作者：肖泽忱 布仁仓 胡远满 单位：中国科学院沈阳应用生态研究所 中国科学院研究生院
林业政策是国家在一定历史时期内,为保护森林资源、发展林业生产而制订的行为规范和准则[1-2]。林业政策绩效则是特定林业政策实施以后,所产生的作用和结果,可以分为直接绩效和间接绩效[3],或正效益和负效益[4-5]。林业政策绩效评价是衡量其目标实现程度和社会效果,判断林业政策合理与否的关键工作,是林业政策评价的一项重要内容,对调整与优化林业政策有重要意义[1,3,6]。
1我国林业政策绩效评价研究述评
在我国,长期以来只重视林业政策目标、方向、设计、决策、制定以及林业政策与其他部门政策相互关系的研究。而对林业政策的绩效评价和如何通过绩效评价来优化林业政策的研究却很少[3]。新中国成立以来,特别是改革开放以来,我国林业建设取得了巨大成就[7]。许多专家和学者对我国林业建设发展过程中的一些政策做了分析和研究。随着我国林业的持续发展以及生态环境问题的持续升温,国家和社会对于林业综合效益的认识越来越深,许多专家和学者都论述了绩效评价的重要性和紧迫感,尤其是从1998年起,我国相继启动了六大林业重点工程,这些林业政策已陆续显现出效果,对于政策绩效的评价研究越来越多。
从不同的角度,采用多种方法,学者们阐述了林业政策绩效评价的定义、特点、方法和内容,并尝试构建了评价体系。如以经济政策绩效为出发点,提出了林业政策绩效的评价方法和内容[3];对林业重点工程投资的绩效评价、管理体系和方法进行了思考[8];对林业重点工程的绩效审计进行了探析[9];对我国林业支出项目评价体系的建立进行了探索[10-11];从林业财政支出的角度,尝试建立了林业财政支出绩效评价的基本思路、原则和指标体系[12-14];黄渝祥和刘俊(2005)专门就费用-效益分析评价方法作了介绍和研究[15];研究了国有林场改革的绩效评价体系[16];从系统论的角度,提出我国林业外资综合绩效评价指标体系,并运用层次分析法(AHP)对其进行了分析[17];进行了基于Agent的林产业绩效评价系统的模型研究[18];构建了相应的评价指标体系,对黄土高原400~500mm降水带内农林复合生态系统综合效益进行了评价和结构优化[19];分析了我国林区建设工程项目经济评价指标体系的应用现状,并针对其主要缺陷,对相关指标进行了修改和补充[20]。
针对不同的林业政策,学者们也做了相应的绩效评价和实证分析,尝试和探索了绩效评价内容、方法和体系的构建。如对我国南方集体林区主要林业制度安排进行了绩效分析[21];针对集体林权制度变迁和改革的绩效进行了初步评价[22-23];对“十五”期间宁夏自然保护区建设进行了绩效评估[24];对公益林补偿政策的绩效评价[25-26];对不同林地产权配置进行了绩效分析和比较[27];对当前西部开发实施中退耕还林、天然林资源保护、防沙治沙等重大林业政策的评价[28];对各省(市、区)的退耕还林进行了相应的绩效判断和评价[29-38]。
2林业政策绩效评价的特点
2.1时效性
林业政策的时效性是指任何一项林业政策总是在特定的时期内发挥作用,这就决定了不受时间维度约束的林业政策绩效是不存在的。林业政策绩效的时效性可分为3种情况:(1)超前绩效(相对于林业政策正式实施而言);(2)同步绩效;(3)滞后绩效[3]。
2.2关联性和复杂性
每一项林业政策都不可能孤立地发挥作用,各种林业政策要实现的是一个多元目标体系,在这些目标体系之间存在关联性[3]。林业政策效益有直接的、有间接的;有短期的、有长期的;有有形的、有无形的;有货币化的、有非货币化的[1]。在存在协同性的情况下,要综合分析这些效益,很难区分绩效中有多少是林业政策本身带来的,因此,绩效评价工作是复杂的,表现为间接绩效的存在[3]。有时候对于某项林业政策的绩效评价需要多种方法并用。
2.3针对性(独立性)
由于学术背景、关注点、研究地点和目的、理念等的不同,不同的学者对于政策绩效的评价可能从不同的角度和方法出发,希望得到绩效评价的某一项或多项特征,具有较强的针对性。一般而言,生态学家较注重生态效益方面的绩效,而经济部门更重视经济统计方面的成果等。因此,绩效评价具有独立性特征,评价指标应具有独立的内涵界定。
2.4层次性
根据林业政策绩效的特点对评价目标进行分解,使得林业政策绩效评价具有层次性。如某一项林业政策绩效往往可分为生态、社会和生态效益,形成一级指标,在生态、社会和生态效益之下又可再各自划分层次,形成二级指标,从而将其细化以利于操作和计算等。采用层次性评价可以增加评价工作的可操作性和准确性。
3林业政策绩效评价的原则、内容和方法
3.1原则
林业政策评价指标的选择和内容体系的确定,直接关系到绩效评价的质量。为了得到一个科学、准确的评价结果,在选择评价指标和构建评价体系时,应该遵循以下原则。
3.1.1目标一致性原则每一项林业政策的实施都有一定的目的,绩效评价的指标和体系必须能够反映出该项林业政策目标的实现程度。因此,评价指标的选择应从林业政策的绩效目标出发,以构建相应的评价体系。
3.1.2全面系统性和简明实用性相结合原则林业政策的影响非常复杂,所设计的评价指标必须涵盖所有的考评要点,全面而系统地反映林业政策的评价要求。这就要求对评价对象的全过程(即投入、运作、产出、结果)都进行考察,设立指标。但是无论是从操作技术或是人力物力上来看,都不可能对每一项指标都进行准确细致的评价。因此,绩效评价指标数量不是越多越好,指标体系必须简明实用。在完备性的基础上,选择最具代表性指标,尽量做到简单明了。
3.1.3可操作性原则在构建指标体系时,要考虑实现条件及可操作性,在合理成本的基础上,对某些指标进行取舍,对于那些难以获得甚至无法获得,或是数据精确度难以保证的指标,在考评体系中尽量少用或暂时不用,保证数据的可采集性[13,17]。评价指标和方法必须含义明确,具有可比性和较强的现实意义。
3.1.4发展性原则政策、市场、科技、社会等各方面因素都处在一个不断变化的环境中,使得林业政策的影响随着时间而有所变化,而且绩效评价工作本身就是一个不断发展完善的过程,这些都要求评价指标体系必须是可发展的,必须随着绩效评价工作水平的提高以及公众对政府政策信息的认知需求而不断更新[10]。#p#分页标题#e#
3.2方法
随着科学技术的进步,各种新的评价方法不断涌现,丰富了政策评价的实践活动[1]。评价方法可以从多种角度进行划分,从事物的质和量的角度,可划分为定性分析和定量分析;从方法论角度,可以划分为经验分析方法和演绎推理方法;从评价所涉及的工具,可以划分为传统方法和现代方法[1];从表现形式上来讲,可以划分为评议法和指标法;从是否考虑时间因素的角度,可以划分为静态评价法和动态评价法;从评价指标上来看,可以分为单因素评价法和多因素评价法。综合来说,目前的林业政策评价主要采用以下方法。
3.2.1对比分析法
根据林业政策及其绩效的特点,选取一系列评价指标,通过对比政策实施前后这些指标的变化,分析政策实施的绩效大小和程度。对比分析法是目前林业政策绩效评价最常用的一种方法。具体还可分为成本效益比较法、目标预定与实施效果比较法、历史动态比较法、横向比较法等。例如,杜广民等(2000)运用比较法对1990-1997年水城县长防林工程建设绩效进行了核查和评价,内容包括造林面积、林木生长量、封山育林面积、保存率等[39];梅莹等(2007)运用比较法研究了退耕还林前后的森林覆盖率和蓄积量、林农收入等变化,作为对安徽省退耕还林工程的绩效评价的一部分[34]。这种方法的优点是评价结果简单明了、概念明确、使用方便,能够很明显、直观地反映出林业政策产生的影响及其影响程度。但是,林业政策产生的绩效往往与其他非林业政策因素(如社会经济政策、市场波动、人们的生活习惯等)产生的绩效结合在一起,单纯地使用对比分析法评价林业政策绩效时,有时候难以将其他因素产生的绩效区分开来,从而造成误判。
3.2.2问卷调查法(访谈法)
根据所构建的绩效评价体系设计调查问卷,对问卷的调查结果进行分析,从而对林业政策实施结果进行评价。问卷调查法往往根据受林业政策影响的不同人群,有针对性地设计不同的问卷进行调查和访问,如政策的分管领导、实际操作人员、受影响农户等。如梅莹等(2007)为了解安徽省退耕还林工程的绩效,对退耕农户进行了问卷调查,调查内容包括退耕意愿、退耕前后收入、退耕前后劳动力的转移、退耕补贴、林权证的发放、复耕意愿等[34]。这种方法的优点是最有可能深入群众,获得第一手资料,能够真实地反映林业政策在不同群体中的影响。但是,问卷调查方法得到的数据比较主观[30],可能影响到评价的客观性。
3.2.3费用(成本)-效益分析法
任何林业政策的实施都有成本,在评价某个具体政策时,比较该政策的费用(成本)和政策实施后产生的效益,从而得出结论,即基于折现的效益和费用大小来判断和评价项目、计划或投资的资源配置效率性的一种方法框架。林业政策的成本和效益比企业的投资效益复杂得多,当林业政策效益不能用货币来衡量时,则要进行指标化或者指数化[1]。该方法将经济学和管理学的理论和方法引入林业政策绩效评价,符合人们平时的经济评价习惯,也是一种非常直观反映林业政策绩效及其程度的方法,但这种方法主要适用于效益是经济的、有形的、可以用货币衡量的支出项目,如公共支出中的公共工程项目[14]。且成本-效益分析法需要的数据量往往比较繁琐和巨大,可能因此增加工作量。
3.2.4层次分析法
由于林业绩效及其影响因素的复杂性,现在的科研水平还难以对政策的绩效作全面完整地评价,因此,常采用层次分析法。层次分析法是一种实用的多方案或多目标的决策方法,将与决策有关的元素分解并选取重要的影响因素,分别赋予权重,在此基础之上进行评价。从而为多目标、多准则或无结构特性的复杂决策问题提供简便的决策方法[1]。该方法的优点是将复杂的问题简单化,突出重点,减少工作量的同时能够比较好地反映政策的绩效。但是,目前层次分析法在权重的选择上还没能形成一个被广泛接受和使用的规范,很多权重都是依照专家建议和以往经验而主观判定和选择,往往忽略了地域环境、时间效应等因素的影响。权重分配是否准确,在很大程度上影响到评价结果的准确性和科学性。
3.2.5时间模拟法
利用所获得的具体数据,对不同年份作绩效分析和对比的同时,也对政策效应做时间上的模拟,通过动态评价分析和预测林业政策随时间推移所产生的效益变化和发展趋势,分析其结构的稳定性和应变力。该方法考虑到林业政策绩效的时间效应,但是由于林业政策实施的环境处于不断变化的过程中,且对林业政策影响的因素众多,有些因素在进行林业绩效评价时可能还没有产生作用,影响因素很难把握。因此,当时间模拟法难以将这些因素都考虑进去时,可能会造成模拟结果的偏差。
3.2.6其他方法
绩效评价的方法还有很多,如因素分析法、分级评价法、加权评价法、模糊综合评价法、公众评议法、生产函数法等。在林业政策绩效评价中,往往不是采用某一种评价方法,而是采用多种评价方法相结合,从而为林业政策绩效评价提供更为全面和准确的评价结果。3.3内容体系目前,我国林业绩效评价的研究越来越多,学者也从不同的角度,运用多种方法对一些林业政策作了相应的分析和效果评价。指标的设计是绩效评价的核心内容[11],但从现有的文献来看,在评价内容上还存在比较大的差异,没有形成被广泛接受和使用的绩效评价体系。目前,对我国林业政策的绩效评价体系主要有生态效益评价指标、社会效益评价指标、经济效益评价指标和成本-效益评价指标4个方面(表1)。也有学者将成本-效益评价指标归入经济效益评价指标内。
4林业政策绩效评价的缺陷和建议
总体来说,我国林业政策绩效评价方面的研究还不多。虽然学者们对各项林业政策进行了一些绩效评价的尝试,也取得了一定的成效,但是这些研究主要是从评价指标体系的确立、评价方法和评价模型的建立等方面进行宏观的初步探讨,在许多方面还不完善,有许多工作亟待加强。
4.1定性和定量分析相结合
评价方法绝大多数采用定性分析和简单推断,定量分析和模型分析水平低,所应用的评价方法缺乏科学性[1]。因此,应加强与各学科的融合,借助经济学、管理科学等现代科学,丰富林业政策绩效评价的方法,定性和定量分析相结合,增强其数据分析的能力。
4.2加强综合评价研究
林业政策的绩效是多方面和复杂的,但有些研究主要从某个单一角度分析林业政策的实施效果,缺乏系统和全面的宏观分析和评价,评价的深度和广度明显不够。如在进行生态公益林政策评价时,对当地财政收入的影响评价和农民的直接经济损失评价较多,对其他相关行业的影响评价和农民的间接损失评价较少[26]。应该坚持全面系统性和简明实用性相结合的原则,在实践中进一步加强综合评价的研究和总结。#p#分页标题#e#
4.3重视政策的制定、设计和管理评价
目前,林业绩效评价多是对于林业政策产生效果的评价,很少有对林业政策本身的制定和设计以及实施管理的评价与分析,而这显然应该是林业绩效评价中的一个重要内容,应该将其纳入林业政策绩效评价体系之中。
4.4加强数据的长期和全面监测
目前的政策评价主要针对近期效益,少有中期、远期社会经济影响的评价,忽略了林业政策绩效连续性的特点。由于林业周期长,在林业政策、项目实施过程中和实施后评价结果不一定相同,缺乏长期的检测和评价,使得评价难有说服力。政府目前主要对面积、管护等方面的技术指标进行监测,缺乏对生态、社会和经济效益方面价值量的及时监测,评价主要是事后进行,使得实证分析多以离散、间断资料为依据,给绩效评价工作造成了一定的困难[1]。对此应该加强数据的长期和全面监测,强化与其他部门或机构、当地居民等的合作,以增加数据源,保持数据的连续性和稳定性,进行多阶段的效果评价。
4.5构建相对统一的评价体系
评价指标选择较主观,缺乏理论依据,没能形成被广泛接受的系统评价体系,使评价结果的权威性受到质疑[1]。甚至有些评价没有考虑不同区域的差异,直接套用别人的内容和方法。构建一个相对统一、操作性强、认同度高、适合我国国情的评价体系是目前林业政策绩效评价工作的重中之重。对林业政策的绩效评价需要结合林业特点,制定一套适合林业项目的绩效评价体系[11]。对此需要加强绩效评价的工作实践和经验总结,加强交流与合作。
