作者：段林萍 单位：中国人民公安大学
新时期提出的社会管理创新是对原有维稳体制的突破，它实际上是党的十七大提出的以人为本的科学发展观的具体实践。社会管理创新强调最大限度地激发社会活力、增加和谐因素，强调民众的满意度、幸福感，将对政府的评价尺度由以前政府自我设定的政府主动性陈述变为民众的客观评价，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好的社会环境。
社会管理创新是为适应我国经济社会发展的总体形势而提出的一项重大战略举措，是改革的一部分，其学理基础是明晰的，即主要建构在政治权力与社会权利、国家与社会关系的理论上。
（一）社会管理创新是权力实现方式的变革，强调权利本位，与权力来源具有一致性社会管理创新是新时期深入贯彻科学发展观的具体体现。科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，是以政府管理功能与服务功能为主体的权力实现，是对既往政治统治功能的替代性转换。这是对政治权力与民众权利、社会权利关系的具体实践，在学理上具有切实的证明力。政治权力与民众权利的关系的规定，是现代政治的核心命题之一，也是政治学的元理论。政治权力源于民众权利，是民众在人类文明进化过程中的理性选择。政治权力的首要特性应是资源的公正性分配、利益纠纷的公平性处置和政治规则设置的正义性安排，也就是政治的公共性原则。政治的公共性原则，阐释的是民众权利的第一性与政治权力的第二性。政治权力存在的目的只能是服从于民众利益，只能是对民众权利的保障和实现，而非规定、产生民众权利。公共权力的设定是为了社会成员权利得到更好的行使和实现，权力的运行以实现、保障权利为目的，权力必须始终满足权利的要求和主张，并最终接受权利的平衡和监督；权力一旦为权利异化，则权力必须受到权利主体的定期改造。民众权利按实现的方式，可分为积极权利与消极权利。消极权利是社会成员拥有的只受道德限制的基本资格，这是个人的全权自由，是无须受到其他制约而应享受的权利；积极权利是个体无法实现而必须得到其他权力救济才能实现的权利，比如受教育的权利、社会保障的权利，这是政治权力的责任与义务。政治权力承认、分配与救济权利的正义性是政治权力存在的基本理由，也是政治权力获得社会成员认可、忠诚与信仰的基础。按照权利的内容，民众的基本权利可以分为政治、经济、文化和社会权利，其中社会权利是指公民的生存权、居住权、健康权、劳动权、受教育权和资产形成权。在这方面，社会管理创新的责任就是以管理、服务的方式实现政府对公民社会权利的保障，符合权力—权利理论的基本原则。
（二）社会管理创新强调对弱势群体权利的保护，符合个体权利是群体权利基石的观点社会管理创新的核心内容之一就是以民生发展为主导推动社会发展。民生，即民众基本生活问题，包括就业、社会保障、公共教育、基本医疗卫生四个方面的政府基本公共服务，与社会成员的生活息息相关，尤其是对弱势群体的保护问题，更体现出政府权力公共性的实现。公共性是政治权力的根本属性，反映政治权力的理性期待和人类文明的发展成果，强调权力为社会利益的整体实现的核心价值，表现为对社会资源分配的公平性、对社会纠纷处置的公正性、对社会规则设置的正义性。民众权利具有相对的个体性，社会整体利益、群体利益的实现最终取决于相对共同利益意义上的社会个体的权利的实现。无视、忽视、蔑视弱势群体的利益，会使政治权力形成侵犯公民权利的制度惯性，恶化社会治理环境，导致整体权利的维护出现障碍；任何个体权利、特定群体权利的实现于社会整体利益的实现都具有决定性价值，对弱势群体的权益保障是民众群体权利保障的屏障，其象征性、指导性价值是群体权益保障的指向标。以民生发展主导的社会管理创新是权利主导的权力变革的社会体现，弱势群体利益保护优先法则，确保了社会管理体制改革和政策改革的公平正义取向。
（三）社会管理创新强调社会利益的实现是政府管理绩效建立的基础政府政策的公共性法则的另一面，就是强调政府管理绩效价值须有合法性支撑，需要以社会共同利益实现作为民众支持的支撑点。政府管理首先强调的是秩序供给，即在资源配置时习惯性地优先照顾既得利益阶层的利益格局的维持，保持既得利益阶层在资源分配中所得份额、占有次序与付出代价的优势地位是任何政治权力决策行为的出发点，但社会管理创新却强调社会整体利益的实现，以公共资源的组织和配置、公共产品和公共服务的供给确定、实现、维护、分配、发展社会共同利益，以争取社会成员的认同与支持。换言之，就是以政策的合法性取代绩效的有效性，以赢得民众对政治体系的支持，建立更为牢固的统治基础。有效性法则往往是指政府政策的绩效奉献，即以经济增长的成果换得民众对政治体系的信任，其核心在于政府政策持续性的财富供给，但这种单纯的政绩依赖在复杂的社会发展过程中存在无法克服的变数与局限。在此情况下，政府以分配的正义实现财富的公平配置，赢得民众的认同与忠诚，累积善意情感，从而容允、宽容甚至支持政府政策的失误，节约控制成本，提升治理效力。这种以上下共识为基础的支持性服从，即权力统治的合法性，显然是权力实现的更有效方式。其前提是民众知晓决策过程、明了政策执行结果并能有效监控政策执行，其中决策目的的公共性、决策过程的大众参与性至为关键。
因此，社会管理创新强调体现大众目的与社会参与，是政治权力合法性特征的具体实践。
（一）经济改革发展的必然要求经过新中国成立60多年尤其是改革开放30多年的发展，中国改革开放和社会主义现代化建设取得了新的巨大成就，成为世界第二大经济实体。经济增长不只会带来财富的增长，亦会造成社会的巨大变迁，促进社会转型的不可逆转。经济增长及财富的分配，促使城镇化进程的加快，使社会成员的流动成为可能，一方面劳动力人口的自由流动是市场经济的天然要求，但另一方面，社会经济现代化破坏了传统社会的基础和纽带，原有的“熟人社会”裂变为“陌生人社会”，疏离感、剥夺感造成脱离故土的农民更易产生焦虑、愁闷的消极情绪。同时，城市化过程增加了公民的权利自觉，因为比较导致的不满情绪使生活焦虑升级为权利焦虑，从而易产生挫折感、失败感，要求重新划分社会等级的呼声会日渐高涨；靠单纯的经济绩效支持的政治权力为求得民众的认可，会制造经济增长的乐观情绪和增长成果带来民众生活条件巨大改善的理想，这就会增加社会成员对未来的期待与自信，促成需求和期望的爆炸性膨胀。一旦经济增长水平稍有下落或发展成果分配持续性的不公正导致无法满足民众急剧膨胀起来的需求和期望，就会形成群体性的社会挫折感，政治反对的力量与基础开始汇聚，提出增加流动机会、开放政治通道的参与要求；但由于政治权力的改革步伐缓慢，体制性吸纳民众参与要求的能力、制度化水平无法满足民众参与要求的增长，易形成规模性的反抗运动及体制外的参与，导致政治不稳定。这种改革带来不稳定、经济现代化导致政治衰败和政治危机的分析范式，是亨廷顿的经典分析模型，已为发展中国家的变迁过程所验证。“经济发展远没有促进政治稳定，反而趋于造成政治上的动荡”，“现代性带来稳定，现代化引起动乱”（亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，上海人民出版社2008年版）。亨廷顿的政治变迁—政治稳定理论，对处于转型期的中国仍有借鉴意义。中国的经济发展模式仍是城市拉动、乡村发展滞后。以增长促进消费的典型发展中国家增长型模式，在经济增长达到一定规模之后，必然面临社会财富的分配问题，如何削弱特权阶层的特殊利益，缩小城乡之间、地区之间的收入差距，促进收入分配的基本公平，在就业、教育、住房、社会保障等方面体现政府二次分配的正义性安排，是对政府责任的重大考验，是政治权力公共性的当然要求，也是维持社会稳定的必要步骤，而这些都是社会改革的基本内容。#p#分页标题#e#
（二）建设公民社会的必然要求一个转型的社会，如果顺势成长，则是公民社会的培育（公民社会是以公民建构的社会）。在政治学意义上的公民，有两层不可或缺的含义：知晓自己的权利，敢于主张自己的权利。何增科认为，公民社会的结构性要素主要包括私人领域、社会组织、公共领域、社会运动等（何增科：《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社2000年版）。所谓私人领域，是指构成个人自我发展和道德选择的领域，个人在这一领域享有充分的自主权和隐私权；公民社会组织是指有着共同利益追求的公民自愿组成的非营利性社团，具有非政府性、非营利性、相对独立性和自愿性等特征；公共领域是指介于私人领域和政治系统之间的一个领域，是各种公众聚会场所的总称，主要是独立自主的个体及由其所组成的自治社团组织进行自主交往和自由辩论的一种非官方的文化批判领域。公民社会通常以以权利意识为主要特征的公民文化的生长和市民社会的生长为标志。公民意识是相对于传统社会臣民意识而提出的一种社会意识，一般认为是指社会成员对自己的权利有明确认知并有参与公共事务的现代意识。公民意识包含两个基本方面，一是主体意识，二是公共意识。主体意识是指社会成员在政治权力控制前能够摆脱依附性、自觉认知自己的权利并能进行理性的、自由的选择，介入政治过程，参与公共事务，包括权利意识、平等意识、自由意识、参与意识；公共意识是对公民个人权利主张的限制性规范，是指公民在主张自身权利时承担责任与义务的基本心理观念，是社会分化后公民在行为时不得不克制自己欲望的膨胀以维持基本的社会结构，从而相互协商、彼此合作以节约资源、成本，包括法律意识、协商意识、公德意识、民族意识。市民社会是由相对独立存在的各种组织和团体构成的，是国家权力体制外自发形成的一种自治社会。市民社会是国家权威和个人自由的缓冲地带，是衡量一个社会组织化、制度化程度的基本标准，具有经济和权利多元、基本单位为独立的个人、契约社会与高度自治等特点。其主要组织方式为民间组织。公民社会的培育是现代化转型的必然要求，也是现代性建立的基本要件。社会管理创新要在社会建设、社会管理方面，以保障和改善民生赢得底层民众的支持；要疏通、拓宽社会流通渠道，调整、优化社会结构，建设橄榄型的社会阶层结构；要发展社会组织，培育公民精神，促进公民社会的形成；要加强社会基础设施建设。
（三）回应社会问题的必然要求正如所说：“当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理领域存在的问题还不少。从总体上看，我国社会管理领域存在的问题，是我国经济社会发展水平和阶段性特征的集中反映。”这个概括既符合我国改革发展的实际，也符合社会成员在发展过程中欲望不断满足而又不断升级的心理变化过程。社会成员对于经济改革成果一方面很满意，但另一方面则呈现欲望饥渴形态。人的一个欲望的满足并不是欲望的停止，而是刺激更多、更高层次欲望的产生，正因无止境欲望的产生才使文明不断进步。在我国30多年的改革开放实践中，民众生活有较大改善，但随着人们思想观念、价值取向、行为方式、评判标准的深刻变化和民主意识、法制意识、权利意识、公平意识的不断增强，人们对这些问题带来的困扰、造成的压力感受更明显，对尽快解决这些问题、过上更加美好生活的要求和期待更强烈。因此，我国当前社会热点问题凸显具有一定的必然性，这是经济发展到一定水平的伴生现象。当前我国经济社会发展总体形势是好的，但经济和社会发展“一条腿长、一条腿短”的状况并未根本改变，经济增长的资源环境代价过大；城乡、区域、经济社会发展仍然不平衡；农业稳定发展和农民持续增收难度加大；劳动就业、社会保障、收入分配、教育卫生、居民住房、安全生产、司法和社会治安等方面关系群众切身利益的问题仍然较多，部分低收入群众生活比较困难，思想道德建设有待加强，党的执政能力同新形势新任务不完全适应，对改革发展稳定的一些重大实际问题的调查研究不够深入，少数党员干部作风不正，形式主义、官僚主义问题比较突出，奢侈浪费、消极腐败现象仍然比较严重。这些社会热点问题带有普遍性、综合性、代表性，无论是社会保障、司法公正、反腐倡廉、个人收入、房价调控问题，还是医疗改革、物价调控、环境污染、食品安全、教育改革问题，都与人民群众工作生活、切身利益紧密相连，关系着每一个人的心理感受和幸福指数，在很大程度上关系着社会稳定的大局。在社会管理方面，存在的问题主要有：与市场经济体制相适应的管理体制、管理理念还没有完全形成、确立；管理的体制、格局与现在快速流动的社会、快速变动的社会结构、高度复杂化的利益结构和人民的多元化的要求不相适应；维护群众利益、协调利益关系、调处群众矛盾纠纷的机制上有很多缺陷；不太善于运用法律手段进行管理等。尤其是贫富差距、城乡差距和地区差距的扩大造成的贫富悬殊、社会公平问题；社会事业相对滞后，部分弱势群体的基本社会保障仍存在覆盖面窄、保险系数低、地区悬殊性大的问题以及阶层不平等现象加剧；社会秩序和稳定状况堪忧，治安形势严峻，贪污腐败现象严重，干群关系方面的矛盾有所发展，成为群体性事件高发、多发的导火线。因此，社会管理创新必须从源头上着手，以民生为重点推动社会建设，发展社会事业，把就业、劳动社会保障、住房、医疗卫生这些问题放在非常重要的位置，实现业有所就、老有所养、住有所居、病有所医、学有所教，解决老百姓最直接、最现实、最关心的现实利益问题，建设服务型政府，这是民众支持改革的基础。
（四）具备规避政治改革的争议与风险、提升整体性改革的可行性改革是全方位的事业，有较为曲折的过程。在整体性开展的路径选择中，我国推行的是一条先经济改革再政治改革的道路。因经济改革的成就及现实困局，政治改革一直成为国人的期盼，但又是高层决策者极为忌讳、难以全盘定夺的危险之局。在30多年的改革实践中，政治改革一直被视为中国全方位改革的核心所在，也是最为艰难的改革。面对政改的艰辛、风险与敏感，先进行社会管理体制及社会政策的改革不失为一条较为稳妥的路径。此项改革一方面为社会组织的培育、社会秩序格局的构建提供基本的物质保障、制度化环境及相关政策性的指导；另一方面则是通过民本、民生建设，以政策倾斜实现分配的相对公平，从而赢得民众的自愿服从，为体制改革营造较为宽松的民心环境，为后续的以政治体制为主题的整体性改革奠定基础。#p#分页标题#e#
