发展步伐,缩短在常规状态下恢复和发展森林资源所需要的时间。为共建共享社会主义和谐社会提供良好的森林资源环境质量支持。
1•1多功能林业在森林资源经营上,实现由单目标经营向多目标经营的转变,用森林资源的多功能满足社会对林业的多需求,这是森林资源的最大优势。只有对森林资源实行多目标经营,充分发挥森林资源的多种生态产品功能,才能满足社会对森林资源的多种需求,实现人与自然、环境的充分和谐,使森林资源的生态效益、经济效益和社会效益得以全面、可持续协调发展。
1•2结构林业在现代林业政策的指导下,改善林业用地结构不合理:目前林业用地中,无林地占22%,疏林地和灌木林地占16%,经济林、竹林、未成林造林地和苗圃地占11%,林分平均郁闭度只有0•54。改善林种结构不合理:用材林面积占47%,限制了森林资源多种功能的发挥;薪炭林面积占3%,而蓄积量只占1%,难以把大部分森林资源从薪材需求压力下解放出来。改善林龄结构不合理:中幼林面积占71•12%,可采面积不足全国林分总面积的10%,有近60%的木材采自中、幼龄林,从而严重削弱了森林资源的接续能力。改善产业结构不合理:第一产业比重达2/3以上,但发展后劲不足,第二产业比重不足30%,且过于分散,竞争能力不强,第三产业起步晚,尚未形成规模,比重不到4%。在考虑总量平衡的同时,必须大力引导土地利用结构、森林资源结构和产业结构等方面的和谐协调,尽快扭转结构不合理的状态[1]。
1•3精准林业在现代林业政策的引导下,要实现由粗放经营向集约经营的和谐。我国森林资源质量不高,林分每hm2蓄积量78•06m3,每hm2林分年生长量3•36m3,成熟人工林每hm2蓄积量71•55m3,只有成熟天然林的41%,制约着实现由采伐天然林为主向以采伐人工林为主的转变[2]。这种局面的形成,主要是因为营林投入少,种苗质量差,抚育不及时,管理跟不上,经营过于粗放。只有实现由粗放经营向集约经营的和谐转变,林业建设的质量和效益才能大幅度提高。
1•4科技林业在现代林业政策的支持下,使林业生产建设的科技含量由低度化向高度化的和谐转变。当前全国林业良种使用率只有20%,林业科技成果转化率只有35%,科技进步贡献率只有27•3%,林业技术结构处于初级技术、实用技术为主的低度化状态。林业快速发展,必须以林业科技现代化为标志。
2生态政策的重点工程
2•1天然林保护工程这是我国投资最大的生态工程。包括三个层次:全面停止长江上游、黄河中上游地区天然林采伐;大幅度调减东北内蒙古等重点国有林区木材产量;由地方负责保护好其他地区的天然林。主要解决这些区域天然林的休养生息和恢复发展问题。工程计划调减木材产量1991万m3,造林1•9×107hm2,管护森林1•4×108hm2,分流安置富余职工74万人。
2•2“三北”和长江中下游地区等重点防护林建设工程这是我国涵盖面最大的防护林工程,囊括了“三北”、沿海、珠江、准河、太行山、平原地区和洞庭湖、鄱阳湖、长江中下游等地区的防护林建设。工程涉及28个省(区、市)的1696个县,计划造林3•4×107hm2,管护森林10•9×107hm2。其中“三北”防护林正按国务院批准的工程总体规划编制第四期建设方案,并将第四期工程建设的主要目标确定为防沙治沙。
2•3退耕还林还草工程这是党中央、国务院针对水土流失日趋加剧作出的一项重大战略决策。目前已突破原定区域,成为一项全国性的生态建设工程,正按照统一规划、分步实施、先易后难、稳步推进的原则,在17个省(区、市)试点。计划到2010年控制水土流失面积3•4×107hm2,防风固沙控制面积4•0×107hm2。
2•4环北京地区防沙治沙工程这是从北京所处位置特殊性及改善这一地区生态的紧迫性出发实施的重点生态工程,主要解决首都周边地区风沙危害问题,包括北京、天津、河北、内蒙古和山西5个省(区、市)的75个县,计划到2010年林草覆盖率由目前的6•7%提高到21•4%。
2•5野生动植物保护及自然保护区建设工程这是具有多项战略意义的生态和物种保护工程,主要解决物种保护、自然保护、湿地保护等问题。实施范围包括全国具有典型性、代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物种的天然分布区、生态环境脆弱区等。2010年前重点实施大熊猫、金丝猴、藏羚、兰科植物等10个野生动植物拯救工程和森林、荒漠和湿地等30个重点生态系统保护工程。
2•6重点地区以速生丰产用材林为主的林业产业基地建设工程这是增强林业实力的“希望工程”。这项工程,不但有利于解决我国木材和林产品的供应问题,而且有利于减轻其他地区森林资源保护的压力,促进前五项生态工程建设。
3政策应用评估
我国1999年开始实施退耕还林工程,这项工程涉及30个省(自治区、直辖市)的1110个县,国家为此投入巨额资金,工程区的政府、企业和农户付出巨大的放弃经济发展的机会成本,工程的持续性正在受到工程执行效率、资金和粮食发放的持续性、自然灾害等多种因素的考验。有关专家对这项政策进行了评估。
3•1对政策目标的评估
2000年由国家林业局、计委、财政部共同下发“关于2000年长江上游、黄河中上游地区退耕还林还草试点示范工作的通知”,标志着退耕还林公共政策在我国正式实施。2002年国务院审议通过《退耕还林条例》,使退耕还林完成了公共政策法律化程序。从《通知》到《退耕还林条例》,退耕还林公共政策的基本目标是:长江和黄河上中游等地区的森林生态系统将基本得到恢复;促进农民增收和贫困地区农民脱贫致富奔小康;促进农村生产要素优化配置,包括农村劳动力转移,农村产业结构调整,加快地方经济发展等;减轻当前我国粮食结构性过剩的损失。国家计委产业发展研究所马晓河认为,按照入世承诺,从2001年到2004年,中国粮食进口配额量由163•09万t增长到2215•6万t,我国应充分把握当前国内粮食供给丰裕的良机,将25°以上坡耕地退下来,发展牧草等生态产品,要把政府加大对退耕还林等生态建设投资作为解决“三农”问题的政府三大支农政策之一[3]。#p#分页标题#e#
大量评估研究较为一致地认为,生态目标是国家退耕还林政策的根本目标。秦玉才等认为,退耕还林政策就是基于对1998年长江特大水灾等一系列生态问题的根本性解决而提出的,虽然人们也担心大面积退耕会造成粮食总产量减少,维持长期粮食安全仍然是合理的政策目标,但主流观点仍然认为:不能把维护粮食安全简单地理解为增加粮食总产量,由于退耕还林生态作用对耕地起到了保护作用,客观上保护了粮食生产能力,在一个更良性的环境下维护了粮食安全。一些学者还对中外退耕还林政策目标进行了比较研究。有些专家认为,发达国家退耕还林是在经济高度发展的基础上进行的,直接动因是为了解决农业现代化生产带来的粮食等农产品过剩问题,停耕压缩粮食生产受到政府高额补贴政策的鼓励。我国农业生产落后,抵御自然灾害的能力弱,粮食安全问题尤为重要,退耕粮食自给压力大。也有些专家分析了英国退耕还林政策目标的动态性和高频补贴问题。英国最初退耕还林的目的是发展用材林,近些年改变为防风保土、拓展森林游憩区域。其森林大约有1/3是通过退耕还林和退耕还牧方式增加的,国有林区的森林绝大多数是采取国家收购土地后实行退耕、退牧还林的补贴政策。陈大夫介绍说,到1990年,美国联邦政府农业部对容易发生土壤侵蚀的4775万hm2的耕地实施了“保护计划”管理,包括为期10a的休耕或永久性地退耕还草、退耕植树。做为补偿,农业部每年向该计划的参加者(农户)支付一定数量的补助金,并向永久性退耕种草或退耕植树的农民,一次性支付其种植费用总额一半的补助金[4]。
3•2对政策存在问题评价
3•2•1政策目标差异性
中国社科院农村发展研究所李周指出,政府和农户(企业)的退耕还林还草目标是有差异的。政府追求的是实现特定目标的成本最小化或特定投入的水土流失减量最大化,农户(或企业)追求的是特定收入的要素投入更少、风险更小或特定要素投入的收入最大化。支玲、邵爱华认为,国家和农民对退耕还林政策目标存在差异性,支持农民退耕还林的精神支柱仍然是对未来收益的预期,因此她们提出,要使退下的耕地不复耕,国家必须长期保持(对退耕户的补助)政策的稳定性。现行政策补助时间的设计不利于退耕还林政策问题(生态状况日益恶化)的最终消除[5]。
3•2•2政策目标预期过高
尽管政策评估主流观点肯定退耕还林政策的多目标有效,但政策实际效果仍然对过高的政策预期提出挑战。奉国强认为,即使坡耕地全部还林,改善全国整体生态状况的作用也是有限的。他认为,必须遵循自然演变规律,对于一些造林困难的地区,要放宽粮食补助政策,最好的办法是鼓励农民停耕封山,李周对此也持支持态度,他认为,目前许多人以为通过退耕还林还草对边际土地上的生产结构进行调整,将种植业结构调整为林业结构或牧业结构,就可以达到即减少水土流失又增加农民收入的目标,这种想法很可能是不切实际的。
3•2•3政策成本偏高
国家对全国30个省(市、区)退耕农户的补助标准是统一的,现金和种苗费全国一致,这样容易操作,透明度高,农民利益有保障,但是政策成本偏高问题也非常突出。奉国强认为,一是国家补助大大高于农民实际收益。二是每kg补助粮食统一按1•4元折算不合理,目前我国各地的粮食市场价格都大大低于这个折算价格,而折算价格不合理将直接增大国家财政支出,影响退耕还林还草规模,同时也助长粮食部门获取不正当利益[6]。
3•2•4公共投资“汲水效应”明显
尽管退耕还林投资从长期看仍然不足,但短期内由于相应鼓励非公有制林业投资的商品林发展政策滞后,林业投资结构出现生态林与商品林投资严重背离现象,退耕还林公共投资的相对“拥挤”,对非公有制造林投资形成“挤压(出)效应”,致使非公有制投资造林相对萎缩。2003年全国退耕还林任务为666•7万hm2,约占同期人工造林总面积的80%,说明公共投资对私人投资发挥了极强的“挤压作用”[7]。针对这种现象,杨继平建议我国鼓励非公有制林业发展的优惠政策,首先应适用于退耕还林户。
