本文作者：王玉明 单位：广东行政学院行政学系
1环境治理中跨政区、跨部门合作的困境
目前,广东在环境治理中普遍存在地域分割、部门分割以及条块分割的问题,政府及部门之间环境管理协调不足、缺乏合作。主要表现在以下几个方面:
1.1跨行政区或跨域环境治理的困难
随着广东经济的快速发展,跨行政区或跨域污染(水污染、大气污染、土地污染、酸雨污染等)及纠纷时有发生,特别是行政区交界地带成了“生态重灾区”,其中跨界水污染显得尤为突出。我省境内跨越地级行政区的河流较多,主要包括东江、西江、北江、韩江、鉴江、练江的干流及其主要支流,跨县级行政区的河流主要以上河流的干流与支流,有的河流干流与支流还跨越省界。几乎所有的市、县、乡镇都存在跨域河流管理问题,河流断面上下游或左右岸相邻的市、县乃至乡镇之间存在环境纠纷。当前,环境治理缺乏区域协作的观念,环境执法区域分割,各自为政,环境治理合作困难。
1)珠三角地区跨域环境治理问题。珠三角地区许多市区跨界河流污染严重,有的河段水质已劣于V类(重度污染)标准,由于各地各管一段、各自为政,治理的难度大、成本高、效果差。以下是一些典型的跨域环境污染。巴江河是一条流经清远市清城区、佛山市三水区、广州花都区、白云区污染多年的跨界河流,是广州市区石门、西村、江村三大水厂,以及花都区巴江水厂的水源地。[1]对此,广州与清远多次协商,情况不见好转。东莞与深圳交界的观澜河,在东莞境内称为石马河,目前河水又黑又臭,有的河段还裸露出布满黑色淤泥的河床,堪称“污染奇观”。东莞市每年对辖区内的石马河进行治理,但上游污染严重的观澜河源源不断地注入石马河,石马河水质无法改善。[2]茅洲河也是深莞两市的界河,是深圳境内最长的河流,其界河段如今已成为一条“黑龙江”,且逢汛必“涝”。[3]淡水河是东江二级支流,自上世纪90年代以来,淡水河流域内特别是上游深圳龙岗地区经济的高速发展导致水质急剧恶化,目前总体水质为劣V类,部分河段已完全丧失自净能力,并成为东江的主要污染源之一。[4]淡水河由于分属两个行政区域,污染治理问题一直得不到很好的解决。东江肩负着河源、惠州、东莞、广州、深圳及香港6座大城市的供水。
目前东江上游、潼湖河等,其流域内的城市污水处理工程建设相对缓慢,一些生活污水、工业废水直接排放。西江是珠海、江门、中山三市的“母亲河”,三市之间拥有多条跨域河流,这些跨域河流污染较严重,如磨刀门水道、鸡啼门水道、崖门水道等。流经四会市、高新区的独水河流域重污染,独水河流域产业结构低端,粗放型的经济增长模式导致污染排放量居高不下,污染治理设施建设滞后,环境综合整治工作十分艰巨。[5]除水污染外,珠三角地区跨域空气污染、土地污染、酸雨污染等也很严重。目前珠江三角洲城市群发展现状已明显表现出各城市间环境影响的负效应,即出现了环境污染的叠加作用。广州市花都区狮岭镇与清远交界处的一个垃圾场,这里原来是花都一个风景秀丽的地方,如今树木却蒙着厚厚的灰尘,溪水也成了黑色的浊流。广州市花都区炭步镇与佛山南海区官窑镇交界的岗头岭,这里土地权属纠纷由来已久,两地纷纷把垃圾场和小污染企业建在这里,广州和佛山多次出现纠纷,当地环保部门多次介入,但问题一直没有得到解决。这种污染严重的跨域垃圾场在珠三角在各城市交界地带随处可见,成了谁都管不了的边缘地带。近年来珠三角城际空气污染的叠加日益加剧。由于大气综合治理关系到区域经济结构、产业布局调整、节能减排等多方面,需要衔接的地方非常多。从珠江三角洲的环境基础设施来看,基础设施规划、建设、管理等方面各自为政,缺乏横向和纵向的统一管理与协调,各市、各城镇基础设施相互难以衔接。
2)粤东地区跨域环境治理问题。在粤东地区,主要河流污染严重,上下游政府间对环境治理没有形成合力,环境治理面临的压力大。韩江是广东第二大河流,流域范围包括广东、福建和江西三省共22个市、县,它是河源、梅州、揭阳、潮州、汕头等市1000多万人口生活和生产的主要水源。各市在流域规划、基础设施、监督管理、环境执法方面各自为政,缺乏有效合作,各市河段不时受到污染。[6]2008年,粤东韩江一级支流石窟河上的长潭水库,以及一级支流松源河上的多宝水库严重污染,长潭水库曾发生严重蓝藻水华、多宝水库水质达劣V类,这是一起跨省界排污引起下游水体严重恶化的污染事故。[7]流经揭西、普宁、揭阳、潮阳及汕头市的榕江,近年来水体水质下降明显,沿江一些地方甚至已经出现“守着江河没水喝”的水质性缺水局面。[8]粤东的练江也是跨市河流,流经普宁、揭阳和汕头市潮南区、潮阳区,从2001年至今,水质一直为劣V类,处于严重污染状况,河水已失去自净能力,鱼虾几乎绝迹,练江已经沦为一条“死江”。[9]省里从上世纪90年代后期就开始关注练江污染问题,依然没有能遏制住练江水质的恶化,练江的污染问题越来越突出。除了跨界水污染外,跨界土地污染、酸雨污染等也广泛存在。
3)粤西地区跨域环境治理问题。粤西的小东江是鉴江的支流,流经茂名进入湛江的吴川市。上世纪90年代初以来,上游的茂名地区经济加快发展,排污大量增加,水质长年处于劣V类,对下游水环境构成较大安全隐患,由于跨界污染问题导致茂名、湛江两市争吵不断,多年来被省环境局挂牌督办。近十多年来,小东江发生三次特大水污染事故(1997年12月小东江遭茂名石化企业排污污染。1998年10月受茂名糖厂等企业突然排污影响,造成536人中毒。2005年4月,吴川段出现大面积的油带污染。)[10]小东江的污染虽然得到上下游政府以及省政府的三方治理,但小东江并未实现河水变清的目标,环保形势依然不容乐观,小东江茂名市区以下河段枯水期水质还属V类。我们调查发现,小东江流域内的油厂、化工厂、再生纸厂、制革厂、农药厂及养殖场产生的废水量非常大,有的未经有效处理直接排入小东江,小东江的污染治理陷入困境。鹤地水库是由九洲江中游截流兴建的大型水库,是湛江人民最主要的饮用水源。目前九洲江污染仍然严重,水库水质无法保障。另外,交界地区工业垃圾、生活垃圾乱堆乱放问题也较为突出。
1.2政府部门间环境协作治理的困境
在政府系统内,政府部门间关系较为复杂,这种复杂的行政关系常常导致部门协作困难。在现行的环境管理体制下,政府相关部门在环境治理中的职能不清、协调不顺,难以形成环境治理的合力。#p#分页标题#e#
1)环境主管部门与其他相关部门协作困难。与全国其他地方一样,广东省实行统管与分管相结合的环境管理体制,即各级环境行政主管部门对环境保护工作实施统一监督管理,各有关职能部门分工协作。在这种模式下,政府部门间仅有分工而少有配合和协调。较为突出的是环境行政管理部门与资源管理部门协调不顺畅。广东与其他各地一样,污染防治职能相对集中于环境保护行政部门,而自然和资源保护职能则分散在环保、农业、林业、水利、国土等部门。这两类部门间存在着职能错位、交叉的问题,如水利部门与环境部门的职能不清,法律授予水利部门管理河湖水域的权力,限制向水域排污和优化排污口、水质保障、保护流域水生态系统,这些职能与环境主管部门存在交叉。如对于农地土壤污染防治,环保、国土、农业、水利等部门“都管一点,又都不太管”,这是当今土壤污染日趋严重的原因之一。又如在粤东练江污染治理中,汕头市水利局认为他们只负责河道的疏浚,以及防洪堤围的建设和管理;环保局虽然承认自身负有对工业企业排污的监管职责,但认为生活污水的排放对练江污染也很大,他们管不了,练江上的水浮莲和塑料袋等悬浮物,应由环卫部门负责。[11]
2)上下环境行政主管部门间统一行动较难。目前,环保系统上下级之间只是一种工作上的指导关系,环境主管部门直接受同级政府领导。在这种体制下,环保部门检查污染企业看本级政府脸色行事。由于环保部门隶属于同级政府,上级环保部门对下级环保部门仅有业务指导权,导致上级环保部门缺乏足够的监管权威,使得下级环保部门对上级环保部门的协调、仲裁、决定敷衍了事。以广州市为例,目前市环境行政主管部门与各区、县级市的环保部门间的职责不清、指导不利。广州市的各区及县级市均设立了环境保护分局,人、财、物权均属于区或县政府。各区县的环境保护工作仅局限在其行政府范围内,各自为政,相互间缺乏协调和联系。市局对各区县的环境保护全面规划、宏观调控、协同保护和统一监督等管理明显不足。各区县的监管标准尺度不一、执法宽严力度不一,严重制约了环境执法的整体效果。而在跨行政区的环境问题管理上,如大气污染、水体污染等,市级主管部门也存在缺位。又如,2007年广东省环保局向省内两个地市的区政府开出了“限批令”罚单,决定暂停清远市清城区范围内和茂名市茂南区范围内的电镀、印染、制革、造纸、禽畜养殖等新增水污染物排放总量的建设项目环评审批。然而,茂名市茂南区对于当地环保整改拖延执行。
3)流域管理机构与区域管理部门间缺乏合力。广东省已相继建立了韩江、东江、西江、北江四个流域派出管理机构。基于《水法》和《广东省东江西江北江韩江流域水资源管理条例》规定,东江、西江、北江、韩江流域管理机构履行法律法规规定的和省人民政府水行政主管部门授予的流域水资源管理和监督职责。但流域管理与行政区管理难以结合,特别是流域管理部门与行政区环境管理部门存在职能不清、角色不明的问题,流域管理机构作用不大。流域机构与地方水行政主管部门、环境行政主管部门的管理权限如何划分,两者如何合作,《水法》没有明确的规定,《广东省东江西江北江韩江流域水资源管理条例》的规定很笼统,尚未对流域管理机构与市、县政府及环境主管部门、水资源主管部门的关系进行界定。在“条”、“块”之间,究竟是以“块”为主,还是以“条”为主,存在着职权划分问题和法律解释的空隙。流域管理机构与区域管理机构的关系不能理顺,对于水资源管理以及水环境保护将产生极为不利的影响。两类管理机构定位不明,职权不清,很容易产生争夺管理权限或推托管理责任。
2加强环境治理中政府及部门间的前端合作
环境治理中政府合作的最前端在政府决策环节。环境保护必须首先考虑决策环节的协调合作,建立一体化政策体系,实现环境管理制度的整体对接。为此,需要建立和完善以下具体制度:
2.1建立环境协作治理的地方法规体系
目前,在环境合作治理方面,缺少法律制度的支持。从国家层面来看,一方面,环境法律法规分散,有的内容存在冲突,这是造成环境执法冲突、部门磨擦的制度根源。例如,在水资源环境保护上,水利部门有《水法》,环保部门有《水污染防治法》,由于各部门都从自身的利益出发,导致在水问题上产生部门间的不协调。另一方面,规范和促进政府协调合作的法律法规滞后,国家立法未能明确定义一个跨区域污染事件,以及对这类事件应如何处置。从地方层面看,环境保护方面的地方法规要么对政府及部门间的协调合作缺乏具有规定,要么规定得很原则,操作性不强,协调缺乏制度保障。广东省环境保护最主要的地方性法规是1996年制定的《广东省环境保护条例》,经过10多年的时间,虽然制定了一些补充性的意见和措施,但对环境治理中政府协调合作缺乏具体规定。《广东省韩江流域水质保护条例》规定水利、卫生、农业、林业、渔业、国土、工商、经贸、旅游、海事、建设、规划、交通等行政管理部门,协同环境主管部门对水质保护实施监督管理,这种规定很笼统,操作性不强,对不协助行为缺乏责任追究的规定。《广东省东江西江北江韩江流域水资源管理条例》尚未对流域管理机构与市、县政府及环保部门的关系进行具体界定,这将影响流域管理机构的角色定位。《广东省珠江三角洲水质保护条例》规定水利、卫生、交通、地质、农业、林业、公安、市政、环卫、国土、规划、供水、经济管理部门,根据各自职责协助环境主管部门对水质保护实施监督管理,但对这些部门间的合作没有规定。《广东省跨行政区域河流交接断面水质保护管理条例》、《广东省珠江三角洲大气污染防治办法》在省域内跨行政区环境管理方面,跨行政区域河流交接断面水质保护和珠三角大气污染水治理合作有相关法规外,缺乏关于流域上下游生态补偿的地方性法规或文件。在《珠江三角洲环境保护专题规划》中,尚未对行政区之间的环境合作进行具体规定,操作性不强。地方政府环境合作的法制依据应该从两方面进行完善:在国家法律法规层面,从组织法和行政法的角度制定有关政府合作的法律法规,并在环境法律法规中完善环境合作的内容,改变现行法律法规只要求本地政府对本地环境负责的状况。在地方立法层面,通过省一级立法促进区域性环境保护联动防治和协调机制的建立,通过立法消除地方保护主义,保障环境合作关系健康发展。为此,广东省需做好以下工作:
(1)建议修订《广东省环境保护条例》,明确环境合作治理的内容和规定。可借鉴美国《国家环境政策法》实施细则的做法———为联邦政府各部门和承担涉及环境决策责任的机构或人员提供了一个彼此协作的运行框架。建议出台《广东省环境保护条例》实施细则,为环境合作提供可操作性的制度保障。参考《上海市环境保护条例》,根据本省实际,完善环境限期治理的主体、期限的规定,并赋予环保部门一定的行政强制权。事实证明,地方政府在跨界污染防治责任主体上的缺位是地方政府参与跨区域合作治理积极性不高的重要原因。因此,建议将市、县(区)、镇政府确定为跨区域环境污染纠纷的责任主体,而且与企业一样,对所辖行政区域的污染状况负责。修改政府按照政府和企业之间的隶属关系行使限期治理职权的做法,建议按照属地化管理原则,明确限期治理决定由市或者区、县环保部门提出意见,报同级人民政府批准后执行。建议规定限期治理期限应当根据排污单位的工艺特点和污染治理要求确定限期治理期限。建议规定环保部门和环境监察机构在特殊情况下可以行使暂扣和封存的行政强制措施。#p#分页标题#e#
(2)建议修订《广东省珠江三角洲水质保护条例》、《广东省韩江流域水质保护条例》、《广东省跨行政区域河流交接断面水质保护管理条例》、《广东省东江西江北江韩江流域水资源管理条例》等地方性法规,对政府及部门环境治理中的协调等问题进行具体规定,明确具体规定统管部门和分管部门的关系及职责范围,以及政府及部门间协调合作的规则;明确规定政府及部门在环境管理方面的具体职责与权限;明确各部门行使职权的法律地位、法律程序和行为范围;明确规定相关部门行政不作为应承担的法律后果,避免减少互相推诿、扯皮等现象,以提高环境管理的有效性;赋予环境联合执法机构相关行政执法权,为跨行政区域环境执法提供法律依据,使跨行政区域环境联合执法由被动转为主动。
(3)建议制定《珠三角洲地区协调发展条例》。由于珠三角各市的地方立法权限存在差异,缺乏一致性的区域一体化发展规则体系,由省人大制定《珠三角洲地区协调发展条例》,作为珠三角区域一体化发展法规。该法规包括珠三角区域协调、决策机构的组建方式方法和条件,区域协调发展领域,各地政府在区域发展中的责权利等内部法律关系。如该法明确区域内政府环境合作的行为规则,对地方政府采取非合作行为所造成的经济和其他方面损失应做经济赔偿等规定,让政府间的环境合作走向规范化、制度化。另外,建议省人大及其常委会清理、废除那些具有地方保护主义倾向、阻碍区域一体化发展的地方性法规和红头文件。同时,应尽快出台相关环境保护法规和政策规定,并对其他与环境保护相关的水资源、城市卫生、海洋、农业、林业等地方性法规也进行相应的修改,实现各项法规、政策之间的衍接,为环境合作治理提供法律支持。
2.2政府政策规划间环境目标衔接
制约广东环境治理中政府协作的因素很多,其中政府政策规划不协调,综合决策缺位是重要原因。目前,省政府和21个地级以上市及其主要职能部门,乃至县、乡镇政府一般都制定了相关规划,但这些规划之间缺乏协调和对接,有的规划对环境保护的规定不具体、不科学或者尚未纳入。如总体规划、城市规划、产业规划、土地利用规划、交通规划、港口规划、环境规划之间,相邻行政区规划之间,在环境保护方面存在不一致甚至冲突的情况。在跨域治理中,各地基于自身利益考虑来制订环境治理政策和规划,在制订时往往缺乏协商与沟通,相互之间往往存在冲突,从而导致地方政府之间相互推诿、相互扯皮。就珠三角来说,相邻市之间的各种规划在编制过程中相互独立,缺乏协调与衍接。如广州市与佛山市对金沙洲地区的规划存在冲突。[12]在淡水河治理中,深惠两市的污染整治工作缺乏系统的指导思想,两市的整治规划缺乏衔接,尽管在流域建成多座污水处理厂,由于管网建设不配套,实际处理量仅为设计能力的一半不到。
又如东莞石马河治理缺乏统筹规划,早期的城市规划里偏重于路网的规划,较少考虑水网的规划,沿河两岸没有预留足够的综合治理用地,甚至连许多天然河道的行洪断面也被非法侵占。对于小东江的污染整治,茂名和吴川市未能形成统一的整治规划,上下游地区各自为战。流域内的茂名与吴川都基本上在各自的“领地”规划建设水污染防治体系。[10]2010年出台的《珠江三角洲环境保护一体化规划》,实施效果有待观察。为此,政府及部门要处理好小规划与大规划、局部与整体、近期与长远、经济建设和社会发展、城市建设与环境保护等一系列关系,逐步建立统一协调的规划体系。做好相邻行政区在产业、城镇、交通、环保、主体功能区等规划上的衔接。因此,建议设立政府规划统一审批制度。整体规划、区域规划或流域规划由上级政府负责审批,政府有关部门的规划由同级政府的综合协调部门负责协调。完善规划环境影响评价制度,按照国务院《规划环境影响评价条例》规定,设区的市级以上地方政府及其有关部门,对其组织编制的土地利用规划和区域、流域、海域的开发利用规划,以及工业、农业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游的有关专项规划,应当进行环境影响评价。规划审批机关、规划编制机关,对规划进行环境影响评价,应当遵守有关环境保护标准以及环境影响评价技术规范。当前,重点制定和完善以下重要规划:
(1)在主体功能区规划方面,根据不同地区的资源环境承载能力,广东将地域空间划分为都市、优化、重点、生态发展四类主体功能区,这是优化经济布局、促进区域经济与环境协调发展的重大举措。省级主体功能区的划分科学论证后应该由省人大立法确定,所属各功能区的市、县级政府加快制定相应的环境政策,加强功能区内各政府间的环保合作。各市、县(区)应该根据本地的资源环境承载能力,进行主体功能定位,制定本地主体功能规划,由发改、环保、水利、林业、农业及法制等部门共同联合负责基础工作,科学划定主体功能区的范围和功能,明确各功能区的产业定位和生态环境质量要求,使地方主体功能规划之间环境保护目标相衍接。
(2)在珠三角规划方面,形成以主体功能区规划为基础,城市总体规划、城镇群规划及土地利用规划为支撑的空间规划体系。做好各市城市规划和省主体功能区规划、国土规划、土地利用规划和珠江三角洲城镇群协调发展规划的衔接。各市编制的城镇、交通、环保等规划,在报批之前需与相邻市衔接。可以按照《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》的精神,优先从区域的整体角度考虑,建议编制《珠三角城市群区域环境规划》,明确珠三角共同发展协调内容和发展目标,加强在基础设施建设、产业结构调整、环境保护等方面的协调合作,使区域内各城市的环境规划协调对接,然后制订各个城市自己的环保规划。近期以推进广州-佛山-肇庆、深圳-东莞-惠州和珠海-中山-江门经济圈一体化为重点,联合编制广佛肇、深莞惠和珠中江环境保护规划,统筹环境功能区布局和生态资源开发利用,共同构建区域生态安全格局。同时,加强与港澳的城市发展规划协调。
(3)在省内流域规划方面,治理跨界污染,规划应先行,应该从区域和流域相结合角度强调统一规划,加强各地政府及部门之间的协作。整个流域应成为一个“生态-经济发展共同体”,打破行政区划壁垒,进行生态环境与经济发展的整体规划,从流域内上下游地区之间的生态联系、经济联系入手,提出中长期的生态环境整治目标,统筹规划、统筹治理,明确流域功能定位、合理划定功能区、编制产业目录、明确环境容量、制定流域生态补偿办法、建立并不断完善流域协调机制,制定统一的开发政策,审定生态纳污能力,制定污染物排放总量控制方案,确定跨界生态要素管理标准。#p#分页标题#e#
2.3建立环境与发展综合决策制度
政府环境合作困境的原因之一就是经济发展政策与环境政策的割裂,为此,需要建立环境与发展综合决策制度。环境与发展综合决策,是指在决策过程中对环境、经济和社会发展进行统筹兼顾、综合平衡,将环境目标纳入到相关政策领域。环境与发展综合决策从宏观上对决策的环境影响进行评估和分析,从根本上解决环境问题,控制环境污染和生态破坏的政策源头。在欧盟,综合决策称为环境政策和法律的“一体化原则”或“综合原则”(theintegrationprinciple),指将环境目标纳入到共同体的其他政策领域。综合性决策既是协调各部门、各地区利益,各方进行利益博弈的平台,也是推动环境治理由末端治理向系统治理转变的关键。[13]广东有的地方政府和有关部门在制定区域和资源开发、城市发展和行业发展规划,确定产业政策和安排建设项目时,往往更多地着眼于经济效益,未能充分考虑资源和环境的承受能力。许多经济政策特别是产业政策与环境治理之间脱节,以及环境经济政策涉及到各部门和各地区之间的权能和利益,政策之间衍接不够。这些问题造成合作过程中的利益争端无法及时有效地解决。对广东来说,建立综合决策制度要注意以下方面:
1)坚持环境优先的发展原则。在处理环境与发展的关系中,必须坚持环境优先,在保护中发展,在发展中保护,将环境保护的要求纳入政府政策的制定和执行之中。在这个大前提下,对我省、市、县(区)各级政府的工业、农业、林业、水利、国土、建设、交通、旅游、能源、环保等相关政策进行梳理调整。各级政府要首先摸清当地环境和资源的承载能力,将其作为制定经济社会发展政策的重要依据,并对各类政策规划开展环境影响评价。将环境保护的指标纳入国民经济和社会发展规划,将大中型污染治理项目、生态保护项目和环境保护示范工程纳入国民经济和社会发展规划,将环境保护项目纳入优先投资领域。在产业政策中,要选择环境保护与经济健康发展相统一的产业结构、生产结构、能源结构、技术结构和消费结构。
2)各项政策符合生态保护的要求。省、市、县各级政府环境保护政策之外的其他政策,如工业、农业、林业、水利、国土、建设、能源、运输、旅游等其他政策领域,必须符合生态保护的要求。综合考虑人口、资源、社会、经济、环境等要素,将环境保护的要求逐步渗透到各类政府规划、以及产业政策、贸易政策、科技政策的制定和执行之中,促进环境政策与其他政策的一体化。公共政策的制定必须体现鼓励资源节约和环境保护的价值取向,体现环境合作治理的制度约束,建立有利于环境保护和协调发展的政策体系。
3)环部部门参与政府综合决策。这主要是赋予环境行政主管部门在政府综合决策过程中的发言权和否决权。借鉴大连市的经验,环境主管部门积极参与政府综合决策,协助政府在决策中充分考虑环境因素,提供城市规划布局、产业结构、环境基础设施等方面的指导意见,消除和降低因政策失误造成的环境影响。政府环境部门要履行自己的职责,加强政府部门间(规划、工业、农业、林业、水利、国土、建设、交通、旅游、能源、科技、工商等)的广泛协商和合作,使部门间采取协调行动,在决策中形成合力。
3结论
生态建设和环境保护是一个整体,生态链是相连的,不同行政区之间生态环境的依存度相当高,环境污染具有强外部性和复杂性,环境问题涉及不同政府和多个政府部门,并不是单一政府及部门的力量可以独自解决的,因此,环境治理中的政府协调合作十分必要。世界各国的经验表明,政府在环境保护中发挥着主导作用,科学的环境管理制度或政策是环境管理的基础。世界银行和联合国开发计划署关于中国环境问题的战略报告指出,只有政府高度重视以及所有的相关机构通力合作,环境保护才能取得进展,并提出加强综合决策同法律体系、跨部门协调、推进流域综合管理、加强机构能力建设、鼓励公众参与等调整方案。[14]政府环境治理的协调合作是涉及环境决策、执法、监管、保障诸环节的整体性制度安排,而前端制度性合作最为关键。它是推进环境治理中的政府协调合作,为实现地区间、政府部门间的有效协作,构建一个较为系统的运行框架,为走出环境治理中的合作困境核心制度基础。建立和完善环境治理合作的前端制度安排,有利于促进环境行政一体化,减少地区冲突、部门冲突、条块冲突,从而减少摩擦成本、协调成本;有利于提高区域经济整体竞争力,促进社会经济与生态环境的良性互动与协调发展。
