作者：董会梅 丁森林 单位：河北农业大学商学院
政策监督是指政策监督主体从一定的制度、法规的依据出发对政策系统的运行包括政策的制定、执行与评估及终结活动进行监督和督促的行为[1]。林业是实现环境与发展相统一的关键和纽带。林业政策的制定对经济,社会的可持续发展有着及其重要的战略意义。我国林业政策制定应以政府为中心,多主体共同参与的方式进行[2]。林业政策的有效执行起着保证优化环境和促进发展的双重作用,是实现可持续发展的重要保证。森林资源监督工作要适应林业发展进入以生态建设为主的新时期的需要,努力实现从生产监督型向生态监督型的转变,着力构建森林资源监督五大体系[3]。可见,研究如何完善林业政策监督体系显得尤为重要,并有深远的意义。
1我国林业政策监督体系
有效的监督是政策得以进行的有效保证,与所有的政策一样,林业政策同样需要强有力的监督体系作保证。
1•1我国林业政策的制定
一项政策的制定往往会波及多个利益主体,这些利益主体也往往是明确的,因此他们会自发的成为监督主体以保证自己的利益。《公共政策》一书中将政策制定者分为官方和非官方两大类:官方的政策制定者是指那些具有合法权威制定公共政策的人们;非官方的人和组织包括利益团体、政党和作为个人的公民等[4]。因此,我们可把政策的监督从形式上分为内部官方监督和外部社会监督。我国的现行的林业政策是由政府制定和全国统一执行的林业政策,其制定主体目前还没有明确的界定。总体上看官方是主要制定者,即党和政府各级林业部门是我国林业政策的制定主体,在林业政策的制定过程中起着决定性的作用。非官方很少参与或没有真正参与到政策制定过程中。
1•2林业政策监督体系的发展
建国以来我国林业政策的监督体系一直在探索和发展,但这些发展没有系统化和规范化。1989年我国林业部成立了森林资源监督机构,可以说这是我国林业政策监督体系建设的里程碑。2003年11月,国家林业局在成立14个森林资源监督专员办事处(专员办)的基础上,成立了国家林业局森林资源监督管理办公室,初步建立了森林资源监督体系,在森林资源管理相关政策的监督上实现了除港澳台地区外的全覆盖。截至2005年底,国家先后颁布了60多项森林培育、营造利用、资源监测的技术标准、规程和规范,基本形成了配套的调查监测制度,逐步形成了以国家森林资源连续清查为主体,以专项核(检)查为补充,以地方森林资源规划设计调查为辐射的全国森林资源监测体系。2008年1月1日我国正式实施《森林资源监督工作管理办法》,该办法对森林资源监督机构的重要地位、机构性质、工作职责、工作方式等进行了明确和规范,为专员办开展森林资源监督工作提供了行为准则。目前全国各级森林资源监督系统共有监督干部3200多人,已经初步建立起一支森林资源监督队伍和监督网络,森林资源监督体系进一步完善。
2林业政策监督体系存在的问题
2•1林业政策监督体系中权力机关有权无力我国林业政策的制定主要是国家制定全国统一执行,中央政府作为最高上级拥有权力,但其与执行的地方基层政府和基层单位空间上距离远,制定的政策时间上周期长,制定主体虽然站得高,看得远,但有时难看细看清。所以对执行主体的日常监督就不多,只能看表面翻材料,再则有时下级执行主体把自己隐藏深、捂盖严、外露少,只报喜不报忧,使得上级不知全情实情,导致监督失效。
2•2林业政策监督体系中法治建设尚未完善在我国的法律体系中,我国尚未出台一部系统地规定政策监督的单行法律法规,法律体系不够健全。颁布的一些条例虽然细化了各种违法行为的认定,但处理细节没有说明,具体情形没有明确。如目前我国根据《中华人民共和国森林法实施条例》和国家有关规定,制定并实施的《森林资源监督工作管理办法》明确了专员办拥有对相关林业违法问题提出处理意见和建议的权力,该办法在一定程度上完善了森林资源监督工作法制建设,但这种对违法违纪行为的处理取决于专员办的判断,使处理仍然具有主观性。另外,监督使用法律手段较少,行政手段较多。在监督工作中对违法违规问题的处理经常受到人为干预,监督工作应付了事,很少对问题追查到底,责任追究不到位,重检查、轻处理落实,效果不理想。
2•3林业政策监督体系中社会监督缺失我国单主体制定林业政策的现状导致了社会监督的缺失。目前我国林业政策监督力量主要是体制内的监督力量,即林业部门内部监督,而没有充分地将社会内部监督力量包容进来。权力集中在少数部门和个人手中会导致监督的失衡,无法调动社会力量参与林业监督和林业发展的积极性,使监督流于形式监督效率下降。
2•4林业政策监督体系中监督方式单一防范功能差长期以来林业政策监督总是当问题积累严重时,才对突出问题采取运动式、专项治理的方式进行。如对最终结果检查多,对全方位监控及林业专向资金使用的跟踪监督少;专项性检查多,日常监督少;集中性和非连续性的事后监督检查多,事前、事中监督少。这就导致很多违规行为形成既成事实后才被发现,给国家和人民的利益造成不可挽回的损失。
3完善我国林业政策监督体系建设的对策思考
3•1林业政策制定过程多元化
自20世纪70年代以来,世界范围内的林业政策都发生了重大转变,即由政府制定和全国统一执行的林业政策转向鼓励社会公众,尤其是乡村社区参与制定和执行林业政策。同时,政府的治理范式强调社会治理中政府与其他治理主体之间的伙伴关系和协同作用[2]。这种转变能极大调动社会公众的监督意识和积极性。目前我国的林业政策目标提出了对社会公众福利的追求,但林业政策的制定、执行与监督、评估过程依然缺少社会公众的有效参与,从而导致我国林业政策有效性的下降和监督体系的不完善。《我国林业政策过程》一书中指出我国应实行多主体林业政策制定过程,并强调了多政策主体间地位平等,书中给出了多主体林业政策制定过程中林业主体间关系(见图1[2])。但基于我国实际,政府作为政策中心,政府与其他政策主体间很难达到绝对平等。因此,我国林业政策过程应发展为以体制内(官方)政府为主、体制外(非官方)多主体为辅共同参与制定的林业政策过程(见图2)。
3•2林业政策监督法制化体系建设
(1)制定相关法律要在划清各机关等监督主体的职责的基础上,尽快制定和颁布政策监督方面的单行法律法规,从法律上确定监督的地位,增强监督在社会主义市场经济执法监督体系中的地位。通过法律程序明确监督机构的职权、责任、监督程序、监督方法、当事人的权利义务、违反法律责任等方面的问题,同时制订监督各环节的行政法规及其实施细则,为坚持依法行政、提高监督工作的权威性和严肃性创造良好的法制条件,从根本上解决执法的随意性,真正把政策监督活动纳入法制化的轨道,建立健全比较系统完整的林业政策监督法律体系。2)完善执法部门执法各级执法部门应与纪检监察和公安司法部门保持密切联系,建立健全联合办案制度,严格执行责任追究制,首问责任制。抓好各类林政案件的督查督办,做好案件查处结果的跟踪监督,对违法犯罪责任人处理要切实做到有法必依,执法必严,违法必究充分发挥处罚措施的震慑作用和监督的预防功能。另外要建立强有力的执法队伍,如森林资源监督管理办公室应当加强对森林资源监督专员办的思想、业务、作风和廉政建设,严格考核工作实绩,检查内部管理制度和岗位责任制度落实情况。#p#分页标题#e#
3•3林业政策社会监督公开化
(1)建立完善政务公开制度失的空白;对于国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物,也不能按照统一的数量标准确定一个“情节严重”,而应当将受保护的野生动物按动物的分类地位分为哺乳类(兽类)、鸟类、爬行类、两栖类和昆虫类等,每一类中根据利益程度确定不同的“情节严重”包含的数量标准,设置不同的保护力度和措施。
