绿色发展与共享发展
绿色发展与共享发展是当前河南省污染减排制度建设所需要特别重视的既有区别又有联系的两种理念。所谓绿色发展，就是指把环境与自然资源的保护作为一种手段，使之改善和促进经济增长，从而达到环境保护与经济发展双重目标。资源和环境不再是被经济增长所牺牲、排斥的因素，相反是促进增长的因素。绿色发展以人与自然和谐为主旨，是生态利益诉求的表现。经济与环境存在潜在一致性，人类经济活动取之于自然而发展，经济增长的基本前提是具备可供有效利用的资源。然而，当生态环境被破坏，可供有效利用的资源总量势必减少。这样，为了进行经济生产所必需的资源替代或资源修复，成本投入将会增加，这势必影响到经济总量的增长，最终走向经济发展的不可持续。从环境和资源的角度看，我国以往的经济发展过程总体上具有牺牲环境换取经济增长的特点，虽然取得了较快的经济增长，同时也出现了比较多和比较严重的资源和环境问题，如果这种发展方式再持续下去，我国的资源和环境将承受不起。显然，“环境换取增长”的发展方式，不是一种可以长期采用的发展方式，当经济发展达到一定程度后，这种发展方式也必须有一个重大转变。绿色发展主张从源头上遏制生态环境恶化的趋势，优化经济发展，体现了生态文明的本质内涵，也是落实科学发展观的客观要求。在全面推进污染减排过程中，生态利益的最大化应既是第一目标，河南省污染减排立法必须秉承绿色发展理念。
但是，污染减排立法中仅强调绿色发展还不够，还要倡导共享发展。由于地区之间以及减排单位之间存在发展基础和实力的差异，在市场竞争机制的作用下，或者在政府以提高经济总体实力为目标导向的政策干预下，减排单位之间在发展总体利益的分享方面往往是非均衡的。那些经济上或者地位上强势的减排单位往往会在发展总体利益分享中获利较多。相反，那些经济上或地位上弱势的减排单位分享到的发展总体利益较少，有些减排单位甚至被排斥在外，或者利益受到相对的损害。这样就带来了新的不公平问题。如果后一种情况较多，那么，污染减排工作将难以收到预期的效果。因为，减排单位是相对独立的利益主体，有着各自的权益空间。当一个减排单位发现其利益受到损害的时候，参与污染减排的积极性必然受到挫伤，所采取的响应行为就是抵御式的自我保护。可见，强调绿色发展的同时，也必须强调共享发展。在当代中国，坚持发展是硬道理的本质要求，就是坚持科学发展，更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展。共享发展主要有二个方面的内涵。
其一，共享发展成果。污染减排各个主体拥有享受发展总体收益的权利和有效的渠道。这里所指的总体收益既有经济收益，也有生态收益。特别是对于分布在不同地区的污染减排单位，共享发展成果意味着他们可以享受到所希望获得的发展福利的权利，而不是被排斥在外或被边缘化。其二，共享发展机会。在全面推进污染减排工作中，各个减排单位享有共同利用或参与利用某项对其适宜的发展机会的权利。分布于不同区域的减排单位所具备的各种发展能力（如环保专业技能方面的能力）能够得到互认。绿色发展与共享发展是互补的，不能相互替代，对全面推进污染减排工作而言是同等重要的。绿色发展注重解决当前日益突出的经济社会快速发展与资源相对不足、环境容量有限的矛盾，旨在节约或腾出环境容量。虽然，在这个过程中，各污染减排单位也能实现发展，但是并不能自然地保证各个减排单位都能合理地享受到发展的成果或机会。如果这种状况得不到修正，那么，在发展利益和管理权力地方化的格局下，势必挫伤部分地区部分企业参与污染减排工作的积极性，削弱它们对污染减排的认同感和归属感。进而，会滋生或强化地区之间以及减排单位之间的矛盾，这样就难免会产生新的不和谐和不公平问题。在污染减排立法中秉承共享发展理念可以调动各减排单位参与减排的积极性，保障其合理的权益，有利于化解地区之间以及减排单位之间的利益冲突，营造持续、和谐的绿色发展空间。在我国全面落实科学发展观、建设生态文明的新的发展时期，倡导共享发展成果更加具有现实意义。绿色发展和共享发展是新形势下开展污染减排工作应采纳的一种发展理念，也是新形势下生态文明建设的必然要求，二者互为补充，缺一不可。污染减排制度建设，一方面基于绿色发展理念，从治本上想办法，不仅可以充分发挥污染减排的引导和倒逼作用，还能够通过环境保护优化发展，做到保障发展与保护环境的“两保”有机统一。另一方面，污染减排制度建设，要基于共享发展理念，制度的好坏很大程度上取决于制度对收益的分配机制是否合理。“当人们的经济利益在经济结构中无法满足而社会自我调整又无法实现时，法律作为利益平衡的调整器就应运而生。”④河南省污染减排立法创新应满足各相关利益者共享发展成果、共享发展机会的需求，这不仅仅因为法律的利益平衡价值是法律的基本原则，同时也只有这样才能形成法律制度所涉各个减排单位主动积极地参与污染减排的内在动力，这是和谐社会建设的客观要求。如果忽视了这一点，任何污染减排制度都难以取得良好的社会效果。绿色发展和共享发展对于污染减排制度建设而言既是其内在要求，也是污染减排立法创新的出发点。
河南省污染减排的现行立法约束
从绿色发展和共享发展的角度审视，由于先天的法律制度缺陷或者缺失，现行立法存在着一些不利于强力削减污染物排放总量的问题。
（一）排污许可证立法缺陷与污染物排放控制不力
排污许可是推动环境保护工作由末端治理向生产全过程转变，由单一的浓度控制向浓度和总量双重控制转变，推进环境管理法制化、规范化和科学化的一种重要方式，排污许可证制度是一项国际通行的环境管理基本制度，在规范排污单位的排污行为、有效控制污染物方面具有重要作用。2001 年，按照《淮河流域水污染防治暂行条例》的要求，河南省在淮河流域对重点工业企业和化工企业一次性发放了一批许可证。2010 年河南省人大常委会颁布实施的《河南省水污染防治条例》，将重点排污单位、达到国家规定规模的畜禽养殖场、养殖小区及其他依法应当申领排污许可证的单位纳入许可证发放范围。这些制度取得了一定的效果，但是，并没有使排污许可证制度真正落实。在河南省实施排污许可证制度中，存在以下问题：一是国家虽然在环境保护法律法规中确立了排污许可证制度，但总的来看，规定过于原则，可操作性差，具体执行困难。二是河南省关于排污许可证制度的地方法规不健全，虽然建立了水污染排污许可证制度，但是不够全面，且在大气和其他污染物排放方面没有设定排污许可证制度。目前，河南省排污许可证发放工作推进缓慢，发证的企业数还不到全省国控和省控排污企业的 20%。排污许可证监管力度不够，无证排污和超证排污的现象不能及时得到纠正。多数排污单位未树立主动申领排污证的守法意识，不申请办理许可证情况普遍存在。排污单位主要是在从事融资、上市、贷款、对外合作等经营活动时，才迫于严格的规定向环境保护行政主管部门申领排污许可证，这种现象不符合绿色发展的要求，也违背了共享发展理念。虽然造成排污许可证重要作用不能充分发挥的原因复杂，但不得不承认现行排污许可证制度存在的缺陷是河南省污染物排放控制受阻的重要原因。因此，有必要通过完善排污许可证立法，以行政许可的方式对企业排污总量指标予以许可，一方面可以作为其合法排污的依据，另一方面可以作为其发展空间的环境储备。#p#分页标题#e#
（二）排污权交易立法缺失与排污权交易工作受阻
传统的行政控制管理手段在推动污染物减排中发挥了重要作用，然而随着经济社会发展和人们对环境要求的提高，已经显得力不从心，甚至产生了“政府失灵”现象，抑制了市场主体承担环境保护责任的主动性、积极性。排污权交易可以使污染治理成本高的企业将污染减排责任转移给其他减排成本较低的企业，从而实现以较低的治污成本完成污染减排任务。排污权交易制度充分反映了环境容量资源的有限性、稀缺性，为污染减排、总量控制提供了一项新的手段。这种制度将企业环境行为外部不经济性转换为内部成本，企业排污量大小与其经济利益直接挂钩，从而使企业自觉成为减少污染物排放的责任主体，使污染减排由政府强制转变为企业自觉行为。河南省自 2009 年在洛阳、三门峡、焦作和平顶山等四市开展了排污权交易试点工作，取得了较为显著的成绩。但是，在排污权交易试点中，各市普遍感觉到，由于排污权交易没有法律、法规保障，导致排污权属性、收费许可、交易机构设立等许多问题都难以有效解决。排污权交易立法缺失使排污权交易工作难以深入开展，不利于激发污染单位承担环境保护责任的主动性、积极性。
（三）结构减排立法不足与结构性污染控制不力
由于历史原因，河南省的工业总体呈“一高两低”格局，即资源能源及原材料产业比重高，高新技术产业和装备制造业比重偏低，工业结构偏重，加上产业布局不合理，清洁生产水平低，造成资源能源消耗量大、污染物排放量多。近年来，河南省加快了产业结构调整步伐，单位能耗明显降低，污染物排放量显著减少。但是，整体产业层次低、结构不合理导致的结构性污染严重的问题还没有得到根本的解决。一个突出的例子就是目前河南省制浆造纸行业产值利润低、结构性污染严重，表现为废纸制浆造纸企业数量多、规模小、技术装备差、污染排放量大的问题仍很严重，对改善所在区域水环境质量仍形成巨大压力。河南省结构减排立法的缺陷，表现为市场准入制度不严格，尚未建立落后产能退出激励机制，在淘汰落后产能、解决结构性污染方面缺少法律支撑，结构减排立法缺陷是造成结构性污染控制不力的一个重要原因。
（四）清洁生产立法不足与企业实施清洁生产动力缺乏
清洁生产是从源头削减污染，推动工业发展方式转变的重要途径，是污染减排的重要抓手。据统计，2005 年到2010 年，河南省共计有 334 家企业开展了省级强制性清洁生产审核，行业涉及造纸、火电、钢铁、电解铝、水泥、制革、化工、酿造、制药等重污染行业，实现经济效益 6.1 亿元 / 年。通过开展清洁生产，降低了企业生产的资源和能源消耗，明显提高了企业的经济效益和环境效益。但是，河南省的清洁生产总体水平仍然偏低，单位 GDP 排污强度还在高位，规模和技术装备水平仍在下游，甚至个别行业还在低水平发展。清洁生产立法不足突出表现在政府激励机制和法律追究机制还没有建立起来。虽然清洁生产给企业带来经济效益和环境效益，但在考核企业综合指标时，由于政府有关部门没有把企业实施清洁生产时需要的资金、技术、研发、奖励等措施与企业实施清洁生产的效果挂钩，影响企业开展清洁生产的积极性。再者，企业自主开展清洁生产有一定困难，实施清洁生产方案需要投入一定的装备改造升级资金，中介机构有意向参与培育和协助政府管理清洁生产市场，但由于没有法律制度支持，没有经费来源，企业自愿开展清洁生产的动力明显不足。此外，由于没有强化企业开展强制性清洁生产审核的法律责任，2012 年新修订的《清洁生产促进法》可操作性不强，而与其配套的具体实施细则还没有，法律支撑不足，没有强化企业开展强制性清洁生产审核的法律责任，企业对清洁生产的理念尚未形成共识，影响了清洁生产污染防治的治本作用的有效发挥。总体来看，由于清洁生产制度的缺陷，河南省清洁生产远没有发挥应有的作用。
（五）资源综合利用立法缺乏与资源综合利用水平偏低
河南省资源相对不足，环境容量有限，综合利用率低，污染物产生量大，环境污染严重。一是资源的过渡开采严重。长期以来，大部分矿山企业重视产量和产值、重生产性投入，忽视综合利用回收，漠视矿区的环境保护和污染治理，对资源进行掠夺性开采，致使每年把几亿吨尾矿、共生伴生矿作为废物，直接向环境倾倒，导致许多矿区植被破坏、地下水位下降、土壤退化，部分矿体中的重金属等有毒有害废物不仅对生态环境造成严重破坏，而且对水环境造成持久性污染。二是资源的过渡消耗与浪费。由于在经济发展中，对资源环境成本重视不够，产业结构不合理、粗放型的发展模式造成对资源能源的过度消耗。再者，由于目前还没有建立完善的资源回收机制，综合利用水平低，造成资源过度消费。由于资源综合利用水平和深加工能力较低，使生产过程中产生的废水、废气、废渣、余热等，绝大部分没有采取综合利用措施直接排放，对资源造成浪费，对环境造成污染。从河南省资源利用及其环境影响状况看，通过建立健全资源综合利用立法，提高资源综合利用水平，以较少的资源和环境代价实现更长时间、更高水平、更好质量的发展，是十分必要和紧迫的。
（六）畜禽养殖污染立法缺陷与畜禽养殖污染防治水平偏低
近年来河南省畜禽养殖业得到了快速发展，全省生猪和家禽存栏量呈逐年递增趋势。但是，近年来畜禽养殖业的发展在解决畜产品供给和带动农村经济发展的同时，也带来了日益严重的环境污染问题。不少养殖场高浓度废水未经处理就直接排放，沼气池和生化塘容量不足、超负荷使用的现象仍然存在，同时还存在着净化功效不高等问题。另外，产业的纵向联合极易造成养殖户在某些区域密集成片，使养殖业与传统种植业严重脱节，养殖业产生的大量粪便，容易造成局部地区养殖排放的污染负荷超出环境消纳容量，从而带来严重的环境问题。长期以来畜禽养殖行业重生产、轻治理的发展理念，致使该行业历史欠账较多，养殖行业污染呈现日益加剧态势。目前，畜禽养殖行业普遍存在着不重视环保的问题，大多数养殖企业污染防治设施建设严重滞后、污染防治水平相对较低。畜禽养殖污染防治相关法律法规分散，国家至今未出台专门法律法规，依法环境监管相对薄弱。由于畜禽养殖污染立法缺陷，畜禽养殖业主对自身畜禽养殖污染行为的危害性及其法律后果没有明确的认识，防治畜禽养殖污染的自觉性差。因此，有必要建全有利于污染减排的畜禽养殖污染防治法律制度，以期对畜禽养殖行为产生真正的引导、规范作用。#p#分页标题#e#
基于绿色发展与共享发展的河南省污染减排立法选择
根据上述分析，全面推进污染减排工作，必须加强法律制度建设，需要以绿色发展和共享发展为价值取向，对现有立法予以补充、完善。
（一）关于排污许可证立法
为了发挥排污许可证制度在规范排污单位的排污行为、有效控制污染物方面的重要作用，应通过立法把所有排污单位都纳入排污许可管理范围。明确申领排污许可证的单位必须符合环境保护法律法规和环境标准规定的条件。明确环境保护主管部门对排污许可证执行情况的监督检查权，实现对排污行为的全面控制。同时，加大对无证排污和超标排污行为的处罚力度。
（二）关于主要污染物排污权交易立法
为了激励排污单位承担环境保护责任的主动性、积极性，应通过立法确立主要污染物排污权交易制度，将主要污染物列入有偿使用和交易因子。排污权有偿使用费应依据环境容量和经济发展水平确定。初始排污权指标通过总量控制指标有偿获取，也可以通过市场交易取得。有偿取得的排污权可以依法流转。
（三）关于结构减排立法
为了更有效解决结构性污染问题，应通过完善立法加快淘汰落后产能，除了对未按期完成淘汰落后产能任务的地区不予批准新的项目外，对未按期完成淘汰落后产能任务的企业，进行一些权利限制，情节严重者，予以关停。完善市场准入制度，通过严格项目备案、核准和审批管理，严格控制“双高一资”和低水平重复建设项目。同时，建立落后产能退出激励机制，对完成污染减排任务和淘汰落后产能，其腾出的排污权指标可按有偿使用费价格回收和交易。为了充分发挥清洁生产源头削减污染的重要作用，应通过完善立法，建立清洁生产激励机制，实施清洁生产的企业所产生的经济效益全部或部分用于持续性清洁生产，清洁生产中的技术改造项目申报政府扶持基金，或受政府清洁生产专项资金支持。同时，强化政府有关部门不履行职责的法律责任，强化企业开展强制性清洁生产审核的法律责任，强化评估验收单位及其工作人员的法律责任，建立清洁生产法律追究机制。
（四）关于资源综合利用立法
为了应对资源短缺，应通过立法建立以政府为主导、环保部门监管、职能部门推进、全社会共同参与的资源综合利用机制。建立资源利用奖惩制度，对资源综合利用程度高的企业予以政策优惠，对过度开采、过度消耗、过度浪费资源的企业实施权利限制。
（五）关于畜禽养殖污染防治立法
为了纠正畜禽养殖行业普遍存在着不重视环保的现象，解决大多数养殖企业污染防治设施建设严重滞后、污染防治水平相对较低的问题，应通过出台有针对性的立法，激励畜禽养殖企业采用清洁的养殖技术，对养殖户实施分类管理，对新上的畜禽养殖场实施统一规划，同时加大畜禽养殖污染行为的处罚力度。总之，全面推进污染减排工作，必须依靠制度的改革和创新，使污染减排法制化、规范化。针对河南省污染减排所面临的问题，从科学发展观的高度思考河南省污染减排制度的改革与创新，需要把绿色发展和共享发展作为指导污染减排工作的新理念，并出台一系列相关立法规范污染减排。
本文作者：王凤远 刘子睿 单位：北京交通大学中国产业安全研究中心 吉林大学法学院
